2015-06-10
5759
Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий являются исходным материалом для дальнейшей нормотворческой работы по установлению компетенционного пространства органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления[124]. Однако действующим законодательством единый подход к разграничению полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в конституционно установленных предметах ведения не выдерживается. Отсутствует единый подход к употреблению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», а в некоторых случаях происходит смешение данных понятий. При этом Конституция РФ оставляет открытыми вопросы: а) о границах государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в пределах которых органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой исполнительно-распорядительной деятельности; б) что следует понимать под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которых должны формироваться полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, Конституция РФ не разграничивает компетенцию законодательных и исполнительных органов в установленных предметах ведения.
Как отмечается в литературе, в науке не достаточно полно рассматриваются проблемы разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления. Если в отношении Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ устанавливает предметы совместного ведения, то в отношении субъектов РФ и местного самоуправления такая сфера нормативно не установлена, хотя фактически ее присутствие налицо[125]. Во многом причина обусловлена нормами ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления. Наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне. Уже только это обстоятельство ставит под сомнение отсутствие какой-либо связи между государством и местным самоуправлением. Самостоятельность местного самоуправления обусловлена лишь организационно. Цели же муниципальной политики являются продолжением целей государственной политики. Поэтому через разграничение полномочий необходимо стремиться не к увеличению пропасти между государством и местным самоуправлением, а к сближению государственного и муниципального уровней и достижению принципа единства государственной власти, заложенного в положении ст.5 Конституции РФ.
В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении единых государственных задач.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере образования строится на принципах обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, соответствия полномочий и финансовых ресурсов для осуществления данных полномочий[126].
О.А. Теплякова выделить следующие группы полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:
− полномочия по нормативно-правовому регулированию сферы образования;
− полномочия по финансированию сферы образования;
− полномочия по управлению сферой образования[127].
Необходимо отметить, что органам местного самоуправления Законом об образовании непосредственно не передано полномочие по нормативно-правовому регулированию сферы образования. Однако из нормы ст. 7 Закона о местном самоуправлении вытекает такое полномочие, поскольку по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
В литературе отмечается, что полномочия Российской Федерации в сфере финансирования образования нуждаются в конкретизации, необходимо законодательно определить следующие вопросы:
1. Понятие федеральных государственных образовательных услуг и его соотношение с понятием минимальных государственных социальных стандартов, которые определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации именно как государственные услуги.
2. Перечень федеральных государственных образовательных услуг, которые финансируются из федерального бюджета.
3. Объем финансирования федеральных государственных образовательных услуг путем принятия Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах в области образования»[128].
Полномочия Российской Федерации названы в ст. 28 Закона РФ «Об образовании», полномочия субъектов РФ - в ст. 29 того же Закона. При этом данные перечни нельзя считать исчерпывающими, т.к. иными нормами Закона РФ «Об образовании» и иными законодательными и другими правовыми актами в сфере образования предусматриваются и иные конкретные полномочия органов государственной власти.
К ведению Российской Федерации должны относиться такие полномочия по установлению:
- минимальных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников в общеобразовательных учреждениях по программам общего образования;
- минимальных ставок заработной платы и должностных окладов работников общеобразовательных учреждений;
- видов и норм материального обеспечения обучающихся, воспитанников и педагогических работников образовательных учреждений;
- льгот различным категориям обучающихся, воспитанников и педагогических работников образовательных учреждений[129].
Компетенцию субъектов Российской Федерации следует дополнить полномочиями по установлению:
- норм труда и нормативов его оплаты в государственных образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации;
- ставок заработной платы и должностных окладов работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации;
- социальной поддержки различных категорий обучающихся, воспитанников и педагогических работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, а также видов и норм их материального обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- полномочиями по организации аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образований[130].
Указанные полномочия должны принадлежать субъектам Российской Федерации по принципу остаточной компетенции.
К компетенции субъектов Российской Федерации в обеспечении права граждан на общедоступное, бесплатное общее образование в литературе отнесены следующие правомочия[131].
1. Закрепление в законах субъекта Российской Федерации дополнительных по отношению к установленным федеральными законами гарантий и не противоречащих им.
