Внешняя политика Российской Федерации в 90-е годы

Распад Советского Союза, вызвавший естественную смерть социалистического блока, неизбежно привел к изменению баланса сил в международных отношениях не только в Восточной Европе, но и на самой территории бывшего СССР. Оказались подрублены опоры прежней, биполярной, системы международных отношений. Резко изменилось положение России в её непосредственном окружении и в мире в целом. Именно из-за этого соглашение, подписанное в декабре 1991 г. в Беловежской пуще, можно считать началом внешней политики новой России.

Беловежское соглашение как политический феномен родилось в определенном социально-политическом контексте. По мнению Н. Косолапова, Беловежское соглашение отражало интересы «государственнические» - в противовес чисто партийным. Часть элиты, прежде всего в старом союзном Центре, давно уже уставшая и от опеки со стороны КПСС, и от многолетней борьбы между реформаторами и фундаменталистами в КПСС в годы перестройки, и от своей роли «мальчиков для битья», и от безнадежной ситуации в этой борьбе предприняла попытку утвердить верховенство советской власти в стране, отодвинуть КПСС и её лидера на вторые роли, - «сохранить самодержавие, пожертвовав ради этого монархом».

Одним из результатов Беловежского саммита явилось то, что достигнутыми там соглашениями было положено начало становлению России как самостоятельного, полноценного и полноправного субъекта международных отношений и внешней политики. Вскоре ехало ясно, что решение руководства России о международной правопреемственности по отношению к бывшему СССР означало, во-первых, что новая Россия остается одним из наиболее весомых деятелей на международной арене, будучи членом ООН и постоянным членом Совета Безопасности ООН, и, во-вторых, она соглашается с принятием международного порядка того времени.

Новое руководство РФ, как в свое время М. Горбачев, получило тяжелое наследство. Когда М. Горбачев начинал перестройку, в обществе произошла подлинная революция умов, которая сделала невозможным возврат к прежнему его состоянию. Но ни одна из четырех ключевых проблем, вставших после 1985 г., не была решена. Первая - это проблема политического плюрализма, органической составной части всякого процесса демократизации. Вторая - проблема создания нормальной рыночной экономики. Третья - проблема федеративного договора, которая тесно связана со второй. И, наконец, четвертая - проблема вхождения в мировое сообщество как главный фактор международных отношений. Несмотря на усилия последнего правительства СССР, направленные на интеграцию страны в западный мир, Советский Союз, а следом и новую Россию не пустили ни в Большую семерку, ни в Европейский союз, ни в НАТО. При этом главная слабость внешней политики России заключалась во внутриполитической ситуации в стране, в Российской внутренней политике.

Анализируя внешнеполитическую деятельность РФ на протяжении только 1992 г., следует признать, что и по форме, и по содержанию она была вынужденным приспособлением ко всем изменившимся и продолжавшим меняться реалиям, и, в том числе, неизбежно отражала все перипетии внутренней борьбы за то, по какому пути пойдет социально-экономическое развитие России, борьбы между соперничающими фракциями элиты и руководства, и борьбы за будущее самой внешней политики.

Наряду с изменением геополитического положения в мире, перед Россией возникла необходимость строить новую и европейскую, и азиатскую политику, не противопоставляя одну другой. После распада гигантского Союза главным направлением российской ориентации в области внешней политики являлось вхождение страны в семью европейских демократических государств, сотрудничество с Западом и международными институтами для подтверждения за Россией роли ведущей европейской державы, государства, воспринявшего статус СССР. Такая позиция начала получать признание в российском обществе как верное направление.

Но в ходе поиска идентичности самой России, был поднят вопрос и о правомочности идеи «евразийства». Он проявился в идейных дебатах и практической политике и привел к острому спору о том, какой должна быть новая система международных отношений, в чем заключаются истинные интересы России, какие идеи и настроения станут определять духовную сферу политической жизни России в целом и, в частности, в области ее внешней политики.

