Глава 10. Правовые принципы и способы охраны окружающей среды

Принципы экологического права, представляющие своего рода “микросхему” данной отрасли, как в объективном, так и в субъективном смысле должны максимально соответствовать потребностям оптимального взаимодействия общества и природы [31].

В силу этого всем принципам экологического права присущи следующие черты:

1. Объективная обусловленность. Правовой принцип только тогда можно признать верным, если он соответствует природе, истории и обществу.

2. Историческая обусловленность. С изменением государственной политики и государственного строя меняются, в первую очередь, принципы правового регулирования. Так, если по Конституции СССР 1977 г. земля и природные объекты находились в исключительной собственности государства, то по Конституции России 1993 г. они могут находиться и в частной собственности граждан, т. е. принцип исключительной государственной монополии на природные объекты изменен.

3. Системность. Все принципы экологического права можно классифицировать на общеправовые, на принципы Общей части и принципы Особенной части.

Общеправовые (конституционные) принципы экологического права в основном закреплены в Конституции России и в силу этого представляют собой нормативные предписания, обладающие наивысшей юридической силой. К их числу относятся:

1. Принцип народовластия, предоставляющий возможность российскому народу осуществлять свою власть в экологических отношениях непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

Многонациональный российский народ является единственным источником власти в России и носителем суверенитета (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Избранные народом органы власти на местах при отводах и изьятии земель под строительство каких-либо объектов обязаны информировать население о предстоящем предоставлении земель, выявлять мнение граждан через местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Общественный экологический контроль является составной частью государственного экологического контроля.

2. Принцип гуманизма, выражающийся в том, что отношения природопользования в стране и в сфере международных отношений строятся прежде всего с учетом интересов не только настоящих, но и будущих поколений людей.

3. Принцип социальной справедливости, заключающийся в равенстве всех перед судом и законом; в гарантии судебной защиты прав и свобод гражданина РФ, если они кем-либо нарушаются и т.п.

4. Принцип законности, выражающийся в точном выполнении всех нормативных предписаний.

Этот принцип включает в себя три составных элемента:

а) принцип всеобщности, предполагающий распространение всех нормативных предписаний на всех без исключения граждан и организации, которые являются субъектами экологических правоотношений. В частности, каждый проживающий на территории России обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ);

б) принцип безусловности, предполагающий недопустимость отступления от выполнения нормативных предписаний под предлогом каких-либо обстоятельств, за исключением предусмотренных законом. В частности, только крайняя необходимость освобождает лицо, совершившее экологическое правонарушение, от установленной законом ответственности (ст. 18 Кодекса об административных правонарушениях, ст. 39 Уголовного кодекса РФ);

в) принцип единства, предполагающий единообразное применение всех нормативных предписаний всеми субъектами экологических правоотношений на любой территории России. В силу этого законность не должна иметь на себе отпечатка местных традиций и особенностей, она не может быть калужской, казанской, рязанской, а должна быть единообразной, российской.

Соблюдению этого принципа способствует как наличие специально уполномоченных для надзора за законностью органов (прокуратура), органов, осуществляющих правосудие (суды, арбитражные суды), так и наличие особых нормативно-правовых актов (материальных и процессуальных).

Предотвращению нарушений законности служит устранение коллизий в правовом регулировании, которые можно подразделить на следующие виды:

а) временная коллизия, когда наряду со вновь принятым нормативно-правовым актом действует прежний, не отмененный пока нормативный акт, регулирующий ситуацию иначе, чем вновь принятый. В таком случае должен действовать вновь принятый нормативный акт, действие прежнего автоматически прекращается, если иного не оговорено в законе;

б) иерархическая коллизия, выражающаяся в том, что нормативно-правовой акт более высокого уровня имеет главенствующее положение по отношению к нормативному акту низкого уровня. В частности, в случае неконституционности того или иного нормативно-правового акта Конституционный Суд РФ вправе признать его недействительным (ст. 125 Конституции РФ);

в) логическая коллизия, выражающаяся в том, что если специальный закон регулирует случай иначе, чем общий, то применяется специальный закон;

г) коллизия прав субъектов экологических правоотношений, когда осуществление прав одних лиц наносит вред правам других;

д) пробелы в действующем экологическом законодательстве, являющиеся естественным состоянием любой правовой системы, поскольку невозможно предусмотреть в правовом регулировании общественные противоречия.

5. Принцип интернационализма предполагает приоритет международных правовых норм перед национальными.

