Основные направления государственной политики в области образования

Право на образование принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека. Оно закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 года - в ст. 26, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года в ст. 13—14, в Конвенции о правах ребенка 1989 года - в ст. 28, 29, в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года - в ст. 27. Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (ст. 2 Протокола №1 - 1952 года). Право на образование закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации.

Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе, свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если свобода не будет трансформирована в эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. В современных условиях реализация права на образование зависит от ряда социальных условий, что предопределяет относительность этого права. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является система образования, призванная обеспечить образовательный процесс, а также оценку и сертификацию образовательного результата[1].

Понятие права на образование можно рассматривать с различных точек зрения: с социологической точки зрения; с точки зрения естественных прав человека; с точки зрения нормативного позитивизма[2].

О.А. Теплякова рассматривает право на образование как социальное и культурное право. Как социальное право, право на образование предполагает обязанности государства по обеспечению данного права для каждого человека. Задача права на образование как социального права состоит в создании системы государственных гарантий получения образования каждым человеком. Однако право на образование не исчерпывается социальными гарантиями, предоставляемыми государством, оно имеет важное культурное значение. В качестве культурного права право на образование является одновременно правом и свободой. Особенность культурных прав заключается в том, что государство не обязано обеспечить каждому какой-либо уровень реализации этих прав, но оно обязано не препятствовать их осуществлению, то есть оно должно предоставить свободу и в то же время установить ограничение данной свободы в интересах государства и всех граждан[3].

Провозглашение приоритетности области образования непосредственно вытекает из конституционной нормы, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства (статья 2 Конституции РФ).

Государство заинтересовано в неуклонном развитии сферы образования, так как с этим напрямую связаны:

- вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

- успешное развитие российской экономики и социальное благополучие нации;

- состояние национальной безопасности.

Таким образом, сфера образования представляет собой объект правового регулирования не только в связи с реализацией конституционного права на образование и иных основных прав и свобод человека и гражданина, но и как отрасль экономики, от состояния которой во многом зависит будущее государства, одна из важнейших составляющих социально-культурной жизни общества, а также как фактор национальной безопасности.

Не случайно, что первый нормативный правовой акт новой российской государственной власти был посвящен именно образованию. В преамбуле Указа Президента РСФСР от 11 июля 1991 года № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»[4] говорится о приоритетности сферы образования, исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала России.

В настоящее время образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. Как справедливо отмечает А.Н. Козырин, от состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе[5]. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности. Совершенствование системы образования и образовательного законодательства - важнейшая задача социально-экономического развития и один из приоритетов современной государственной политики.

Частью социальной политики[6] государства является политика в сфере образования. В.И. Шкатулла отмечает необходимость выбора социальной модели государства как системы взаимоувязанных социальных институтов (доходов населения, социального страхования и обеспечения), а также здравоохранения и образования, включающих:

- для работающих - институт достойной заработной платы, обеспечивающий работнику и членам его семьи приемлемые уровень и качество жизни. Размер МРОТ следует приблизить к величине 80% средней заработной платы по стране, а доля зарплаты в ВВП должна достичь за пять лет 35%;

- для пенсионеров - институт пенсионного страхования, который обеспечивал бы наемным работникам возможность заработать (за 35 - 40 лет страхового стажа) пенсию в размере не менее 50 - 60% их заработной платы;

- для всех граждан страны - гарантированное (бесплатное) оказание медицинской помощи в рамках базовой программы государственного здравоохранения, дополняемое обязательным медицинским страхованием для работающих (совокупные затраты на которые - не менее 6% ВВП);

- для всех граждан страны - гарантированное (бесплатное) предоставление возможностей для получения среднего и высшего профессионального образования (затраты на которые - не менее 5% ВВП), ввести обязательное среднее профессиональное образование[7].

Образовательная политика представляет собой целенаправленную систему «претворения в жизнь общенациональных ценностей и определение государственных приоритетов в сфере образования»[8].

Прав В.И. Шкатулла отмечая, что государственная политика в области образования[9] должна иметь научное обоснование - лишь в этом случае образование будет в наибольшей степени отвечать потребностям личности, семьи, общества, государства, эффективно использовать бюджетные средства, будет более конкурентоспособным на мировых рынках образовательных услуг[10].

