Реализация полномочий органов местного самоуправления в области дошкольного образования

П. 1 ст. 18 Закона об образовании закреплено, что родители являются первыми педагогами и обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте. Таким образом, дисбаланс ответственности за воспитание и развитие ребенка между обществом и родителями перемещен в сторону последних. В конечном итоге, влияние родителей при надлежащем исполнении ими своих родительских обязанностей на ребенка всегда будет неизмеримо выше, чем влияние воспитателей, преподавателей, сверстников и различных социальных групп.

Очевидно, что с исчезновением пункта 2 статьи 18 в связи со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ всю полноту ответственности за воспитание и образование детей раннего детского возраста государство переложило на плечи родителей и муниципальных образований. Поскольку родителям в воспитании детей в указанном возрасте отводится главная роль, то на сеть дошкольных образовательных учреждений возлагаются вспомогательные задачи по воспитанию, охране и укреплению физического и психического здоровья детей раннего детского возраста (речь идет о детях младше 7 лет).

Федеральной программой развития образования[151] определяются основные направления дошкольного образования:

обеспечение государством общедоступности услуг образовательных дошкольных учреждений для всех групп населения;

создание условий для наиболее полного развития способностей и интересов детей дошкольного возраста, в том числе с ограниченными возможностями здоровья, на основе индивидуального подхода;

сохранение и развитие системы различных видов дошкольных образовательных учреждений и обеспечение их функционирования в соответствии с потребностями населения;

поддержка и развитие разнообразных форм оздоровительной работы в образовательных учреждениях различных типов и видов;

разработка программного и учебно-методического обеспечения государственных образовательных стандартов и примерных образовательных программ дошкольного образования;

содействие семьям в обучении и воспитании детей дошкольного возраста, не посещающих дошкольных образовательных учреждений;

обеспечение преемственности дошкольного и начального общего образования, развитие интеграции дошкольных образовательных учреждений с образовательными учреждениями общего и дополнительного образования, внедрение новых образовательных технологий в системе дошкольного образования;

совершенствование воспитательных программ для детей с ограниченными возможностями здоровья.

Ожидаемыми результатами реализации Программы являются:

создание и функционирование системы дошкольных образовательных учреждений различных видов в соответствии с потребностями населения;

реализация новых подходов к формированию развивающей среды, наиболее полному выявлению и развитию способностей и интересов детей;

обеспечение квалифицированного педагогического консультирования родителей;

расширение перечня дополнительных услуг, предоставляемых детям, не посещающим дошкольных образовательных учреждений;

введение дифференцированных норм финансирования дошкольного образования.

Дошкольное образование предоставляется в дошкольных образовательных учреждениях. Однако допускается его предоставление и в общеобразовательных учреждениях, при наличии у них соответствующих лицензий[152]. Выбор способов организации предоставления дошкольного образования - путем создания дошкольных учреждений либо создания комбинированных учреждений - находится в компетенции органов местного самоуправления[153].

Право на ведение образовательной деятельности и установленные законодательством льготы учреждение получает с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Аттестация и государственная аккредитация учреждения осуществляются в установленном порядке.

Количество групп и классов в учреждении определяется учредителем (учредителями) и устанавливается в зависимости от санитарных норм и имеющихся условий для осуществления образовательного процесса (исходя из предельной наполняемости, принятой при расчете норматива бюджетного финансирования).

Предельная наполняемость определяется в зависимости от возраста воспитанников и обучающихся:

в группах от 3 до 6 лет - 20 воспитанников;

в разновозрастных группах при наличии воспитанников любых трех возрастов (от 3 до 6 лет) - 10 воспитанников;

при наличии в группе воспитанников любых двух возрастов (от 3 до 6 лет) - 20 воспитанников;

в классах - 25 обучающихся.

