Формирование современного российского федерализма

Новой России досталось тяжелое наследство в области тер­риториального устройства. Управление страной было жестко централизовано, каждую мелочь в жизни региона и города, села и колхоза приходилось согласовывать и решать в Москве. Ин­тересы регионов были полностью подчинены общегосударст­венным целям, а если между ними возникали противоречия, то местными интересами без колебаний пренебрегали. Между тем страна по мере своего развития и роста становилась слишком сложной по своей территориальной структуре, и в последней четверти столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества[395].

После падения тоталитарного государства центробежные си­лы вырвались наружу. Они привели к развалу СССР, а затем стали угрозой целостности России. Ее руководству был брошен двойной вызов: надо было срочно реконструировать унитарную форму государственности и одновременно бороться с распадом самого государства. Ответом на оба эти вызова стал современ­ный федерализм.

Действующая ныне Конституция РФ 1993 г., как уже отмеча­лось, провозглашает Россию по форме государственного устрой­ства федеративным государством. Следует, однако, отметить, что российская модель федерализма строится, естественно, с учетом особенностей исторического опыта взаимоотношений центра и регионов. Главное классическое положение — запрет на сецессию (выход) — в ней отсутствует, а провозглашаемый в ст. 5 принцип сохранения целостности государства сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано и в ра­нее действовавших советских конституциях.

Отсутствует в новой Конституции и второй классический принцип Федерации - запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. В результате процесса суверениза­ции, докатившегося до автономных республик и администра­тивно-национальных образований, объявивших себя самостоя­тельными субъектами, численность субъектов РФ увеличилась до 89. В их числе 21 республика, провозгласившая свой госу­дарственный суверенитет, 6 краев, 49 областей, 2 города феде­рального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. При этом в Конституции заложено неравенство субъ­ектов в их взаимоотношениях с Центром — республики облада­ют большими правами, чем края и области. Конституцией при­знается как бы «несимметричная федерация», хотя в ней и за­писано (ст. 5), что субъекты РФ равноправны.

Для российского федерализма как формы государственного устройства и ныне характерно соединение национально-госу­дарственных и территориальных принципов формирования фе­деративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и союзом более сотни народов (в настоящее время согласно самоидентификации у нас прожи­вает 176 этносов различной численности). Унитарная политиче­ская структура дополнялась, а зачастую органично соединялась с разнообразными формами национально-культурной самобыт­ности, особым управлением и самоуправлением различными регионами, наличием в национальных окраинах своих законо­дательных актов и даже конституций[396].

Решая вопросы федеративного устройства России, ныне нельзя не учитывать и более чем семидесятилетний опыт совет­ского федерализма. В РСФСР как союзной республике СССР сочетались провозглашение и специфическая реализация (в ос­новном де-юре) принципов федерализма с политическим уни­таризмом как фактической практикой взаимодействия союзно­го центра и входящих в СССР республик.

В то же время формирование современного российского фе­дерализма не могло не учитывать нараставшей в 1991 — 1992 гг. угрозы распада самой России, созданной в свое время на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление са­мостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить боль­шую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении своего статуса — о преобразовании в республики - большинство автономных областей. Края и области также на­чинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномо­чий, за равноправие с республиками.

На развитие дезинтеграционных процессов влияли не толь­ко такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания наро­дов, усиление националистических настроений. Важное значе­ние имело и то, что существование полностью суверенной Рос­сии началось в условиях еще не сформированного государст­венного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредст­вом рыночных рычагов в условиях крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей.

Ослаблению влияния Центра на регионы, потере управляе­мости экономикой из единого центра, укреплению республиканско-региональных политической и административно-хозяй­ственной элит способствовали реализуемые в 1991 — 1992 гг. принципы государственного управления, согласно которым фе­деральные органы власти и управления ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйст­венную деятельность и не должны в условиях якобы «саморегу­лирующегося рынка» заниматься государственным управлени­ем экономикой и планированием.

Свидетельством крайнего обострения вопроса о единстве и территориальной целостности Российской Федерации стали со­бытия сентября 1991 г., когда незаконные вооруженные форми­рования президента Чеченской Республики Дудаева разогнали Верховный совет Чечено-Ингушской автономии и демонстратив­но объявили об отделении Чечни от России. Чрезмерно осторож­ная и часто непоследовательная национально-государственная политика российского руководства по отношению к событиям в Чечне позволила Дудаеву резко нарастить военную мощь и про­водить антироссийскую политику, что обернулось впоследствии тяжелым кризисом, а в 1995—1996 гг. привело к бесславной не­объявленной войне.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства Рос­сии стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов РФ[397]. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и орга­нами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных респуб­лик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автоном­ных округов).