Этот спор начался на конференции, которая состоялась 26-27 февраля 1992 г. по инициативе МИДа в МГИМО. На ней министр иностранных дел А. Козырев и государственный советник РФ по политическим вопросам С. Станкевич каждый по-своему определили направленность российской внешней политики.

Министр настаивал на том, что Россия должна пойти по пути вхождения в западную семью государств и следовать западным нормам, чтобы скорее стать цивилизованным государством. А. Козырев настаивал на фактическом отсутствии в данный момент какого-либо источника опасности для России, потенциальных противников и ассоциировавшейся с ними военной угрозы российским интеpecaм, отсутствии объективных препятствий врастанию России в цивилизованное сообщество. Он высказал мнение, что Россия, взяв курс на переход от осторожного партнерства к дружественным отношениям, в перспективе должна выйти на союзнические отношения со всем цивилизованным миром, его структурами, включая НАТО, ООН и другие организации. Он считал, что России необходимо входить в европейскую систему безопасности, что именно это полезно для России и совпадает с её интересами. Особо он подчеркнул важность для укрепления безопасности России развития отношений с США. Ещё до открытия конференции А. Козырев говорил, что никаких препятствий к расширению отношений России с США допущено не будет.

Оппонентом министра на конференции был С. Станкевич. Он настаивал на том, что в последнее время во внешнеполитической практике России намечаются две линии, которые очень условно можно обозначить как «атлантизм» и «евразийство». По его мнению, атлантизм тяготеет к определенному набору идей и символов. Это намерение стать частью Европы, органически войти в мировое хозяйство, став восьмым членом «семерки», делать ставку на Германию и США как две доминанты Атлантического союза. С. Станкевич отметил рациональность и прагматизм данного направления, признав его естественность - «там кредиты, там помощь, там передовые технологии, там, наконец, стиль, столь соблазнительный для формирующейся сейчас новой внешней политики России». Но в то же время он предупредил, что эта идея ни в коем случае не может и не должна доводиться до крайности.

Идеи, на которых основывалась на начальном этапе российская внешняя политика, были сформулированы к концу 1992 г. Концепция внешней политики РФ была разработана МИДом и обнародована в специальным выпуске «Дипломатического вестника».

В этом документе обнаруживаются некоторые отличия от деклараций лиц, отвечавших за внешнюю политику страны. В первую очередь это относится к акцентированию самостоятельности России во внешней политике, что несколько расходится с прежней линией на всестороннее сотрудничество с Западом. Особое внимание в данном документе было уделено тому факту, что хотя с окончанием холодной войны в мире исчезла тотальная конфронтация, США, тем не менее, стремятся сохранить свое военное лидерство, при том, что его основа - ориентированность на противостояние с военным потенциалом СССР - потеряла былое значение. В принципиальный курс внешней политики России входила также концепция о важности политической и экономической стабильности стран вокруг России, наряду с продолжением устремления России к вхождению в систему «цивилизованного» Запада. Резюмируя документ, можно сказать что, важнейшими внешнеполитическими задачами государства стали урегулирование конфликтов вокруг России, недопущение их распространения на территорию России и обеспечение строгого соблюдения в ближнем зарубежье прав этнических россиян и русскоязычного населения.

В целом принципиальным направлением внешней политики России являлось завоевание ею статуса «великой державы», в основе чего лежало мнение, что окончание холодной войны автоматически не означает стабилизации на мировой арене, и существенную роль продолжают играть военно-силовые факторы.

Тем не менее, немаловажную роль играло сотрудничество с ведущими странами промышленно развитых стран Запада, которые, опираясь на современные научно-технические достижения, быстро наращивают свою экономическую и финансовую мощь, политическое влияние в мире. Это было необходимо для того, чтобы Россия продолжала и успешно завершила политическую реформу страны, наконец, чтобы она сформировала современное динамичное хозяйство, гарантирующее достойную жизнь россиянам и финансово-экономическую независимость стране. Учитывая экономическое положение в те дни, можно понять, что «западное» направление внешней политики России было главным.