Учреждение с учетом интересов родителей (законных представителей) и по согласованию с учредителем (учредителями) может открывать группы продленного дня, дошкольные группы компенсирующего вида, классы компенсирующего обучения, а также специальные (коррекционные) группы и классы для воспитанников и обучающихся с отклонениями в развитии при наличии условий для коррекционной работы.

Перевод (направление) воспитанников и обучающихся в специальные (коррекционные) группы и классы, а также группы и классы компенсирующего обучения осуществляется только с согласия родителей (законных представителей) и по заключению психолого-педагогической и медико-педагогической комиссий.

Взаимоотношения между учреждением и родителями (законными представителями) воспитанников регулируются договором, включающим в себя взаимные права, обязанности и ответственность сторон, возникающие в процессе воспитания и обучения.

На основе реализуемых общеобразовательных программ в учреждении обеспечивается:

формирование и развитие воспитанников и обучающихся;

обучение грамоте, овладение навыками чтения, письма, счета;

развитие познавательных и речевых способностей;

формирование интереса к родному языку как важнейшему средству речевого общения;

формирование культуры, самостоятельности мышления и целостной картины мира, основ личной гигиены и здорового образа жизни.

Режим работы дошкольных групп, длительность пребывания в них воспитанников, а также учебные нагрузки обучающихся определяются уставом учреждения и не должны превышать нормы предельно допустимых нагрузок, определенных на основе рекомендаций органов здравоохранения.

Понятия «общеобразовательная программа» и «общеобразовательное учреждение» в Законе не корреспондируют друг с другом в полной мере. Дошкольное образование относится к общеобразовательным программам, наряду с программами общего образования, однако дошкольное образовательное учреждение не относится к числу общеобразовательных учреждений, а представляет собой самостоятельный тип образовательного учреждения (п. 4 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»). Общеобразовательным учреждением является учреждение начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, т.е. реализующее только программы общего образования (подп. 2 п. 4 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»). Таким образом, хотя дошкольные образовательные учреждения реализуют общеобразовательные программы, они не относятся к числу общеобразовательных учреждений. Это важно, как будет видно в дальнейшем, для решения вопросов об источниках финансирования образовательного процесса в учреждениях, реализующих программы дошкольного образования.

Организация предоставления дошкольного образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи относится к компетенции не органов местного самоуправления, а субъектов РФ (так же, как и в случае с общим образованием). Соответственно, органы местного самоуправления не должны создавать подобные специализированные учреждения дошкольного образования[154]. Однако они вправе создавать дошкольные образовательные учреждения комбинированного типа[155].

Содержание образовательного процесса в дошкольном образовательном учреждении определяется программой дошкольного образования. К структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, устанавливаются федеральные государственные требования. В настоящее время установлены временные (примерные) требования к содержанию и методам воспитания и обучения, реализуемым в дошкольном образовательном учреждении (к образовательным программам и педагогическим технологиям, а также к характеру взаимодействия персонала с детьми)[156]. Именно в рамках основных образовательных программ дошкольное образование является общедоступным и бесплатным.

Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 года № 677 утверждено Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, которое обеспечивает воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2-х месяцев до 7 лет.

Дошкольные образовательные учреждения в соответствии с их направленностью делятся на следующие виды:

детский сад;

детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.);

детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников;

детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур;

детский сад комбинированного вида (в состав комбинированного детского сада могут входить общеобразовательные, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании);

центр развития ребенка - детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления всех воспитанников.

Язык (языки), на котором (которых) ведется обучение и воспитание в дошкольном образовательном учреждении, определяется учредителем.

Право на ведение образовательной деятельности и на получение предусмотренных законодательством льгот возникает у дошкольного образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Дошкольное образовательное учреждение проходит аттестацию один раз в пять лет, а также государственную аккредитацию.

Свидетельство о государственной аккредитации, выдаваемое дошкольному образовательному учреждению, подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых им образовательных программ, категорию дошкольного образовательного учреждения.