Политика в области образования является частью общегосударственной политики, а законодательство об образовании - составной частью системы законодательства Российской Федерации.

Ряд авторов отмечает, что в настоящее время отсутствие четкости и ясности в ориентирах государственной политики вообще и в сфере образования, в частности, приводит к тому, что политическое, а нередко и квазиполитическое давление властей разных уровней на образовательное законодательство и, тем самым, на нормотворческую деятельность в сфере образования, приводит – и уже привело – к различного рода тенденциям, близким к деструктивным по отношению к самой системе образования и, что более важно, к деструктивности самой идеологии современного образования[11]. С таким утверждением трудно не согласиться.

Курс на приоритетность сферы образования государство реализует посредством:

- создания развитой нормативно-правовой базы, формирования самостоятельной отрасли законодательства в сфере образования (нормативная составляющая государственной политики в сфере образования);

- финансирования системы образования и создания благоприятных экономических предпосылок для развития российского образования (финансово-экономическая составляющая государственной политики в сфере образования);

- формирования оптимальной структуры организации и управления образованием (организационно-управленческая составляющая государственной политики в сфере образования);

- подготовки научно-педагогических кадров для сферы образования (кадровая составляющая государственной политики в сфере образования);

- укрепления связи образования и науки (академическая составляющая государственной политики в сфере образования);

- развития международных контактов и академической мобильности (международная составляющая государственной политики в сфере образования)[12].

В целях осуществления скоординированных действий, направленных на развитие образования в стране, Правительство Российской Федерации Постановлением от 4 октября 2000 года № 751 утвердило Национальную доктрину образования в Российской Федерации. Эта Доктрина как правовой документ, который придает правовую форму идеям, выработанным частными теориями, еще не заняла предназначенное ей место в государственной политике в сфере образования в силу следующих причин: государственная доктрина должна была стать выражением общей теории функционирования и развития системы образования. Такой результат не был достигнут из-за того, что не были обобщены все частные теории, объясняющие систему образования; Доктрине не была придана форма федерального закона.

Стратегия развития образования определена государством вплоть до 2025 года в нескольких концепциях и программах:

- Национальной доктрине образования в Российской Федерации[13];

- Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.[14];

- Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы[15] и самой Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы[16];

- Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)[17];

- Концепции национальной образовательной политики Российской Федерации[18].

Ключевой программой, представляющей собой организационную основу государственной политики Российской Федерации в области образования, является Федеральная целевая программа развития образования. Ею определяется стратегия реформирования системы российского образования и намечаются важнейшие мероприятия по ее реализации.

Особое, определяющее значение Федеральной целевой программы развития образования в механизме формирования и реализации государственной политики в сфере образования обусловливает характер ее юридического оформления - действующая в настоящий момент Программа принята в форме федерального закона: Федеральный закон от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»[19].

Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 года № 803, устанавливает, что основной стратегической целью Программы является обеспечение условий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании путем создания новых институциональных механизмов регулирования в сфере образования, обновления структуры и содержания образования, развития фундаментальности и практической направленности образовательных программ, формирования системы непрерывного образования.

Федеральной программой развития образования^[20] определяются основные направления развития высшего и послевузовского профессионального образования. Нормативного правового обеспечения деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования непосредственно касаются: осуществление государственных мер, обеспечивающих восприимчивость производственной и социальной среды к расширению применения на практике наукоемких, технологичных, экологически безопасных, экономичных и прогрессивных научных и конструкторских разработок, выполненных в организациях системы образования; развитие образовательных учреждений высшего профессионального образования и других организаций системы как учебно-научно-производственных комплексов; совершенствование нормативной правовой и научно-методической базы высшего и послевузовского профессионального образования; обеспечение условий для развития личности и творческих способностей студентов, индивидуализации форм, методов и систем обучения, в том числе на основе вариативных профессиональных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования; разработка и введение в действие механизма промежуточной аттестации негосударственных высших учебных заведений государственными органами управления образованием субъектов РФ; совершенствование мер по укреплению самостоятельности высших учебных заведений и других организаций системы образования в осуществлении их уставной деятельности.

По мере развития общества и государства в России все очевиднее ощущается потребность в концептуальных изменениях законодательства об образовании, в его приведении в большее соответствие с Конституцией РФ, согласно которой наше государство является социальным.