Итак, все явственнее структурировались внешнеполитические направления новой российской власти. Во-первых, распространялось осознание того, что стабилизация России обеспечивается стабильностью окружающих ее стран. В связи с этим Россия замялась урегулированием конфликтов на бывшем социалистическом пространстве на уровне сотрудничества с международными организациями - ООН, ОБСЕ. Во-вторых, параллельно росло и понимание того, что международные организации, как и прежде, недостаточно эффективно функционировали в сфере урегулирования конфликтов, - например в Боснии, в регионах бывших республик СССР. Отсюда - широкое распространение в обществе мысли о необходимости наличия самостоятельного орудия безопасности. Вместе с этим после нападения США на Ирак в России возросла критика американского курса внешней политики и усилились требования оппозиционных политических сил пересмотреть глобальное направление внешней политики страны. В-третьих, особо острой критике со стороны парламентариев и общественного мнения подвергалось отсутствие средней и долгосрочной политики в области безопасности в резко меняющемся мире. От правительства требовали предъявить конкретную и отчетливую программу внешней политики именно в документах.

В октябре 1992 г. президент Б. Ельцин объявил, что российская внешняя политика направлена на защиту прав россиян и русскоязычного населения в ближнем зарубежье и на укрепление отношений не только с западными странами, но и с государствами Восточной Европы, Азии, Африки и ближнего и Дальнего зарубежья. Наконец, в декабре 1992 г. закономерно появилась «концепция внешней политики РФ».

С тех пор российская внешняя политика в целом проводилась согласно ее нормам.

Далее рассмотрим отношения России с Украиной и Белоруссией в российской внешней политике 90-х годов.

Векторы развития российско-украинских и российско-белорусских отношений были прямо противоположны. Россия и Белоруссия с середины 90-х годов активно сближались как политические и военные союзники, как экономические партнеры (в отдельные периоды Белоруссия занимала вторую строчку в списке российских торговых контрагентов), а в 1999-м подписали Договор о создании Союзного государства Белоруссии и России. В российско-украинских же отношениях, наоборот, преобладали центробежные и откровенно конфликтные тенденции, интенсивность взаимодействия практически во всех областях падала, а товарооборот в 1992-1999 годах сократился примерно вчетверо и был к концу десятилетия на две трети связан экспортом энергоносителей из России. Различие статусов Украины и Белоруссии было официально признано в российской концепции внешней политики (2000), в которой укрепление союза России и Белоруссии названо первостепенной задачей, а Украина даже не упомянута, зато к ней явно обращено общее для всего СНГ предупреждение, что отношения будут строиться с учетом встречной открытости для сотрудничества, готовности должным образом учитывать интересы Российской Федерации.

Парадокс в том, что сама по себе политика России по отношению к Украине и Белоруссии в 90-х годах была однотипной, с общими характерными чертами и слабостями. Ее легко разделить на три периода:

1990 - 1994 годы - дезинтеграционная стадия: господствует динамика распада; Россия пытается действовать, опираясь на многосторонние механизмы СНГ; конфликтная проблематика сфокусирована на разделе советского наследия (поэтому отношения с Белоруссией из-за их бесконфликтности не стали приоритетными);

1994-1999 годы - переход от завышенных ожиданий к застою: получают распространение представления об относительном превосходстве российской экономики; растет - после прихода к власти Александра Лукашенко, и особенно Леонида Кучмы; Россия поддерживает в 1995-м режим Кучмы посредством многочисленных дипломатических уступок; укрепляется донорская модель экономических связей с Украиной и в меньшей степени с Белоруссией; к 1998 году отношения с Белоруссией становятся инерционными, а с Украиной - стагнирующе-конфликтными;

с 1999 года по настоящее время - умеренно-прагматическая стадия: администрация Путина пытается вернуть России инициативу, уменьшить фактическое субсидирование Россией обеих славянских республик, сохраняя (а в военной и военно-технической сфере и наращивая) союзные отношения с Белоруссией; снизить уровень конфликтности с Украиной, взаимодействуя с ней по линии президентских структур.