6. Принцип равноправного положения всех форм собственности на природные объекты и всех форм хозяйствования (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Данный принцип обеспечивается следующими нормативными положениями:

а) пресечением монопольных тенденций, возникающих в ходе хозяйственной эксплуатации природных объектов. Так, органы государственного антимонопольного комитета вправе осуществлять установленное законом вмешательство в деятельность предприятий - природопользователей вплоть до их принудительного разделения и ликвидации;

б) защитой от незаконного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий-природопользователей. Например, предприятия могут взыскивать с органов управления и должностных лиц, виновных в принятии незаконного решения, ущемляющего права этого предприятия, полную сумму материального вреда, а также добиваться судебной отмены незаконных решений.

7. Принцип стимулирования надлежащего исполнения экологопользователями своих прав и обязанностей. В частности, законодательством предусмотрен экологический механизм охраны окружающей природной среды; установлена платность за использование природных ресурсов; введены налоговые и иные льготы при внедрении предприятиями малоотходных и безотходных технологий и т. п.

8. Принцип субъективного вменения, т. е. применение эколого-правовой ответственности только к виновным в экологических правонарушениях.

Исключение составляет ответственность, применяемая к владельцам источников повышенной опасности, если вред окружающей природной среде причинен данным источником (ст. 1064 ГК РФ). Однако эта ответственность, во-первых, носит лишь компенсационный характер, а во-вторых, не имеет характера административного, уголовного и т. п. наказания.

Ответственность данных владельцев без вины за причиненный ими ущерб введена в качестве меры, обеспечивающей обязанность в повышенной осторожности лиц, использующих объекты повышенной опасности.

9. Принцип единства прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений (ст. 42 и 58 Конституции РФ), выражающийся в том, что осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданами своих обязанностей. Так, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).

В силу этого принципа каждому праву в области экологопользования должна соответствовать определенная обязанность.

10. Принцип сочетания убеждения и принуждения отражает формулу - вначале убедить и лишь потом принудить. За нарушение в сфере экологических общественных отношений принуждение применяется лишь в необходимых случаях, за исключением преступных посягательств и других видов нарушений, за которые ответственность установлена в обязательном порядке. Например, меры дисциплинарной ответственности применяются к отдельным лицам и в необходимых случаях; при малозначительности административного проступка, совершенного в сфере экологопользования, нарушитель может быть освобожден от ответственности с устным замечанием, при совершении преступления в сфере экологических отношений, если оно

по своему характеру не представляет общественной опасности, в определенных в законе случаях, виновный может быть освобожден от уголовной ответственности с передачей на поруки коллективу. Вместе с тем, ни один виновный, совершивший тяжелое экологическое правонарушение в виде преступления, не может уйти от ответственности (ст. 2 УПК РСФСР).

Принципы, присущие Общей части экологического права, обусловлены спецификой регулируемого объекта - экологической системы страны, состоящей из совокупности природных объектов. В силу этого обозначаются следующие виды принципов:

1. Приоритет интересов народов, проживающих на соответствующей территории, и защита прав отдельного человека. Этот принцип выражается в том, что:

- земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ);

- природные объекты не могут отчуждаться у России в пользу другого государства, за исключением случаев, определенных в законе;

- управление в сфере использования и охраны природных объектов осуществляется под контролем органов управления общей компетенции (надведомственных органов). Так, предоставление и изъятие земель для тех или иных нужд осуществляются только по решению местной администрации;

- государство вправе вмешиваться в отношения по использованию природных объектов, в том числе изымать их для государственных или муниципальных надобностей и принудительно выкупать.

Если деятельность того или иного экологопользователя наносит вред окружающей природной среде или другим лицам, государство вправе вводить определенные ограничения для нее, устанавливать специальные правила, пресекающие эти нарушения.

Защита прав отдельного человека осуществляется тем, что в РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) в соответствии с общепризнанными принципами (ст. 2 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан) и нормами международного права и международными договорами РФ.

Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, от аварий, катастроф, стихийных бедствий.

2. Тесно примыкает к первому принципу и является его обеспечительным правилом принцип примата общегосударственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды, устраняющий возобладание ведомственных интересов над общегосударственными.

3. Принцип строго целевого использования природных объектов, обязывающий каждого экологопользователя использовать природные объекты в точном соответствии с их целевым назначением. В частности, не допускается использование земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей, за исключением случаев, допускаемых законом.

4. Принцип рационального и эффективного использования природных объектов отражает возведенную в закон экономическую сторону экологопользования, выражающуюся в стремлении с минимальными затратами получать наибольший эффект от хозяйственной эксплуатации природных объектов, не нанося при этом экономического и экологического вреда.