Как справедливо отмечается в литературе, законодательство об образовании зависит от состояния государства и обновляется вслед за изменениями, которые происходят в государстве и обществе, на рынках труда и образовательных услуг, в образовательных организациях, в корпорациях, фирмах, учреждениях[21]. В развитии современного образовательного законодательстве можно достаточно отчетливо выделить ряд тенденций,характеризующие как его собственно динамичную, так и содержательную стороны, которыестоль же четко свидетельствуют о наличии проблем, решение которых представляет одну из самых актуальных задач государственной образовательной политики[22].

Законодательство об образовании регулирует отношения, в которых в той или иной степени участвуют (или участвовали в определенный период жизни) все без исключения граждане государства. Система законодательства об образовании обусловлена его задачами, функциями, структурой и особенностями развития.

Функции законодательства - основные направления его деятельности, специфическая связь между нормой права, которая содержится в статье закона, и поведением физических и юридических лиц.

Законодательство об образовании выполняет как общие функции, присущие всем отраслям законодательства, так и специфические. Среди последних выделяется главная, которая состоит в развитии личности средствами обучения и воспитания. Она реализуется в основном в рамках дошкольного и общего (школьного) образования, которое направлено на формирование интеллекта, позволяющего человеку самостоятельно расширять горизонты знаний, развивать способности к последующему обучению.

Особенные функции законодательства, в отличие от общих функций, реализуются в определенной структуре законов и других нормативных правовых актов[23].

Первая функция - обеспечение получения каждым гражданином образования такого уровня, который будет удовлетворять его потребности, а также потребности семьи, работодателей, системы государственного управления, Вооруженных Сил и науки в квалифицированных специалистах, которые в состоянии не только справиться с поставленными задачами, но и совершенствовать свою сферу деятельности.

Вторая функция - обеспечение непрерывного образования для всех граждан государства.

Третья функция - техническое и профессиональное образование, которое в соответствии с п. 2 Рекомендации ЮНЕСКО о техническом и профессиональном образовании (19 ноября 1974 года) понимается как: составная часть общего образования; средство подготовки к профессиональной деятельности; аспект продолжающегося образования. Этот тип образования имеет громадное значение для общества.

Кроме перечисленных, законодательство об образовании выполняет функцию развития частного образования, семейного образования, рынка образовательных услуг, предпринимательства в целях получения дополнительного финансирования (в условиях неполного финансирования образовательных учреждений).

Наконец, последней функцией является развитие государственных, муниципальных гарантий права на образование, а также охрана права человека на образование.

Исследование функций законодательства об образовании имеет большое значение: от системы функций прямо зависит структура законодательства, поскольку любые функции выполняются определенной структурой.

Система законодательства об образовании, понимаемая как совокупность законов и подзаконных актов, представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства[24].

Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование[25].

Конституция РФ относит вопросы образования и воспитания к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72). Это означает возможность правового регулирования сферы образования на федеральном и региональном уровнях: на федеральном уровне принимаются федеральные законы, определяющие общее направление и регламентирующие общие вопросы сферы образования, которые получают дальнейшее развитие в нормативных актах субъектов Федерации, что позволяет учитывать местные особенности того или иного региона[26].

Федеральные законы в области образования принимаются для того, чтобы:

- разграничить компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации (и в этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации);

- вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми те осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена:

1) Конституцией РФ;

2) Законом об образовании;

3) Федеральным законом о высшем образовании;

4) иными «профильными» федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;

5) «непрофильными» законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования[27].

1. Конституция РФ.

Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Наряду со ст. 43 отдельные положения, регулирующие отношения в образовании, содержатся и в других статьях Основного закона Российской Федерации: так, в ст. 72 (п. 1) общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.

2. Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании».

Закон об образовании регулирует систему общественных отношений, складывающихся в образовании, под которым законодатель понимает «целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)».

В Законе об образовании регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации.