2. Конкретизация установленных гарантий и наполнение их реальным, практическим содержанием в форме определенных мероприятий органов государственной власти; их юридическое оформление нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
3. Практическое обеспечение осуществления установленных гарантий ресурсами, путем контроля и надзора за соблюдением гарантий, посредством устранения препятствий реализации гарантий.
4. Реализация применения гарантий права на общедоступное – бесплатное общее образование посредством осуществления конкретных действий органов государственной исполнительной власти, субъектов Российской Федерации.
5. Защита гарантий.
И Российская Федерация, и субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования (пункты 2 статей 28, 29 Закона РФ «Об образовании»). Причем четко компетенция РФ и субъектов РФ в этой сфере не разграничена (какие вопросы кто из них вправе регулировать). Поскольку это предмет совместного ведения, то по умолчанию субъекты РФ вправе регулировать любые вопросы в этой сфере, не урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством. Действует общее правило о том, что законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. В связи с этим незаконны такие положения законов некоторых субъектов РФ, которые регулируют такие вопросы федерального ведения, как: утверждение государственных образовательных стандартов; разработка и утверждение типовых положений о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республиканского подчинения; установление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работников, образовательного ценза педагогических работников; разработка перечня профессий и специальностей, получение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допускается; нострификация документов об образовании иностранных государств; установление дополнительных к федеральным строительных норм и правил, санитарных норм, норм охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений для муниципальных образовательных учреждений (они вправе это делать только в отношении региональных образовательных учреждений); и др.
Другим ограничением для субъектов РФ является недопустимость ограничивать права и свободы человека и гражданина или очерченную законом автономию образовательных учреждений по сравнению с положениями федерального законодательства. Например, неправомерны положения законов некоторых субъектов РФ, лишающие работников образовательных учреждений каких-либо социальных гарантий, установленных Законом РФ «Об образовании» (например, права педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после 10 лет непрерывной педагогической работы, на сокращенную продолжительность рабочего дня).
Также не вправе субъекты РФ вторгаться и в компетенцию органов местного самоуправления в сфере правового регулирования и управления образованием, например регулировать вопросы реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений, порядка отчуждения муниципального имущества, закрепленного за муниципальным образовательным учреждением, установления нормативов финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, выплаты педагогическим работникам ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению их книгоиздательской продукцией, критериев отбора детей, подростков и молодых людей в нетиповые образовательные учреждения для лиц, проявивших выдающиеся способности и т.д. В частности, субъекты РФ не вправе в своих законах включать в перечень образовательных услуг, которые обязаны обеспечить органы местного самоуправления, те или иные дополнительные услуги, не предусмотренные государственными стандартами и требованиями к соответствующим образовательным программам, они не уполномочены регулировать права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере образования (например, имеют место случаи вменения в обязанность органов местного самоуправления обеспечивать транспортировку детей к месту учебы и обратно).
Субъекты РФ не вправе возлагать на органы местного самоуправления полномочия по финансовой поддержке негосударственных образовательных учреждений, даже в случае их субсидирования из регионального бюджета. Если и признавать за субъектами РФ право осуществлять такое финансирование[132], то передача данного полномочия органам местного самоуправления возможна только в порядке наделения их государственными полномочиями с выделением субвенций, полностью покрывающих соответствующие расходы, а не субсидий, предполагающих частичное финансирование расходов, осуществляемых в рамках решения вопросов местного значения. Данное же полномочие не отнесено законом к вопросам местного значения, и субъекты РФ не вправе регулировать компетенцию органов местного самоуправления в этой части. Исходя из Закона, выделение субвенций на обеспечение предоставления дошкольного, общего и дополнительного образования касается только муниципальных образовательных учреждений (в порядке подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 6.1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании»[133], т.е. в рамках этих субвенций не должны предусматриваться средства на финансирование негосударственных образовательных учреждений. Передача полномочий по государственной поддержке негосударственных образовательных учреждений должна быть осуществлена надлежащим образом и субвенции на эти цели должны рассчитываться и предоставляться отдельно[134].
При осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления тесно связаны с органами государственной власти РФ и субъектов РФ, т.к. у них также есть значительный объем полномочий в сфере образования, в т.ч. в отношении органов местного самоуправления и муниципальных образовательных учреждений.