Содержание образовательного процесса в дошкольном образовательном учреждении определяется программой дошкольного образования. Дошкольное образовательное учреждение самостоятельно в выборе программы из комплекса вариативных программ, рекомендованных государственными органами управления образованием, внесении изменений в них, а также разработке собственных (авторских) программ в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта.

В соответствии со своими уставными целями и задачами дошкольное образовательное учреждение может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные платные образовательные услуги за пределами определяющих его статус образовательных программ с учетом потребностей семьи на основе договора с родителями (законными представителями). Платные образовательные услуги не могут быть оказаны взамен и в рамках основной образовательной деятельности, финансируемой учредителем.

Режим работы дошкольного образовательного учреждения и длительность пребывания в нем детей определяются уставом дошкольного образовательного учреждения, договором между дошкольным образовательным учреждением и учредителем.

Допускается функционирование дошкольного образовательного учреждения (группы) в дневное, ночное время, круглосуточно, в выходные и праздничные дни, а также свободное посещение детьми дошкольного образовательного учреждения.

Порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения определяется учредителем. В дошкольное образовательное учреждение в первую очередь принимаются дети работающих одиноких родителей, учащихся матерей, инвалидов I и II групп; дети из многодетных семей; дети, находящиеся под опекой; дети, родители (один из родителей) которых находятся на военной службе; дети безработных и вынужденных переселенцев, студентов.

В дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в возрасте от 2-х месяцев до 7 лет на основании медицинского заключения

Дошкольное образовательное учреждение может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные платные образовательные услуги за пределами определяющих его статус образовательных программ на основе договора с родителями (законными представителями). На дошкольные учреждения распространяется Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 года № 505, которым утверждены Правила оказания платных образовательных услуг.

Дошкольное образовательное учреждение действует на основании устава, который разрабатывается на основе Типового положения о дошкольном образовательном учреждении (утверждено Приказом Минобразования России от 7 августа 1995 года № 443). Порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения определяется учредителем. Вместе с тем конкурсный отбор детей в дошкольное образовательное учреждение и их отсев из него не допускаются[157].

В настоящее время в связи с нехваткой мест в дошкольных образовательных учреждениях, а также принятием государством ряда социальных мер по повышению рождаемости остро стоит вопрос об обеспечении соответствующего количества дошкольных образовательных учреждений. К сожалению, на практике очень часто можно встретить случаи не законных поборов у родителей, оказание так называемой «добровольной» помощи и пожертвований при поступлении ребенка в детский сад. В связи с этим представляется целесообразным, вопрос о поступлении ребенка в дошкольное образовательное учреждение решать на уровне муниципальных органов образования с принятием соответствующих правовых актов на уровне местного самоуправления.

В рамках работы по организации предоставления дошкольного образования на органы местного самоуправления возложена организация и координация методической, диагностической и консультативной помощи семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому (п. 5 ст. 18 Закона РФ «Об образовании»). Письмом Минобразования России от 15 марта 2004 года № 03-51-46ин/14-03 установлены Примерные требования к содержанию развивающей среды детей дошкольного возраста, воспитывающихся в семье.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в дошкольных образовательных учреждениях может осуществляться обучение детей религии - с соблюдением тех же правил, которые были описаны выше применительно к общеобразовательным учреждениям.

Письмом Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобразования и науки России от 31 мая 2007 года № 03-1213 «О проекте методических рекомендаций по отнесению дошкольных образовательных учреждений к определенному виду» предложены новые виды, которые еще не нашли своего нормативного правового закрепления, но, по мнению специалистов, могли бы занять определенное место в правовом поле системы дошкольного образования.

Так, предполагается, что с 2-х месяцев принимаются дети в следующие дошкольные образовательные учреждения:

детский сад;

детский сад для детей раннего возраста;

детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.);

детский сад комбинированного вида;

центр развития ребенка - детский сад;

с 2 лет:

детский сад компенсирующего вида;

детский сад инклюзивного вида;

центр коррекции - детский сад;

с 5 лет:

детский сад предшкольной подготовки.