Роль органов местного самоуправления в реализации государственной политики в области образования

Органы местного самоуправления действуют в области образования в рамках государственной образовательной политики в тесном единстве с органами государственной власти и выполняют отдельные порученные им задачи в данной области.

В то же время в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательства на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности.

При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования. Если на уровне субъектов РФ управление носит преимущественно административный характер и тем самым определяет отношения в системе образования, которые строятся на основе прямого подчинения и отчетности, то в рамках местного самоуправления прежде всего возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами образования, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования[63].

В своей деятельности в области образования органы местного самоуправления руководствуются принципами, лежащими в основе государственной политики в этой сфере: приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, уважение к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, родине, семье; защита и развитие системы образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования; единство федерального культурного и образовательного пространства и др. Можно выделить и специальные принципы образовательной деятельности органов местного самоуправления. Одним из основополагающих принципов построения муниципальной системы образования являются принцип самоорганизации, принцип консолидации субъектов образования, принцип координационного взаимодействия.

Таким образом, особое значение приобретает анализ проблем правового регулирования образовательных отношений на муниципальном уровне, поскольку именно на муниципальные органы власти возлагаются функции по решению многих проблем образования. В связи с этим необходимым становится достаточное правовое регулирование муниципальной системы образования. При этом под муниципальной системой образования в литературе предлагается понимать совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальными органами управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, ее комплексного развития[64].

Нормативное регулирования муниципальной систему образования осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.

В ст. 72 (п. «е») Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов[65]. Кроме того, нормы, касающиеся разграничения компетенции в образовательной сфере, содержатся в ст. 26, 43 и 44 Конституции РФ.

Распределение компетенции между федеральным, региональным и местным уровнями власти в сфере образования осуществляется в Законе РФ «Об образовании» (ст. ст. 28 - 31), в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Ряд вопросов деятельности муниципальных образований в сфере образования определяет Закон о местном самоуправлении 2003 года.[66] Необходимо отметить, что данный закон не относит вопросы образования к ведению поселений: эти вопросы целиком и полностью находятся в компетенции муниципальных районов, в состав которых входят территории данный поселений. Городские округа на своей территории решают в области образования такие же вопросы, что и муниципальные районы. Закон расширяет круг вопросов, отнесенных к ведению указанных муниципальных образований, и конкретизирует их содержание.

Рассмотрим, как соотносятся полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, установленные Законом об образовании и Законом о местном самоуправлении.

Ст. 31 Закона об образовании наделяет органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов основными полномочиями для решения вопросов в сфере образования:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования[67];

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений[68];

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий[69];

5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ п.6 ч. 1 ст. 31 Закона об образовании, который относил опеку и попечительство к компетенции органов местного самоуправления, утратил силу с 1 января 2008 года.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Органы местного самоуправления муниципальных районов вправе осуществлять функции учредителя муниципальных высших учебных заведений, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.

В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципальных районов относятся:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения);

- организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района;

- организация отдыха детей в каникулярное время.

Кроме того, в соответствии со ст. 15.1. органы местного самоуправления муниципального района имеют право на осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.

В соответствии с пп. 13 ч. 1 ст. 16 к вопросам местного значения городских округов относятся:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения);

- организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа;

- организация отдыха детей в каникулярное время.

Кроме того, в соответствии со ст. 16.1 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления городского округа имеют право на создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления муниципальных районом и городских округов в сфере высшего образования не совпадают. С 1 января 2009 года право создавать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования осталось только у городских округов.

Полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения конкретизируются в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. В п. 1 ст. 31 «Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования» Закона РФ «Об образовании» отдельно упоминаются:

- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

- учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Данные полномочия, хотя в Законе и перечисляются наряду с названными выше вопросами местного значения (а не в их рамках), в действительности являются полномочиями по решению этих вопросов местного значения и никоим образом не расширяют компетенцию органов местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а лишь конкретизируют ее. Данные полномочия представляю собой организационно-правовые средства, через которые органами местного самоуправления реализуется функция по организации предоставления перечисленных видов образования.