Одним из наиболее значимых событий в области законодательного регулирования социальной сферы, в том числе образования, стало принятие Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ (так называемый «закон о монетизации льгот» или просто «122-й закон»). Этот законодательный акт существенно изменил основополагающие положения государственной образовательной политики. Суть этих изменений, в самом общем плане, сводится к постепенному снижению гарантирующей конституционное право российских граждан на образование (ст. 43 Конституции РФ) роли государства, с одной стороны, и одновременному, как показывают события последнего времени, усилению его контрольно-надзорного влияния на сферу образования. Такая двойственность образовательной политики государства на протяжении последних нескольких лет не могла не сказаться на состоянии, структуре и динамике российского образовательного законодательства[28]. Изменения законодательства об образовании, принятые Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, привело к снижению гарантий права граждан на образование, а именно:

− были отменены минимальные федеральные нормативы финансирования обучения учащихся в школе;

− отменены федеральные гарантии оплаты труда и социальной поддержки работников образования, эти вопросы перекладываются на региональные и местные власти;

− отменены налоговые льготы в сфере образования;

− намечено изменение статуса вузов в рамках закона «О некоммерческих организациях», что может привести к банкротству вузов[29].

3. Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Принятый через четыре года после появления базового закона - Закона об образовании, - Федеральный закон о высшем образовании развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона об образовании применительно к сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон о высшем образовании регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучения в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т.д.

4. Иные «профильные» федеральные законы.

В системе актов российского законодательства, регулирующих отношения в образовании, наряду с Законом об образовании и Федеральным законом о высшем образовании присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования. Например: Федеральный закон от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».

5. «Непрофильные» законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются отношения в сфере образования.

Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое количество таких законов, их «разнокалиберность» (в одних законах содержится одна - две статьи по образовательной проблематике, в других - целые главы), частые случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования.

Многочисленные «непрофильные» законы можно попытаться объединить, с известной долей условности, в следующие группы:

а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации[30];

б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования[31];

в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений[32];

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений[33];

д) федеральные законы, регулирующие отношения в области образования в сфере экономики и финансов[34].

Преобразование в сфере образования, связанные с изменением системы финансирования образовательных учреждений, связано в первую очередь с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», разработанного в соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 гг. и на период до 2006 г. во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. № 1688-р. Данный закон имеет целью снять с бюджетного финансирования те организации бюджетной сферы, в которых имеет место высокая доля платных услуг (до 70%). Общая идея данного Закона заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений.

В литературе при этом выделяются основные направления институциональных преобразований в образовательной сфере:

оптимизация сети государственных научных учреждений путем преобразования части из них в организации иных правовых форм;

постепенный отказ от использования в государственном секторе науки организационно-правовой формы унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения;

разгосударствление (приватизация) научных организаций, не отвечающих сформулированным выше критериям их сохранения в составе государственного сектора[35].

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:

1. Указы Президента РФ, среди которых можно выделить:

а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования[36];

б) указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования[37].

2. Постановления Правительства РФ, которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования[38] либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования[39].

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ[40];

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:

а) «профильные», то есть принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования[41];

б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования[42].

В литературе отмечается, что легитимизация процесса децентрализации положительным образом повлияла на развитие системы российского образования в целом. В регионах стали активно разрабатываться управленческие модели и региональные программы развития, в бюджетах выделялись специальные статьи по отдельным сегментам образовательного сектора, дополнительный импульс получили педагогические инновации, обновлялось содержание образования. Огромное значение приобрела региональная законотворческая деятельность, которая становилась объективно необходимой в условиях известного правового вакуума, когда Закон РФ «Об образовании» имел рамочный характер и не исчерпывал проблем нормативного обеспечения образовательного процесса[43].

Субъекты Российской Федерации играют главную, основную роль в обеспечении конституционного права граждан на общедоступное, бесплатное общее образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Это обусловливается, прежде всего, законодательным закреплением норм, регулирующих отношения в сфере общего образования.

В то же время ряд обстоятельств, в первую очередь правового характера, определяют необходимость исследования принципов, форм, средств гарантирования названного права субъектами Российской Федерации, за которыми стоят, в том числе потребности организации практической деятельности их государственных органов по введению, реализации, обеспечению гарантий права на общее образование.

К таким обстоятельствам следует отнести следующее[44].

1. Конституционное закрепление права граждан на основное общее образование и обязанности обеспечения родителями ребенка (лицами, их заменяющими) получения основного общего образования.

2. Конституционное закрепление гарантий права на основное общее образование (его доступность и бесплатность).

3. Конституционное закрепление в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации защиты прав и свобод человека и гражданина.