На субъекты РФ возложена организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников муниципальных образовательных учреждений. Соответственно, это является и расходным обязательством субъектов РФ. При этом порядок аттестации педагогических работников определяется на федеральном уровне, в настоящее время действует Приказ Минобразования России от 26 июня 2000 г. № 1908 «Об утверждении Положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений», который действует в части, не противоречащей законодательству, до разработки более нового порядка[135].
Субъекты РФ осуществляют надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования, контроль качества образования, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления в сфере образования. Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования утверждены Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 года № 116[136]. С 1 января 2009 г. контроль соблюдения законодательства рядом образовательных учреждений возлагается на федеральные органы государственной власти, однако среди них нет возможных муниципальных учреждений, т.е. контроль за всеми видами муниципальных учреждений и до, и с 1 января 2009 года относится к компетенции субъектов РФ.
Субъекты РФ осуществляют лицензирование и государственную аккредитацию муниципальных образовательных учреждений, за исключением ряда учреждений, указанных в подп. 24 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», лицензирование и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти (из числа возможных муниципальных учреждений в этом перечне только высшие образовательные учреждения)[137].
При определении компетенции субъектов РФ и муниципальных образований следует иметь в виду также следующее.
Собственные полномочия субъектов РФ в сфере образования перечислены в подп. 13, 13.1, 14, 14.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с п. 6 той же статьи указанные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления, за исключением полномочия, предусмотренного п. 13.
Далее, ст. 29 Закона РФ «Об образовании» перечисляет полномочия субъектов РФ, и по смыслу Закона подразумевается, что это собственные полномочия субъектов РФ по данному предмету совместного ведения. Однако этот перечень не в полной мере соответствует положениям п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». А исходя из п. 7 ст. 26.3 указанного Закона, если другими федеральными законами за субъектами закрепляются полномочия, не перечисленные в п. 2 ст. 26.3, они рассматриваются как делегированные федеральные полномочия, и такие полномочия могут передаваться органам местного самоуправления только в случае, если соответствующими федеральными законами такая передача допускается. Закон РФ «Об образовании» не упоминает о возможности передачи субъектами РФ полномочий, перечисленных в ст. 29, на местный уровень[138].
Поэтому, до приведения во взаимное соответствие названных Законов следует исходить из того, что нет правовых оснований для передачи субъектами РФ муниципальным образованиям тех полномочий из числа названных в ст. 29 Закона РФ «Об образовании», которые не упомянуты в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В частности, названные выше полномочия в сфере лицензирования образовательных учреждений, аттестации педагогических работников, контроля в сфере образования с этих позиций не подлежат передаче на местный уровень.
С 1 января 2009 г. введена в действие новая ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании»[139], которой отдельно предусматриваются полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. К числу таких полномочий с этого времени будут отнесены указанные выше полномочия по контролю в сфере образования (за образовательными учреждениями, за муниципальными органами управления образованием и за качеством образования) и по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений (с теми же исключениями, что изложены выше). При этом в ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» не содержится разрешения на передачу данных полномочий органам местного самоуправления. Таким образом, следует прийти к выводу, что данные полномочия не могут передаваться на муниципальный уровень.
Итак, из системного анализа законодательства (Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закона РФ «Об образовании») следует, что могут передаваться на местный уровень следующие полномочия субъектов РФ в сфере образования, указанные в ст. 29 Закона РФ «Об образовании»[140]:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (это коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей - об этом будет упомянуто ниже, когда речь пойдет о предоставлении соответствующих видов образования);
- организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ);
- организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения.
Не могут передаваться на местный уровень следующие полномочия субъектов РФ в сфере образования, указанные в ст. 29 Закона РФ «Об образовании»:
- финансовое обеспечение предоставления дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам;
- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области образования;
- разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;
- лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений;
- обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся;
- информационное обеспечение образовательных учреждений, организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях;
- организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений;
- надзор и контроль в сфере образования[141].
С изложенных позиций должны решаться и вопросы о допустимости передачи иных полномочий, закрепленных за субъектами законодательством об образовании. Так, ст. 52.2 Закона РФ «Об образовании» за субъектами РФ закреплено полномочие по выплате родителям компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования и по финансовому обеспечению такой выплаты (при софинансировании со стороны Федерации). В настоящее время нет правовых оснований для делегирования субъектами РФ полномочия по выплате указанных компенсаций органам местного самоуправления.