Перечень, содержащийся в ст. 31 Закона РФ «Об образовании», не является закрытым и развивается в иных нормах данного Закона. Так, ст. 32 Закона предусмотрено согласование органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков образовательных учреждений. В рамках решения вопросов местного значения в сфере образования органы местного самоуправления могут осуществлять и любые иные полномочия, названные в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также использовать иные организационно-правовые механизмы, закрепленные другими законами.

Остается открытым вопрос о праве органов местного самоуправления осуществлять финансирование частных образовательных учреждений. Вопрос связан с тем, что с 1 января 2005 года утратило силу положение ст. 41 Закона РФ «Об образовании», предусматривавшее право негосударственных общеобразовательных учреждений на государственное и (или) муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ[70]. Но, например, в отношении субъектов РФ суды нередко признают такое финансирование возможным[71]. В отношении органов местного самоуправления это также может быть обосновано ссылками на части 2 ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (право осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других уровней публичной власти и не изъятые из компетенции органов местного самоуправления) и ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (право муниципальных образований оказывать экономическую поддержку некоммерческим организациям). Если признавать это возможным, то такая поддержка может осуществляться в виде предоставления субсидий образовательным учреждениям (ст. 78 БК РФ) либо бюджетных кредитов (ст. 93.2 БК РФ). Финансирование негосударственных образовательных учреждений может быть также осуществлено на взаимовыгодной основе через систему муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

Органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию образовательного учреждения (ст. 32 Закона РФ «Об образовании»).

Как учредители муниципального образовательного учреждения, органы местного самоуправления утверждают их уставы (п. 2 ст. 13 Закона РФ «Об образовании»). В уставе, в частности, определяется и порядок управления данным учреждением, в т.ч. права учредителя в отношении его, порядок замещения должности руководителя учреждения (избрание, назначение и их разновидности - п. 4 ст. 35 Закона РФ «Об образовании»), разграничение полномочий между органами управления образовательного учреждения.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования, предписанные законом, предельно конкретны и немногочисленны. Ни о разработке программ развития образования в муниципальных районах и городских округов, ни о создании каких-либо нормативных документов в ст. 31 ничего не говорится. Не говорится и о том, что полномочия (компетенции) органов местного самоуправления, и, может быть, более широкие полномочия в сравнении с теми, что представлены в Законе РФ «Об образовании», могут определяться законами субъектов Российской Федерации. Подобное указание касается лишь Москвы и Санкт-Петербурга.

На уровне субъектов РФ к актам, регулирующим сферу образования, следует отнести в первую очередь Устав субъекта Федерации. Так, например, в ст. 40 Устава Краснодарского края установлено, что Администрация края разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития края, участвует в проведении единой государственной политики в области образования.

Основным нормативным актом является Закон Краснодарского края 29 декабря 2004 года № 828-КЗ «Об образовании». В соответствии с данным законом задачей законодательства Краснодарского края в области образования является обеспечение:

условий для получения гражданами качественного образования и реализации их права на образование;

равных возможностей на получение образования для всех граждан, в том числе для граждан с ограниченными возможностями здоровья, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, детей с девиантным (общественно опасным) поведением, одаренных детей;

государственных гарантий прав граждан на получение образования в соответствии с законодательством Российской Федерации;

единства образовательного пространства в Краснодарском крае;

социальной защищенности обучающихся и педагогических работников.

Законом также определяются общие требования к содержанию образования (ст. 7), управление образовательными учреждениями в Краснодарском крае (ст. 10) и органы управления (ст. 11), особенности экономики системы образования в Краснодарском крае (ст. 13) и ряд других вопросов.

К числу иных законом следует отнести также, например Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 года № 1370-К3 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Краснодарском крае»[72].

Приняты ряд законов, определяющих целевые программы в области образования: Закон Краснодарского края от 27 сентября 2007 года № 1330-КЗ «О краевой целевой программе «Создание развивающей среды и укрепление материально-технической базы учреждений дошкольного образования в Краснодарском крае» на 2007 - 2008 годы»; Закон Краснодарского края от 27 сентября 2007 года № 1331-КЗ «О краевой целевой программе «Развитие художественно-эстетического образования и воспитания в Краснодарском крае» на 2007 - 2008 годы»; Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 года № 1351-КЗ «О краевой целевой программе «Безопасность образовательных учреждений в Краснодарском крае» на 2008 - 2010 годы». В приложении последнего закона утверждено распределение средств краевого бюджета органам местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края на повышение уровня пожарной безопасности в 2008 - 2010 годах.