4. Установление Конституцией Российской Федерацией в совместное ведение Российской Федерацией ее субъектов общих вопросов образования, воспитания.

5. Наличие факторов, препятствующих осуществлению права на общее образование, посягающих на него и нарушающих его, деформирующих действующие гарантии права на общее образование.

6. Недостаточность гарантированности права на общее образование федеральным законодательством об образовании.

7. Реализация механизма юридических гарантий прав и свобод человека.

8. Содержание права на общее образование и отдельных его правомочий.

9. Условия обеспечения гарантий права на общее образование.

Законодательство Российской Федерации об образовании предусматривает обеспечение права граждан на общее образование со стороны Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями (органами местного самоуправления), самими образовательными организациями, а также на уровне общественного самоуправления и гражданами – родителями (лицами, их заменяющими). Средства, обеспечивающие данное право, отличаются по своей юридической силе для каждой из названных групп субъектов (что и определяет их гарантирующее действие), содержанию, области распространения (на всей территории Российской Федерации, на территории отдельного субъекта Российской Федерации, т.п.), т.е. по присущему только каждому из уровней механизму реализации гарантий права на общее образование.

С.В. Куров обращает внимание на то, что правовая и экономическая самостоятельность регионов обуславливает фактическое неравенство условий получения гражданами образования и вследствие этого – неравенство в доступе к образованию, в т.ч. к общему, по причинам, прежде всего обусловливаемым разными условиями финансирования образовательных учреждений, их материально-технического оснащения, т.п.[45]

Думается, что одним из решений названной проблемы должно стать установление на федеральном уровне общих, единых, функционально полных достижимых гарантий – условий и средств, обеспечивающих право граждан на общее образование применительно ко всей территории, всем субъектам Российской Федерации. Субъекты же наделяются правом реализовывать установленные гарантии, наполнять их конкретным содержанием, исходя из существующих экономических, социо и этнокультурных, пр. особенностей своего положения. При этом в основе такой реализации должны быть заложены принципы расширяемости гарантийных условий и средств и их достижимости.

Принцип федерализма, выполняющий, по мнению В.М. Сырых, функции интеграции и дезинтеграции[46], проявляется применительно к гарантированию права граждан на общее образование в установлении единого минимума гарантийных средств, условий, а также уровня гарантий. В действительности же современная российская реальность свидетельствует о том, что, несмотря на законодательно установленные гарантии права на общее образование, они реализуются не полностью, в ненадлежащем объеме, ненадлежащим образом.

Обобщение законов и иного нормативно - правового материала субъектов Российской Федерации дает возможность выделить по предмету регулирования следующие группы общественных отношений в образовательной и смежных с ней сферах, регулирование которых осуществляется субъектами Российской Федерации.

1. Общие вопросы образовательной деятельности, в основу регулирования которых субъектами Российской Федерации положен Закон РФ об образовании[47].

2. Общие вопросы образовательной деятельности дополнены принятием ряда специальных законов об образовании[48].

3. Третью группу составляют экономические отношения, опосредующие образовательную деятельность.

Как правило, регулируя эти вопросы, региональные законодатели и органы исполнительной власти устанавливают местные налоги и сборы на нужды образовательных учреждений, минимальные социальные нормы и финансовые нормативы, налоговые и иные экономические льготы образовательным учреждениям в пределах своей компетенции, регламентируют порядок оплаты за содержание детей в государственных образовательных учреждениях и т.д.[49]

Примером такого регулирования являются законы о сборе на нужды образовательных учреждений, принятые в Архангельской, Вологодской, Иркутской, Московской, Свердловской, Саратовской, Читинской областях, а также Закон Иркутской области «О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах», Закон Республики Карелия «О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания» и др.

Отдельно можно выделить законы, устанавливающие льготы как образовательным учреждениям, так и предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования. Так, в Тюменской области принят Закон «Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области», в Пензенской области - Закон «О льготах по налогам, зачисляемым в бюджет Пензенской области» (в том числе для учреждений дополнительного образования, клубов, Центра спортивного танца, Социально - реабилитационного центра для несовершеннолетних и т.п.).

4. Законодательство субъектов РФ, регулирующее круг трудовых, социальных и иных отношений работников образовательных учреждений[50].