Договор носил компромиссный характер и явился результа­том большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. В процессе его выработки было рассмотрено около 30 различных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, за­ложенную в советских конституциях и в известной мере пре­творенную в жизнь, активно поддерживают современная на­циональная административно-политическая элита и титульные нации, в связи с чем вернуться к территориальным образовани­ям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения возвратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе или федерации национальных государств с преимущественными правами на территории титульных наций и минимальными полномочиями центра. В последнем случае учитывалось, что из 89 субъектов Федерации более чем в 80 доля представителей нетитульных наций (главным образом, русских) составляет более половины населения и ущемлять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Федерального договора был заложен принцип учета интересов всех народов России, и это несколько снизило внутриполитическое напряжение в стране.

Тем не менее Федеральный договор закрепил неравноправ­ное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные про­цессы в Российской Федерации.

К лету 1992 г. десятки субъектов Федерации, в том числе такие крупные, как Татарстан, Башкирия, Якутия (Саха), Удмуртия, Новосибирская, Тюменская, Самарская области, задерживали или вообще прекратили отчисления налогов в бюджет, сами ста­ли устанавливать цены на товары, производимые на их террито­рии. В это время в отдельных субъектах РФ стали раздаваться призывы к преобразованию страны в конфедерацию. В ряде кон­ституций республик прямо записано, хотя и в несколько завуали­рованной форме, право выхода их из Федерации в односторон­нем порядке (если Федерация не будет выполнять своих обязан­ностей по отношению к республике или нарушать ее права).

В официальной государственной пропаганде многих респуб­лик все чаще, а то и постоянно и во все более резкой форме стало звучать подчеркивание приоритета титульной нации, вы­сказывались соображения о безвозмездной перекачке богатств региона в центр, о ненужности центра и федеральных отноше­ний. Так, в Татарии говорили и писали о якобы безвозмездной перекачке из республики огромных объемов нефти, в Якутии — алмазов и т. п. И определенные основания для этого были. Ведь явно ненормальна ситуация, когда богатейшие районы, как, например, Якутия, дающая более 80% алмазных поступле­ний России, занимающая в стране первое место по добыче зо­лота, основной поставщик олова, единственный — сурьмы, не способны прокормить себя.

С открытым призывом к конфедерализации страны осенью 1992 г. выступила одна из общественно-политических орга­низаций Северного Кавказа «Конфедерация народов Кавказа» (КНК).

Стремясь противодействовать центробежным тенденциям, президент сформировал из президентов республик, входящих в состав России, Совет глав республик. При этом он не исключал возможности передать республикам прав, быть может, даже больше, чем записано в Федеративном договоре. Однако это предложение нарушало и без того хрупкий паритет между рес­публиками, краями и областями и не способствовало подавле­нию тенденций конфедерализации страны.

Политическая элита собственно русских краев и областей не согласилась с приниженным статусом этих территорий и в кон­це 1992 г. начала открытую борьбу за равноправие, протекающую вне контроля центральной федеральной власти. Главы 53 российских регионов создали организацию — Союз губерна­торов, чтобы активнее оказывать влияние на центральные орга­ны власти, и добились включения президентом РФ председате­ля Союза губернаторов в Совет глав республик.

В январе 1993 г. Нижегородский областной совет заявил о возможности либо провозглашения независимого государства, либо выражения недоверия российскому правительству, прово­дящему по отношению к области разорительную политику. Ар­хангельский же областной совет в одностороннем порядке по­высил статус области и расширил права местной власти едва ли не до уровня республики. В июле 1993 г. лидеры Екатеринбурга провозгласили создание Уральской Республики.

Свидетельством опасности распада России стали и столкно­вения между ингушами и осетинами, начавшиеся осенью 1992 г. из-за Пригородного района столицы Северной Осетии г. Владикавказа, населенного в основном ингушами. В связи с этим президент Ельцин впервые заявил, что не исключает ис­пользования силовых методов для защиты территориальной це­лостности страны и государственных интересов.

Конституция РФ 1993 г. предусмотрела разграничение пред­метов ведения и полномочий между Российской Федерацией в целом и субъектами РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ве­дении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергети­ка, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Россий­ской Федерации, международные договоры Российской Феде­рации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федера­ции;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; опре­деление порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, во­енной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их ис­пользования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключи­тельной экономической зоны и континентального шельфа Рос­сийской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-про­цессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; ам­нистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуаль­ное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метриче­ская система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный стати­стический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сбо­ров в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, тру­довое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законо­дательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокату­ра, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного об­раза жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы ор­ганов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Записанные в Конституции РФ положения о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между центром и субъ­ектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную об­ласть, автономные округа. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государствен­ной власти, осуществляют собственное правовое регулирова­ние, включая принятие законов и иных нормативных право­вых актов.