Следует обратить внимание, что передача государственных полномочий на местный уровень должна быть осуществлена законом субъекта РФ о наделении полномочиями и имеющая место практика передачи законом субъекта РФ о бюджете субвенций местным бюджетам на осуществление полномочий без предварительной специальной передачи самого полномочия является незаконной[142].
Закон установил запрет на передачу на местный уровень полномочий по финансовому обеспечению предоставления дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам. В то же время сам факт выделения субвенций местным бюджетам означает, что органами местного самоуправления осуществляются какие-то государственные полномочия субъектов РФ (поскольку субвенции предоставляются именно на исполнение переданных государственных полномочий). Такими полномочиями являются, соответственно, полномочия по осуществлению соответствующих расходов на образовательный процесс. То есть Федеральный закон подразумевает, что данные полномочия являются полномочиями субъекта РФ, однако последний передает их органам местного самоуправления и, соответственно, вслед за этим передает субвенции на их осуществление. Следовательно, для передачи субвенций на финансирование таких расходов, законом субъекта РФ должны быть переданы сами полномочия по содержанию образовательных учреждений в части расходов на образовательный процесс. И такая передача будет не только законной, но и необходимой, т.к. она подразумевается в подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и аналогичных нормах Закона РФ «Об образовании». При отсутствии в законах субъекта РФ положений о передаче полномочий могут возникнуть проблемы, как показывает судебная практика, по выплатам вознаграждений учителям за осуществление функций классного руководителя. Так, Верховный Суд РФ признал незаконной передачу субвенций местным бюджетам на осуществление таких выплат законом о бюджете субъекта РФ, указав, что передача субвенций осуществлена без передачи полномочий, которые финансируются за счет таких субвенций[143]. Для того чтобы избежать этого, необходимо было законом субъекта РФ передать органам местного самоуправления функции по выплате вознаграждения классным руководителям.
Предоставление образования предполагает реализацию образовательных программ, которые, в свою очередь, делятся на общеобразовательные и профессиональные, на основные и дополнительные (ст. ст. 9, 26 Закона РФ «Об образовании»). Реализация образовательных программ осуществляется в образовательных учреждениях.
К вопросам местного значения отнесена реализация лишь общеобразовательных программ: дошкольное, общее (всех 3-х ступеней) и дополнительное образование детей. У органов местного самоуправления нет никаких полномочий (в т.ч. в виде дополнительных прав) в сферах профессионального образования. Соответственно, они не вправе создавать какие-либо учреждения профессионального образования. Исключение составляют органы местного самоуправления городских округов, за которыми закреплено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (п. 3 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это является именно правом, а не обязанностью органов местного самоуправления городских округов, которое они реализуют исключительно за счет средств местных бюджетов, на основании решения представительного органа о принятии к исполнению данного полномочия (ч. ч. 4.1, 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). У органов местного самоуправления муниципальных районов или поселений такого права нет.
Образовательные программы, в свою очередь, делятся на основные и дополнительные. В соответствии с этим, исходя из Закона РФ «Об образовании», услуги по предоставлению образования можно подразделить на основные (в рамках основных образовательных программ) и дополнительные (за рамками основных образовательных программ). Первые должны предоставляться обязательно и, соответственно, финансироваться из местного бюджета. Вторые являются факультативными и не должны в обязательном порядке финансироваться из местного бюджета. Содержание образовательных программ определяется образовательным учреждением самостоятельно (ч. 5 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»). Обязательный минимум содержания образовательной программы общего образования устанавливается государственным образовательным стандартом, а к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации устанавливаются федеральные государственные требования (ст. 7, п. 6.2 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»).
Программы дошкольного и общего образования являются основными (п. 3 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). При этом образовательные учреждения в рамках учебного процесса могут наряду с указанными основными образовательными программами реализовывать и дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги (п. 6 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»). Однако обязанность органов местного самоуправления распространяется только на организацию предоставления образования по основным образовательным программам, поскольку именно реализация этих программ составляет обязательное содержание данных видов образования и определяет статус образовательного учреждения. При этом гражданам гарантируется право на общедоступное и бесплатное дошкольное и общее образование в муниципальных образовательных учреждениях (ст. 5 Закона РФ «Об образовании»), общее образование является обязательным (ст. 19), а сеть дошкольных учреждений по смыслу Закона должна быть создана (п. 3 ст. 18). Из этого следует, что органы местного самоуправления обязаны создавать муниципальные образовательные учреждения, независимо от наличия частных.