5. Регулирование вопросов правового и социального статуса детей и подростков, установление законодательных мер помощи отдельным категориям учащихся и студентов в период их обучения. Приняты законы и иные правовые акты, устанавливающие правовое положение учащихся и студентов и правовое регулирование охраны их здоровья. Например, в Ивановской области и Республике Коми вступили в силу законы «О защите прав ребенка».

6. Правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной. Такие виды деятельности, как научная, культурно-просветительная и некоторые другие, всегда сопутствовали образовательной[51].

7. Правовое регулирование работы с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений[52].

Таким образом, конституционные принципы разграничения полномочий органов государственной власти, нормы Закона об образовании, устанавливающие компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, способствовали активному развитию регионального образовательного законодательства как составной части российского законодательства.

Принятые в субъектах Российской Федерации законы, а их перечень насчитывает несколько сотен, заметно дополняют и обогащают федеральное законодательство в области образования с учетом национальных, социально-экономических, культурных и других особенностей регионов, устанавливают дополнительные по отношению к федеральным гарантии реализации конституционного права граждан на образование и социальные гарантии педагогическим работникам[53].

Муниципальное образовательное право представляет систему нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией и в рамках полномочий муниципальной власти в области образования[54]. Муниципальные акты, регулирующие отношения в сфере высшего образования, немногочисленны. Они принимаются чаще всего в целях в целях предоставления дополнительной социальной поддержки и предоставления дополнительных льгот участникам образовательных отношений[55]. Более подробно система правовых актов муниципальных образований в области образования будет рассмотрена в следующих параграфах.

Обширная законодательная база в сфере образования требует своего упорядочения. Именно поэтому следует говорить о необходимости дальнейшего совершенствования российского законодательства об образовании.

В.И. Шкатулла предлагает три варианта развития системы законодательства об образовании[56]:

во-первых, модернизация образования на основе имеющихся программ. Этот путь недостаточно эффективен. Он не дает обществу и государству достаточной энергии для реализации потенциала общества и государства;

во-вторых, концентрация внимания государства и общества на разработке Кодекса РФ об образовании. Это направление качественно реализовать сложно, так как законодательство недостаточно развито;

третий состоит в том, чтобы завершить строительство системы законодательства об образовании и на этой основе принять Кодекс РФ об образовании. Данный путь предпочтительней, так как он позволяет повысить эффективность законодательства об образовании и за счет этого повысить эффективность самого образования.

В пользу принятия образовательного кодекса высказываются и другие авторы. Так, например О.В. Стульникова приводит следующие доводы в пользу принятия кодекса об образовании[57]:

- принятие кодекса об образовании ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки РФ и становится исключительной компетенцией законодательной власти;

- кодекс об образовании представляет эффективное средство, нацеленное как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права;

- образовательный кодекс позволяет решить ряд проблем юридико-технического характера: устраняет разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечивает унификацию понятийного аппарата, содействует устранению так называемых скрытых коллизий (коллизий правовых норм, возникающих из-за того, что одно и то же понятие по-разному определяется в разных нормативных правовых актах);

- кодекс будет содействовать более четкому разрешению противоречий между нормами образовательного законодательства и нормами «пограничных» отраслей законодательства (гражданского, административного, бюджетного и т.д.);

- кодекс позволил бы объединить в единую систему правового регулирования различные проявления образовательной деятельности, значительно расширить субъектный состав отношений, регулируемых образовательным правом.

Одним из направлений направления деятельности по развитию политики государства в области образования В.И. Шкатулла видит в принятии в первоочередном порядке следующих федеральных законов в области образования (проекты которых давно подготовлены): о дошкольном образовании; о школьном образовании; о начальном профессиональном образовании; о среднем профессиональном образовании; о специальном образовании; о дополнительном образовании; о послевузовском образовании[58].

В литературе достаточно часто встречаются предложения об установлении на законодательном уровне минимальных социальных стандартов в области образования. Так, например О.А. Теплякова указывает, что установление федеральным законодательством минимальных гарантий прав человека и гражданина в области образования следует рассматривать в качестве необходимого условия обеспечения конституционного права на образование. Указанные гарантии возможно закрепить путем принятия Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах в области образования», установив в нем федеральные нормативы финансирования в сфере образования, перечень федеральных государственных образовательных услуг и образовательных услуг субъектов Российской Федерации, которые финансируются из соответствующего бюджета[59].