Для становления сильной России и ее государственной вла­сти и управления исключительно важное значение имеет кон­ституционное положение о том, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ' пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного пе­ремещения товаров, услуг и финансовых средств.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья лю­дей, охраны природы и культурных ценностей.

Для становления современного российского федерализма важно также то, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами кон­ституционного строя Российской Федерации и общими прин­ципами организации представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти, установленными федеральным законом. В то же время, как записано в ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Рос­сийской Федерации по предметам совместного ведения Рос­сийской Федерации и субъектов РФ федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Упрочению российской государственности способствует и предусмотренное Конституцией РФ положение (ст. 78), соглас­но которому федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои терри­ториальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, могут по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ передавать последним осуществление части сво­их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Принятие Конституции 1993 г., составной частью которой стал Федеративный договор, не сняло всех проблем и противо­речий, имеющихся в этом отношении. Вместе с тем Конститу­ция заложила правовые основы для заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти России и субъектов Федерации. Возникло новое явление, для обозначения которого использу­ется термин «взаимное делегирование»: субъект Федерации де­легирует ей свои полномочия (и наоборот) на основе заключен­ного договора. Благодаря этому Федерация носит конституци­онно-договорный характер.

Подписание договоров центром не только с республиками, но и с краями и областями не снимает, конечно, полностью всех противоречий: кому-то из субъектов Федерации достается по договору больше, а кому-то меньше, продолжают прояв­ляться и неравные условия в сфере реализации принципов бюджетного федерализма, экономического развития. Отчисле­ния в федеральный бюджет далеко не пропорциональны нало­говой базе разных субъектов Федерации.

Тем не менее договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органа­ми власти субъектов РФ были естественным ответом на отсут­ствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих на­ши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей ис­тории, в определенной мере снижала внутриполитическую на­пряженность в сфере федерализма.

Самостоятельность регионов должна развиваться и впредь, но только при строгом разграничении функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральными и региональными уровнями. При этом опыт показывает, что необходимо и далее обеспечивать наиболее тесное взаимодей­ствие федеральных, региональных органов власти и органов ме­стного самоуправления, их взаимную поддержку. Без этого не­возможна реализация стратегии подъема, эффективное управ­ление правовыми, а не командными методами.

Особенно важно сообща вырабатывать рычаги, которые по­зволяют наиболее эффективно упорядочить федеративные от­ношения. Как отмечается в Послании президента РФ Федераль­ному Собранию 17 февраля 1998 г., смысл текущей политики - создать на действующей конституционной основе сбалансиро­ванную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Эта система предполагает:

- обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;

- перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;

— законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;

— политику дифференцированного (в зависимости от конкретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;

— реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения программ и проектов, направленных на выравнивание социальных и экономических условий;

— обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления[398].

Для выстраивания такой системы предстоит предпринять ряд шагов организационного, финансового и правового характера.

В частности, для сохранения и дальнейшего развития рос­сийского федерализма исключительно важное значение имеет четкое взаимодействие региональных и местных властей. По­ставлена задача, чтобы соответствующие федеральные органы обеспечивали работникам своих территориальных подразделе­ний условия, гарантирующие их независимость от региональ­ных и местных властей. В то же время обязанностью органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов мест­ного самоуправления остается организационная помощь феде­ральным органам при осуществлении ими своих функций на местах.

Для таких целей разрабатывается твердо установленная про­цедура взаимодействия региональных и местных властей с тер­риториальными подразделениями федеральных структур.

Задачу координации деятельности территориальных подраз­делений федеральных структур признано необходимым возло­жить на полномочных представителей президента РФ в регио­нах. Они должны возглавлять федеральные коллегии — регуляр­ные совещания руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

Конечно, раз и навсегда разделить функции и полномочия между федеральным и региональным уровнями невозможно. Не­продуктивно для всех без исключения органов исполнительной власти определять их принадлежность — федеральную либо ре­гиональную. Поэтому поставлена задача не перетягивать канат, а действовать правовыми средствами, в частности, переходить к практике заключения соглашений между отдельными федераль­ными и региональными органами исполнительной власти. Такие соглашения могут касаться выполнения как конкретных проек­тов, так и постоянных задач. Но при этом опять-таки должны быть предусмотрены строгие взаимные обязательства, в том чис­ле в области ресурсного обеспечения и ответственности.