Программы дополнительного образования детей по определению являются не основными, а дополнительными образовательными программами, однако и в отношении таковых устанавливаются определенные требования (п. 8 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Поскольку государство не гарантирует общедоступность и бесплатность дополнительного образования (ст. 5 Закона РФ «Об образовании») и законодательство рассматривает это образование именно как дополнительное, т.е. не обязательное, то следует признать, что органы местного самоуправления не обязаны создавать муниципальные учреждения дополнительного образования. В частности, функция по организации предоставления данного вида образования может реализовываться путем содействия развитию сети частных образовательных учреждений дополнительного образования детей.
Далее, важно уточнить, что к компетенции органов местного самоуправления относится организация предоставления дошкольного и общего образования только в обычных образовательных учреждениях. Отдельным категориям детей дошкольное и общее образование предоставляется в специализированных образовательных учреждениях, а именно:
- детям с ограниченными возможностями здоровья - в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях;
- детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, - в образовательных учреждениях для таких детей;
- для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением - в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа;
- детям, нуждающимся в длительном лечении, - в оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа;
- детям, нуждающимся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи - в образовательных учреждениях для таких детей.
Организация предоставления образования таким детям в таких учреждениях относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления не наделены не только обязанностями, но и правами в данной сфере и, соответственно, не вправе создавать подобные специализированные образовательные учреждения или подразделения в общих образовательных учреждениях для таких детей. Вместе с тем, как указывалось выше, в соответствии с подп. 13.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» данное полномочие является собственным полномочием субъектов РФ и исходя из п. 7 ст. 26.3 того же Закона оно может быть передано субъектами РФ органам местного самоуправления.
Следует также отметить, что Закон РФ «Об образовании» разрешает органам местного самоуправления создавать нетиповые образовательные учреждения высшей категории для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности (п. 13 ст. 50).
Органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении многих вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Анализ регионального законодательства показал, что субъекты РФ не часто передают муниципальным образованиям полномочий, отнесенных к их ведению федеральным законом «Об образовании», а также крайне редко устанавливают дополнительные полномочия органов местного самоуправления в области управления образованием.
Так, Законом Кемеровской области от 28.12.2000 «Об образовании в Кемеровской области» полномочия органов местного самоуправления в данной области не установлены. Законом Воронежской области от 27.12.2001 «Об образовании в Воронежской области» установлена единственная обязанность муниципальных органов управления образованием по координации деятельности всех образовательных учреждений и организаций, находящихся на территории муниципального образования, независимо от организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности, за исключением государственных учреждений среднего специального и высшего профессионального образования.
Более полно полномочия органов местного самоуправления в данной области установлены законами Архангельской области от 23 апреля 1997 года «Об образовании»; Ямало-Ненецкого автономного округа от 31 января 2000 года «Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе»; Алтайского края от 16 января 1996 года «О народном образовании в Алтайском крае» и др.
По содержанию такие полномочия могут быть разделены на шесть групп[144]:
1. Полномочия, связанные с организацией образовательного процесса на территории муниципального образования. К таким полномочиям органов местного самоуправления могут быть отнесены: 1) лицензирование, аккредитация и организация экспертизы результатов образовательной деятельности на территории муниципального образования; 3) формирование муниципальной системы учебных заведений с учетом запросов населения и установленных государством требований и нормативов; 4) укрепление материальной базы учреждений образования всех типов и видов; 5) обеспечение образовательных учреждений учебниками, учебно-наглядными пособиями, оборудованием, современной справочной и методической литературой, бланками отчетности различных типов и уровней.
2. Полномочия, связанные с осуществлением контроля за образовательным процессом на территории муниципального образования. Такой контроль может осуществляться органами местного самоуправления за выполнением требований лицензии на образовательную деятельность, уставов школ, других правовых актов, регламентирующих деятельность учреждений образования; за промежуточными результатами педагогической деятельности учреждений народного образования; за реализацией подведомственными учреждениями государственных и региональных образовательных стандартов.