Из всего этого следует, что в развитии ситуации в славянском треугольнике ведущую роль сыграла не российская политика, а настроения общества и элит Украины и Белоруссии, во многом предопределившие политику Киева и Минска.

Политики, понимаемой как цепь последовательных шагов, нацеленных на достижение четко сформулированных стратегических целей, у России в отношении Украины и Белоруссии до недавнего времени попросту не было, да и сами цели не просматривались. В официальных доктринах цели и задачи определялись либо ситуативно (например, концепция внешней политики РФ 1993 года упоминает Украину и Белоруссию в связи с задачей сосредоточения в руках России контроля над ядерными силами бывшего СССР и как фактор отношений со странами Восточной Европы), либо обобщенно, в рамках всего региона, то есть без постановки индивидуальных задач и выдвижения страновых приоритетов. Поскольку цели ставились в терминах «развитие отношений» и «развитие сотрудничества», то нет возможности и оценить общую эффективность политики, понять, в какой мере результаты соответствуют принятой стратегической цели. Говорить в данном случае можно лишь о решении частных задач.

Неспособность четко сформулировать стратегические цели и тактические задачи влечет за собой многочисленные слабости в российской политике.

Прежде всего, это приверженность декларативным, символическим шагам, порождающая обилие документов, которые призваны подтвердить результативность межгосударственных встреч, особенно на высшем уровне. Об этом лучше всего свидетельствует динамика формирования и нынешнее состояние договорно-правовой базы российско-белорусских и российско-украинских отношений.

Количество межгосударственных и межведомственных соглашений между Украиной и Россией исчисляется трехзначными цифрами, но, как правило, они не исполняются. Часть из них носит заведомо невыполнимый характер, как, например, Совместное заявление о дальнейшем развитии равноправного партнерства и сотрудничества в рамках СНГ, подписанное в феврале 1998-го, то есть почти через полгода после создания блока ГУАМ, зафиксировавшего установку Киева на альтернативное лидерство в Содружестве. Однако нереалистичными и не до конца проработанными оказались не только декларации и заявления, но и ратифицированные межгосударственные договоры.

Этот вывод справедлив и в отношении так называемого большого договора между Россией и Украиной - Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве. Апогеем декларативности российско-белорусских отношений стал подписанный в декабре 1999 года Договор о создании Союзного государства Белоруссии и России.

Политика России ельцинского периода носила реактивный характер.

На протяжении 90-х годов российская переговорная тактика зачастую сводилась к уступкам.

Российская политика была экономически неэффективной, поскольку в случае и Белоруссии, и Украины была создана модель донор - реципиент, а общность экономических интересов на новой рыночной основе практически так и не возникла. Более того, государство не смогло или же не захотело оказать поддержку российскому бизнесу ни в его проникновении на рынки Украины и Белоруссии, ни в том, что касается возврата долгов.

Наконец, России не удалось выработать скоординированную линию поведения по отношению к Украине и Белоруссии. Мешали этому, по меньшей мере, четыре группы противоречий между сторонами, временами довольно глубоких.

Во-первых, российские политические силы не могли, прийти к единому видению ситуации. Во-вторых, трудно говорить о каком-то концептуальном единстве даже внутри российского руководства. В-третьих, конкуренция бюрократий обеих стран приводила к мультипликации органов, имевших отношение к выработке политики, но так и не выстроенных в иерархическую структуру. В-четвертых, особая позиция российского бизнеса, предоставлявшая огромный простор для дипломатической игры, увы, не нашла отражения в российской внешней политике.