Для правильной оценки современного состояния россий­ского федерализма важное значение имеет и учет того, что ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления при­нимают законы, противоречащие положениям Конституции РФ и зачастую ставящие под сомнение силу и значимость федеральных законов, центральных органов власти и управления, не соблюдают или не исполняют федеральные законы, указы президента, судебные решения. Так, начиная с 1995 г. в Мини­стерство юстиции поступило более 14 тыс. нормативных право­вых актов, принятых в субъектах Федерации. Многие из них не соответствуют Конституции РФ и федеральному законодатель­ству.

Как отмечается в посланиях президента Федеральному Соб­ранию (1997 и 1998 гг.), субъекты Федерации практикуют изда­ние правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации, часто искажается смысл федеральных законов.

Низкий уровень соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными органами власти субъ­ектов Федерации по-прежнему остается одним из самых значи­тельных барьеров на пути к нормальным федеративным отно­шениям.

Стоит задача создать действенный механизм защиты едино­го правового пространства России как необходимого условия ее развития в виде единого федеративного государства, как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов феде­рального контроля за законностью нормативных актов субъек­тов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение фе­дерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и ус­тановление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти или должностных лиц.

Выполнению этой задачи способствует создание указом пре­зидента РФ от 13 мая 2000 г. федеральных округов и института полномочных представителей президента в федеральных окру­гах. В задачи полномочного представителя входит координация деятельности федеральных органов власти в округе, контроль за исполнением федеральных законов и указов президента. Пол­номочный представитель вправе вносить президенту предложе­ния о приостановлении действия актов органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Тем не менее, подводя итоги рассмотрения развития феде­ративных процессов в 90-х гг. в России, следует отметить, что с 1995 г. в регионах развернулась работа над уставами (регио­нальными конституциями) и открылась перспектива создания стройной системы российских основных законов во главе с Основным законом России. С этого года началось выравнива­ние статусов субъектов Федерации посредством заключения двусторонних договоров с исполнительными властями регио­нов. Так шаг за шагом осуществлялся переход от унитарного государства, стоявшего на грани территориального распада, к прочной Федерации. Любой другой вариант развития грозил стране потрясениями с непредсказуемыми последствиями.

Что же представляет собой складывающийся в настоящее время реальный российский федерализм?

Это территориальная форма демократии — демократизация общественной жизни в России требует федерализации отноше­ний между центром и регионами.

Это строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, но не как разрыв между ними, акак залог тесного сотрудничества на благо всех граждан России.

Это все большая передача властных функций и средств для их выполнения вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств из центра в регионы.

Федерализм — это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

В то же время федерализм — это способ построения единого государства, а не конфедерации, потому что здесь предусмотре­ны специальные меры защиты против разрыхления федерации в некий союз самостоятельных государств.

Наконец, федерализм — это гибкое сочетание трех уровней власти: федерального, регионального и местного, где особая роль отведена местному самоуправлению, без которого нет ни самого федерализма, ни подлинной демократии.

Несмотря на огромные препятствия и опасности, России удалось в исторически короткий срок создать каркас добротной федеративной государственности.

Становление и развитие современного российского федера­лизма тесно'связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой про­возглашены благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость.

Была разработана региональная стратегия России, на базе которой правительство создало и приняло официальную госу­дарственную региональную политику, а затем — программу по­мощи депрессивным районам. Позднее были разработаны и ут­верждены Основные положения региональной политики, кото­рые становятся ориентиром для государства.

Региональная политика Российской Федерации построена на новых принципах. Она нацелена на повышение благосос­тояния граждан и осуществляется не приказамича мерами по стимулированию или сдерживанию различных общественных процессов в зависимости от того, какие из них сочтены полез­ными для общества, а какие — нежелательными.

Основная цель региональной политики — поддержание и утверждение социальной справедливости. Что же касается чис­то экономических региональных проблем, то их предлагается решать через рынок. Это новое дело, и отладка региональной политики идет непросто, требуя постоянного и пристального внимания государственных органов.

Требуются официальные документы, конкретные меры воз­действия на определенные территории, конкретные программы региональной деятельности государства. Эта деятельность мно­гообразна, но в ней выделяются три главных направления: по­мощь «проблемным» территориям (в том числе депрессивным районам), развитие средств коммуникации и разработка феде­ральных программ регионального развития России.

«Проблемные» территории, прежде всего депрессивные и слаборазвитые, получат помощь государства. Жители каждого уголка России должны быть уверены, что страна придет к ним на помощь, если они окажутся в беде.