3. Полномочия, связанные с совершенствованием образовательного процесса. К их числу можно отнести: 1) развитие психолого-педагогической службы муниципальной образовательной системы; 2) создание социально-педагогических комплексов муниципальных образований; 3) экспериментальную проверку авторских учебных планов; 4) стимулирование инновационных процессов в учреждениях образования, образовательных программ и методик; 5) оптимизацию системы дошкольного воспитания в муниципалитете, руководство этой системой; 6) координацию деятельности общественных советов содействия народному образованию на подведомственной территории; 7) разработку и реализацию муниципальных (городских, районных) программ совершенствования народного образования, муниципальных целевых программ развития образования; 8) оптимизацию структуры образовательных учреждений на подведомственной территории; 9) разработку предложений по содержанию и методам реализации муниципальной составляющей государственных стандартов образования;
4. Полномочия, связанные с кадровым обеспечением образовательного процесса. Полномочия органов местного самоуправления в данной области могут касаться: 1) обеспечения преемственности в обучении детей дошкольного и младшего школьного возраста; 2) оказания методической помощи педагогам и родителям, создание методических центров муниципальных образований, руководство их деятельностью; 3) анализа состояния кадрового потенциала и изучения потребности в педагогических кадрах (ежегодно и на перспективу) в разрезе каждого учреждения образования; 4) организации стажировок и повышения квалификации специалистов муниципальных образовательных учреждений; 5) подбора руководителей муниципальных образовательных учреждений; 6) аттестации руководителей учреждений народного образования и педагогических кадров на присвоение квалификационной категории; 7) решения вопросов перемещения, поощрения и наказания работников подведомственных учреждений, если это не противоречит типовому положению об учреждении образования;
5. Полномочия, связанные с защитой участников образовательного процесса. Полномочия органов местного самоуправления могут быть связаны с: 1) использованием местных возможностей для повышения степени социальной защиты учащихся и работников народного образования, материального и морального поощрения лучших из них; 2) определением конкретных мер воздействия на родителей, уклоняющихся от воспитания своих детей; 3) осуществлением мероприятий по защите жизни, здоровья и нравственности школьников, профилактике их правонарушений; 4) выявлением детей, нуждающихся в опеке и помощи государства, их устройство в государственные учреждения или семьи граждан; 5) организацией адекватного обучения детей с аномалиями в развитии; 6) устройством выпускников детских домов и школ-интернатов в учебные заведения или на работу; 7) трудоустройством молодых специалистов, контролем за заключением с ними контрактов и их выполнением, созданием им нормальных жилищно-бытовых условий; 8) осуществлением мероприятий по социальной защите педагогических работников; 9) установлением дополнительных к федеральным и окружным льгот, а также видов и норм материального обеспечения обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений;
6. Полномочия, связанные с информированием о состоянии образовательного процесса на территории муниципального образования. Так, В Алтайском крае на органы местного самоуправления возложена обязанность по информированию органов государственной власти и общественности о соответствии условий образования на подведомственной территории федеральным и краевым требованиям, в Ямало-Ненецком автономном округе — сбор, обработка и представление в установленном порядке статистической отчетности в области образования по соответствующему муниципальному образованию, а также ежегодная публикация среднестатистических показателей о соответствии условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на территории муниципального образования, федеральным, окружным и местным требованиям, а также о состоянии здоровья обучающихся, воспитанников образовательных учреждений.
К недостаткам регионального законодательства в данной сфере может быть отнесено закрепление в ряде законов, в том числе Законе Алтайского края от 16 января 1996 года «О народном образовании в Алтайском крае», компетенции не только органов местного самоуправления, но и муниципальных органов управления образованием, которые формируются органами местного самоуправления. Таким образом, региональный законодатель вмешивается в деятельность местного самоуправления, так как распределение компетенции между органами местного самоуправления должно осуществляться ими самими в соответствии с уставом муниципального образования.