На муниципальном уровне правовое регулирование муниципальной системы образования осуществляется следующими правовыми актами: устав муниципального образования, правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты исполнительно-распорядительных органов.

Так, в Уставе муниципального образования город Краснодар[73] содержится ряд вопросов в сфере образования. Ст. 8 Устава определяет, что в ведении муниципального образования город Краснодар находятся следующие вопросы местного значения: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Краснодарского края; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования город Краснодар, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Статья 8.1. Устава, введенная Решением городской Думы Краснодара от 18 сентября 2007 года № 30, устанавливает, что органы местного самоуправления муниципального образования город Краснодар имеют право на: создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.[74]

К числу иных правовых актов следует отнести, например: решение городской Думы Краснодара от 25 июня 2002 года № 24 п.11 «Об утверждении Методических указаний по организации питания школьников в общеобразовательных учреждениях города Краснодара».

Представительными органами местного самоуправления принимаются также муниципальные целевые программы в области образования. Так, например, в Краснодаре были приняты следующие муниципальные программы: муниципальная целевая программа «Социально-экономическая поддержка работников образовательных учреждений муниципального образования город Краснодар на 2007 год» (утверждена решением городской думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п.9); муниципальная целевая программа «Школьные дворы на 2006 - 2010 годы» (утверждена решением городской думы Краснодара от 16 февраля 2006 года № 7 п.8); муниципальная целевая программа «Развитие материально-технической базы муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей отрасли «Культура» муниципального образования город Краснодар на 2006 - 2010 годы» (утверждена решением городской думы Краснодара от 20 апреля 2006 года № 9 п.9).

К числу актов исполнительно-распорядительных органов муниципального образования следует отнести такие, акты, как например постановления главы муниципального образования город Краснодар: Постановление главы муниципального образования город Краснодар от 09 февраля 2007 года № 108
«О реализации приоритетных национальных проектов в муниципальном образовании город Краснодар в 2007 году»; Постановление главы муниципального образования город Краснодар от 15 декабря 2006 года № 821 «Об утверждении состава организационного комитета по подготовке и проведению ежегодного профессионального конкурса «Учитель года города Краснодара» в 2007 году»; Постановление главы муниципального образования город Краснодар от 24 января 2007 года № 49 «Об установлении надбавок работникам муниципальных учреждений дополнительного образования, подведомственных комитету по физической культуре и спорту администрации муниципального образования город Краснодар».

Конституционное закрепление полномочий органов местного самоуправления исходит из наличия собственных полномочий, осуществляемых по вопросам ведения муниципальных образований, и отдельных передаваемых полномочий по вопросам ведения государственных органов исполнительной власти.

Под собственными полномочиями органов местного самоуправления следует понимать полномочия по решению вопросов местного значения, финансирование которых осуществляется за счет средств местного бюджета и подкреплено муниципальным имуществом[75]. Такие полномочия закрепляются за муниципальными органами федеральными законами и они одновременно являются обязанностью. Соответственно орган местного самоуправления не может не выполнить полномочие, возложенное на него федеральным законом по вопросам собственного ведения. Собственные полномочия органов местного самоуправления определены необходимостью обеспечения каждодневных потребностей населения муниципального образования.

При осуществлении полномочий в сфере образования органы местного самоуправления руководствуются положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также Уставом (Конституцией) и иными законами субъекта Российской Федерации.

К вопросам местного значения муниципального района, связанных с образовательной сферой Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» относит, в частности:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов муниципального района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

4) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Городской округ уполномочен решать следующие вопросы местного значения:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В целях решения вопросов местного значения, имеющих отношение к образованию, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Компетенция органов местного самоуправления в сфере образования, как ранее уже было упомянуто, установлена в ст. 31 Федерального закона «Об образовании». При этом, в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации на основании регионального закона органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств. Тем самым, субъекты Российской Федерации могут делегировать органам местного самоуправления полномочия, отнесенные федеральным законом к его компетенции, а также иные полномочия, не указанные в федеральном законе и находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации.