О.А. Теплякова предлагает принять следующие меры для обеспечения гарантированности и адресности права на образование[60]:

− принятие Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который бы определил общие принципы и порядок их применения;

− принятие Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах в области образования», который бы установил федеральные нормативы финансирования образования и перечень федеральных государственных образовательных услуг и государственных образовательных услуг субъектов Российской Федерации, которые финансируются из соответствующего бюджета.

− установление в Федеральном законе «О минимальных государственных социальных стандартах в области образования» обязанности государства по финансированию дошкольного, общего, профессионального, дополнительного образования, а также определения, в каком объеме эта обязанность лежит на Российской Федерации и на субъектах Российской Федерации;

− принятие законов субъектами Российской Федерации о минимальных государственных социальных стандартах в области образования субъектов Российской Федерации, которые бы установили нормативы финансирования образования субъектов Федерации в соответствии с перечнем государственных образовательных услуг субъекта Российской Федерации.

Региональное законодательство об образовании представлено большим числом нормативных правовых актов. В то же время, как справедливо отмечается в литературе, ряд вопросов по-прежнему остается неурегулированным (например, вопросы деятельности негосударственных образовательных учреждений, учреждений начального профессионального образования, дополнительного образования, вопросы собственности образовательных учреждений, налоговые, земельные, межведомственные отношения, международные контакты, обеспеченность ряда социальных гарантий и др.). Не сформулированы механизмы их реализации (вопросы финансирования, предоставления социальных льгот и гарантий, административные и трудовые, партнерские отношения и др.). А отдельные вопросы (например, формирование образовательного заказа на подготовку специалистов) требуют законодательной инициативы именно на уровне региона, потому что могут быть отработаны только в условиях конкретного опыта[61].

На уровне региона актуализируется разработка ряда законов, в частности:

- О государственном образовательном заказе;

- О социальном партнерстве в сфере профессионального образования;

- О ремесленном образовании;

- О квотировании рабочих мест и гарантиях прав выпускников профессиональных учебных заведений на трудоустройство по специальности;

- О порядке оказания социальной помощи гражданам, получающим профессиональное образование;

- О собственности в системе профессионального образования и др.

Необходимость принятия данных законопроектов обусловлена рядом причин. Например, закон «О государственном образовательном заказе» (как регионального, так и федерального уровня) позволит использовать многоканальное финансирование, урегулировать систему бюджетных отношений между субъектом Федерации и образовательными учреждениями различного уровня подчинения (федеральные, областные, муниципальные, негосударственные) по оказанию образовательных услуг, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона, а также повысить ответственность участников образовательного заказа за его исполнение.

Необходимо отметить, что на региональном уровне встречаются отдельные нормативно-правовые акты в сфере государственного заказа на образование[62]. Данные нормативно-правовые акты принимаются в основном на уровне исполнительной власти в виде постановлений администрации субъекта федерации, и касается чаще всего переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных гражданских служащих.

Как представляется, необходимо вести речь не только о государственном образовательном заказе, но и об образовательном заказе на муниципальном уровне. Осуществление муниципального образовательного заказа, на наш взгляд, может обеспечить муниципальное образование необходимыми специалистами именно в тех областях и сферах деятельности, которые необходимы для развития данного муниципального образования, а также создание условий для развития социальной, экономической и культурной инфраструктуры муниципального образования. Особенно актуальным решение данной проблемы является в условиях финансово-экономического кризиса, связанного с закрытием предприятий, уменьшением количества рабочих мест, необходимостью перепрофилирования производства и переобучения сотрудников.

Соответственно, на уровне местного самоуправления представляется необходимым принятия соответствующих правовых актов о муниципальном образовательном заказе. Такие акты должны содержать следующие положения:

- определение структуры, содержания, субъектов и порядка осуществления (формирования, размещения и исполнения) муниципального образовательного заказа;

- определение источников и порядка финансирования муниципального образовательного заказа;

- меры ответственности за неисполнение соответствующего правового акта.

При этом под муниципальным образовательным заказом предлагается понимать взаимоотношения, возникающие между органами местного самоуправления, гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, и образовательными организациями, расположенными на территории муниципального образования, по поводу оказания последними образовательных услуг в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в целях обеспечения социально-экономического и культурного развития муниципального образования и реализации конституционного права граждан на образование.