Другим недостатком является полное или частичное дублирование норм федерального закона, установивших компетенцию органов местного самоуправления. Так, в ст. 15 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 31 января 2000 года «Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе» практически полностью воспроизведены положения ст. 31 Федерального закона «Об образовании». Поскольку нормы федерального закона действуют на всей территории Российской Федерации, их дублирование в региональных законах не имеет позитивного юридического значения, напротив, является нарушением правил законодательной техники.
Таким образом, представляется целесообразным закрепление в региональном законодательстве полномочий органов местного самоуправления, связанных с организацией образовательного процесса; с совершенствованием образовательного процесса; с осуществлением контроля за образовательным процессом; с кадровым обеспечением образовательного процесса; с защитой участников образовательного процесса; с информированием о состоянии образовательного процесса. При этом не следует дублировать нормы Федерального закона «Об образовании», а также разграничивать компетенцию органов местного самоуправления в форме законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами соответствующего субъекта Российской Федерации.
Одни и те же отношения регулируются на территории разных субъектов совершенно разными по своей юридической силе правовыми актами.
Даже такой общий для всех субъектов Российской Федерации вопрос, как финансирование образовательных учреждений, в Вологодской области, например, регулируется Законом «О сборе на нужды образовательных учреждений», во Владимирской области - решением Законодательного Собрания «О введении сбора на нужды образовательных учреждений», а в Хабаровском крае - в рамках налогового законодательства двумя актами: Законом «О налогах и сборах Хабаровского края» и Положением «О порядке использования средств, полученных от сбора на нужды образовательных учреждений», утвержденным решением краевой Думы. Аналогичная ситуация складывается в регулировании вопросов лицензирования, защиты прав ребенка и других[145].
Если лицензирование образовательной деятельности в области дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в Ханты - Мансийском автономном округе на основании постановления губернатора[146] осуществляют лицензионные органы местного самоуправления муниципальных образований округа, то в Приморском крае такие полномочия на его территории переданы департаменту профессионального образования и науки администрации края[147]. В то же время в Нижегородской области Законом «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности» от 28 ноября 1996 года № 52-3 лицензирование передано органам местного самоуправления только по определенным видам образовательных учреждений[148].
Следует признать, что недостатки Закона об образовании в части разграничения компетенции органов государственной власти не способствуют сбалансированному и продуктивному развитию законодательства субъектов Российской Федерации.
При этом можно отметить ряд нежелательных тенденций, получивших широкое распространение. В их числе - дублирование, неоправданные повторы в текстах региональных законов норм федерального законодательства.
Так, Закон Республики Коми «Об образовании» почти полностью или с некоторыми редакционными изменениями повторяет нормы ст. ст. 31, 32, 35 Закона об образовании, касающиеся компетенции органов местного самоуправления в области образования, компетенции и ответственности образовательного учреждения, порядка управления образовательными учреждениями. Подобный прием характерен и для разработчиков законов об образовании Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Волгоградской, Кировской и других областей. Дело доходит до того, что, например, в законах об образовании Республики Коми и Удмуртской Республики воспроизводятся нормы, устанавливающие компетенцию Российской Федерации в сфере образования.
В процессе дублирования допускается использование нетрадиционной терминологии, возникает терминологическая путаница. Наиболее часто подобный недостаток встречается в республиканских законах об образовании. Так, в законах Республик Татарстан и Адыгея используется термин «местные органы государственной власти» наряду с термином «органы местного самоуправления». Характерно, что при раскрытии содержания этих понятий (компетенции данных органов управления) между ними не обнаруживаются различия. Например, в ст. 10 Закона Республики Адыгея «Об образовании», в которой устанавливается компетенция местных органов государственной власти, перечислены нормы, полностью совпадающие с нормами ст. 11 данного Закона и нормами ст. 31 Закона об образовании, определяющими компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования.
Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана, прежде всего, с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти «имея возможность более полно учесть все разнообразные факторы общего характера, не может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая»[149].
Как справедливо отмечается в литературе, для эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения права на образование необходимо создание следующих условий:
− четкое законодательное разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе принципов разграничения полномочий;
− законодательное закрепление механизма, этапов и форм взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению права граждан на образование;
− достаточное финансовое обеспечение полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере образования;
− самостоятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении вопросов в рамках своей компетенции;
− реальная правовая возможность взаимного влияния органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на решение вопросов в сфере образования (например, законодательная инициатива)[150].