Итогом десятилетней политики России на украинском и белорусском направлениях стали:

потеря огромных материальных и финансовых средств;

укрепление среди части элит в этих странах взгляда на Россию как недружественную державу и/или же источник субсидий и личного обогащения;

громоздкая и несовершенная правовая база;

отсутствие гарантий того, что после смены у власти первых лиц между нашими странами сохранятся хотя бы добрососедские отношения.

В большой мере все это можно поставить в вину России, которая располагала неизмеримо большими экономическими, интеллектуальными и информационными ресурсами, чем ее соседи, но не смогла правильно поставить задачи, добиться уважения своих интересов и позволила риторике «стратегического партнерства» подменить реальное сотрудничество.

С приходом к власти Владимира Путина тон разговора Москвы с Киевом и Минском ощутимо поменялся. Российская политика становится более активной, более, хотя пока и не полностью, последовательной и более прагматичной в решении конкретных вопросов. Однако все это не принесет перелома, если новое российское руководство не сумеет четко сформулировать цели своей политики в славянском треугольнике, не определится в отношении «искушения интеграцией».

Для всего семилетнего периода становления российской внешней политики характерно отсутствие консенсуса по вопросу определения её основных приоритетных направлений. Главная дискуссия развернулась вокруг выбора между двумя вариантами геостратегического курса - западноевропейским и азиатско-тихоокеанским. Представители федеральной власти учли, что по своему географическому положению, историческому опыту Россия является евразийским государством и её долгосрочным интересам соответствует политика баланса западного и восточноазиатского направлений, а не их противопоставление друг другу. В Центре, традиционно ориентировавшемся на Запад, наконец-то появилось понимание того, что Россия должна быть представлена в Тихоокеанском сообществе, т.к. это сообщество уже существует и превращается в мировой центр экономики и политики. Россия же за прошедшие десятилетия оказалась изолированной от экономических и политических процессов, происходящих в регионе.

Отношения со странами Азии были отодвинуты на второй план. В этот период Россия, исходя из «приоритета экономической дипломатии», ограничилась лишь вниманием к Японии, рассчитывая разрешить территориальный спор и заключить мирный договор, чтобы на этой основе всесторонне улучшить отношения между двумя странами. Надо отметить, что отношения с Японией рассматривались не как с восточноазиатской, а скорее как с западной державой, обладающей большой экономической мощью.

Но с конца 1992 года во внешнюю политику России все же были внесены некоторые коррективы. Поездки Б.Ельцина в КНР и Южную Корею в конце 1992 года явились началом изменения внешнеполитического курса российского правительства.

Сложными оказались отношения России с государствами Корейского полуострова. С начала 90-х годов Россия дважды пыталась корректировать свою политику в Корее. В начале 90-х, после установления дипломатических отношений с Республикой Кореей Москва стала проводить политику расширения партнерства с Южной Кореей.

Ухудшение отношений между двумя государствами не прибавило политического веса России в регионе. Она потеряла то влияние, которое имело раньше на Пхеньян, и на которое рассчитывала Южная Корея в решении проблемы объединения корейских государств и устранения ядерной угрозы со стороны КНДР. Ухудшение отношений с Северной Кореей свело практически на нет возможность Москвы играть существенную роль в переговорах об объединении Кореи и по проблемам безопасности. В этих условиях возросло влияние Китая в регионе, т.к. только он сохранил нормальные отношения с Северной Кореей и может эффективно использовать их для преодоления кризиса на Корейском полуострове. Москва своей непродуманной политикой лишила себя возможности изменить баланс сил в свою пользу. В результате именно Китай и США стали государствами-гарантами, подписавшими Соглашение о перемирии между Северной Кореей и Южной Кореей.

Со временем Москва осознала свои ошибки, убедившись, что свертывание отношений с Пхеньяном не пошло России на пользу. С 1996 г. предпринимаются действия по возобновлению политических контактов, оживлению экономических и культурных связей.