Но помощь эта должна не продлевать кризис, а преодоле­вать его за счет структурной перестройки хозяйства, переобуче­ния рабочей силы, модернизации инфраструктуры, помощи желающим переехать в другие регионы и т. д. При этом к числу «проблемных» территорий могут быть причислены не только субъекты Федерации, но и отдельные их части, а если такие части разных субъектов соседствуют друг с другом, то из них могут создаваться единые федеральные округа для непосредст­венного оказания федеральной помощи.

Федеральные власти все более понимают, что резкие разли­чия между регионами по уровню развития и благосостоянию населения расшатывают экономическое и социально-политиче­ское единство страны, и рассматривают региональную полити­ку в числе главных направлений своей политической деятель­ности.

Сохранение и развитие России как федеративного государ­ства во многом зависит от эффективной национальной полити­ки, реализуемой в стране. В начале 90-х гг. России досталось в наследство множество проблем прежней советской националь­ной политики. К ним добавились и новые, порожденные рас­падом тоталитарного государства. Это были реальные угрозы шовинизма, сепаратизма, межнациональных конфликтов, по­литического национализма, разрушительных волн миграции и многие другие.

Фактически перед Россией в начале 90-х гг. стояла реальная угроза насильственного отторжения от нее ряда республик, со­провождающегося неминуемыми кровавыми конфликтами. Проявленные федеральной властью готовность к политическо­му компромиссу и решительность в пресечении экстремистских действий позволили резко снизить межнациональную напря­женность и укрепить целостность Российской Федерации.

В целях достижения межнационального согласия и возрож­дения национальной самобытности всех народов России феде­ральные власти реализуют следующие принципы:

— равноправие граждан вне зависимости от их националь­ности, недопустимость дискриминации и национальной, расо­вой и религиозной нетерпимости. Ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами;

— признание сложившегося в международном сообществе подхода к праву наций на самоопределение как праву членов всех этнических групп представлять и отстаивать свои интересы через демократические институты власти без посягательств на территориальную целостность страны;

— развитие принципа национальной самоорганизации, позволяющего представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, Издавать свои ассоциации, общества и другие институты гражданского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих Национально-территориальных образований на территории российской Фе­дерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в форме национально-культурных автономий. Соеди­нение национально-культурной автономии с механизмами ме­стного самоуправления позволит ввести в современную жизнь традиционные формы самоорганизации (казачье, земское, гор­ское и другое самоуправление).

Сохранение и укрепление федеративного государства напря­мую зависит от национального самочувствия русских. Это не означает курса на создание «Русского государства» или «Рус­ской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозит ассимиляция, забвение родного языка, утрата нацио­нальной самобытности.

Однако федеральное руководство принимает меры к тому, чтобы и для русских были обеспечены:

- национальный паритет с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равенство в использовании родного языка в официальных отношениях, общественной и культурной жизни;

- право на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;

- государственная поддержка программ возрождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.

Необходимо также принятие законов и разработка государ­ственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Даль­него Востока, Северного Кавказа.

Должна быть восстановлена справедливость в отношении народов, подвергшихся репрессиям. Правовое решение этой проблемы требует учета исторической реальности, интересов других сообществ и может быть достигнуто только на основе переговоров между всеми заинтересованными сторонами.

Завершая рассмотрение проблем современного федерализ­ма, следует отметить, что президент и правительство выделяют прежде всего следующие главные задачи развития федерализма на ближайшие годы.

Во-первых, завершить размежевание полномочий и собст­венности между центральной и региональными властями и в то же время обеспечить развитие кооперации, широкого сотруд­ничества между ветвями власти по вертикали.

Во-вторых, заново выстроить федеральную властную верти­каль взамен той, которая состояла из губернаторов, назначав­шихся президентом. Ведь федеральные органы работают не в безвоздушном пространстве, они располагают в регионах ши­рокой сетью учреждений, которые решают задачи в рамках полномочий Федерации. Для слаженной их работы на террито­риях им нужна координирующая структура, ее необходимо соз­дать.

В-третьих, продолжить отладку законодательной деятельно­сти в субъектах Федерации, завершить законодательное оформ­ление российского федерализма, решать проблему несоответст­вия между федеральной Конституцией и основными законами субъектов Федерации.

В целях конструктивного и правового решения проблем фе­деративного устройства России с 1996 г. стала активно обсуж­даться идея создания Кодекса федеративных отношений — но­вого типа юридического документа, который снял бы многие противоречия, несоответствия с нормами Конституции РФ и системно регулировал федеративные правовые отношения.

В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать та­кое федеративное устройство, которое обеспечит действитель­ную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.