При этом процесс наделения местных администраций отдельными государственными полномочиями необходимо подчинять следующим условиям, вытекающим из Европейской Хартии местного самоуправления и Конституции РФ:

наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения, что недопустимо согласно Конституции РФ;

наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;

наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;

орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для осуществления передаваемых полномочий;

передаваемые полномочия должны состоять в органической связи с интересами местного населения[76].

Органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в подведомственных им общеобразовательных учреждениях, в том числе за счет субвенций, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

Разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установленном уставом (положением) органов местного самоуправления.

Местные (муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» особенно детально регулирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по вопросам, отнесенным к ведению государственных органов[77].

В литературе также проводят разграничение полномочий в самой системе местного самоуправления: между органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием[78]. Однако, представляется нецелесообразным разграничивать компетенцию указанных органов, поскольку муниципальные органы управления образованием и органы местного самоуправления можно охарактеризовать как часть и целое. А полномочия муниципальных органов управления образованием вытекают из общих полномочий органов местного самоуправления в сфере образования.

Полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления образования (будь то общего, дошкольного или дополнительного) подразумевают обязанности обеспечивать воспитание и обучение. Что же касается содержания детей, их медицинского обслуживания, питания и т.п., это не относится к вопросам местного значения. Это относится к компетенции самого образовательного учреждения.

При этом ряд услуг, сопутствующих собственно образовательным услугам, образовательное учреждение обязано оказывать. Абзацем 2 п. 5 ст. 51 Закона РФ «Об образовании» организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения: говорится, что в образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников. До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ обязанность по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений могла быть возложена органами местного самоуправления на организации общественного питания. В настоящий момент эта норма исключена, поскольку она противоречила принципу свободы предпринимательской деятельности, закрепленному в гражданском законодательстве.

Питание может быть организовано двумя способами: либо образовательное учреждение содержит собственную столовую и соответствующий штат специалистов, либо привлекает стороннюю организацию для обеспечения учащихся горячими обедами. Последнее возможно только через процедуру заключения муниципального контракта. Причем при закупках на сумму не более 500000 рублей в течение квартала размещение заказа можно проводить путем запроса котировок цен. Расписание занятий в образовательном учреждении должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся и воспитанников. Организация и рацион питания обучающихся подлежат обязательному согласованию с органами Госсанэпиднадзора[79].

Пунктом 4 ст. 51 Закона предусмотрено, что медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивают органы здравоохранения, а образовательное учреждение обязано предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников[80]. Организация медицинского обслуживание учащихся (воспитанников), согласно Закону, выражается в обязанности образовательного учреждения предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников. Однако согласно СанПиН 2.4.2.1178-02 все общеобразовательные учреждения должны укомплектовываться квалифицированными кадрами средних медицинских работников, врачей-педиатров[81]. В обязанности образовательных учреждений по медицинскому обслуживанию обучающихся входит также организация комплексного оздоровления детей, имеющих отклонения в состоянии здоровья, обеспечение проведения медицинских осмотров и т.п. (СанПиН 2.4.2.1178-02).

Особенностями содержания права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности, следует считать специальные возможности, предопределенные спецификой аграрного труда, сельскохозяйственного уклада жизни, территориальной разобщенностью сельских населенных пунктов. Как объективно обусловленные, указанные возможности должны быть закреплены и предоставлены законодательством, адресованы непосредственно гражданам, проживающим в сельской местности, и обеспечены дополнительными гарантиями со стороны государства[82].

Нормативное регулирование общественных отношений, связанных с правом на образование, реализуемым в условиях сельской местности, в большей степени развито и систематизировано в субъектах РФ, чем на федеральном уровне. В то же время недостатком регионального законодательства в исследуемой сфере является отсутствие четкой концепции его формирования, а также закономерностей в выборе формы правового акта.

Специальные государственные гарантии права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности, выражаются в нормативной фиксации: а) особых условий открытия и ликвидации сельских образовательных учреждений; б) условий их финансирования и материального обеспечения; в) средств территориальной доступности образования[83].