Принцип рационального использования природных объектов предполагает экономическую и экологическую стороны.

С экономической стороны принцип рационального использования природных объектов предполагает максимальное достижение положительного эффекта в использовании объектов природы при оптимальном вложении затрат.

С экологической стороны этот принцип предполагает обеспечение максимальной экологической безопасности в ходе экологопользования и охраны окружающей природной среды.

5. Принцип приоритета охранительных мероприятий в использовании природных объектов обусловлен тем, что все природные объекты не застрахованы от отрицательных последствий хозяйственной эксплуатации. Всякое действие по хозяйственной эксплуатации того или иного природного объекта должно сопровождаться разработкой и осуществлением определенных мероприятий по его охране. Так, использование пахотных земель должно сопровождаться мероприятиями по повышению плодородия почв; вырубка лесов - лесовосстановительными работами и работами по лесоразведению; отлов рыбы - мероприятиями по улучшению рыбного хозяйства.

6. Принцип комплексного подхода в экологопользовании, выражающийся в том, что при использовании данного природного объекта необходимо учитывать все его экосвязи с другими природными объектами и с окружающей природной средой в целом.

Принцип комплексности экологопользования обусловлен природным естественным многообразием любой экологической системы, а поэтому отступление от него приводит к нерациональному и расточительному использованию природных богатств.

Отсутствие комплексного подхода в экологопользовании влечет за собой повреждение хрупких экологических систем, в сфере действия которых неизбежно оказывается эксплуатируемый природный объект.

7. Принцип устойчивости экологопользования обусловлен потребностью того, чтобы каждый экологопользователь был уверен в стабильности своего положения и мог производить все необходимые работы при эксплуатации природного объекта. Так, аренда земли и иных природных ресурсов должна, как правило, носить долгосрочный характер - от 5 лет и на более длительный срок, ибо в противном случае земли и природные объекты будут использоваться хищнически, “на износ”.

Принцип устойчивости экологопользования обеспечивается различными положениями в законодательстве:

а) в законе содержится исчерпывающий перечень оснований, по которым может осуществляться изъятие природных объектов у лиц, использующих землю;

б) в законе предусматривается ответственность за незаконное вмешательство в хозяйственную деятельность лиц, использующих природные объекты;

в) законом определяется процедура защиты на случай незаконного вмешательства в деятельность экологопользователей.

8. Принцип платного использования природных ресурсов и природных объектов.

Впервые в 1991 г. Законом РСФСР “О плате за землю” была введена плата за использование земли. Вопрос дискуссионный с точки зрения экологической безопасности и защиты интересов будущих поколений на планете.

9. Принцип плановости экологопользования, вытекающий из того, что оно представляет собой одну из разновидностей исторически обусловленных производственных отношений, осуществляемых в сфере народного хозяйства РФ, которое все еще функционирует на основе соответствующих планов. Однако в связи с переходом к рыночной экономике роль и значение указанного принципа заметно упали.

В соответствии с Законом об охране окружающей природной среды планирование мероприятий по охране окружающей среды и экологопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе федеральных и региональных экологических программ с учетом природоресурсового потенциала отдельных регионов.

Финансирование этих программ и мероприятий по охране окружающей среды производится за счет источников, указанных в ст. 17 Закона, и экологических фондов (ст. 21).

Соблюдение принципа плановости в использовании природных ресурсов необходимо для организации правильной хозяйственной эксплуатации и охраны всех природных объектов, входящих в экологическую систему РФ.

Планирование экологопользования является необходимой функцией как государственного, так и внутрихозяйственного регулирования экологопользования, а поэтому оно присутствует на всех этапах взаимодействия общества и природы. Например, на уровне РФ, республик в ее составе и всех других субъектов Федерации, как законодательных, так и исполнительных органов государства, решаются вопросы определения основного направления государственной политики в области охраны окружающей природной среды и их реализации.

Принципы, присущие Особенной части экологического права.

Каждый объект, который регулирует нормы Особенной части, отличается своей индивидуальностью.

Правовые принципы Особенной части экологического права выражаются в наличии определенных приоритетов в использовании тех или иных природных объектов. В силу этого Особенная часть экологического права содержит в себе следующие принципы:

1. Приоритет земель сельскохозяйственного назначения, выражающийся в том, что все земли, пригодные по своим свойствам для использования в сельском хозяйстве, в первую очередь должны предоставляться для сельскохозяйственных целей. Частная собственность на землю только под контролем общественности и государства.

Использование любых земель должно сопровождаться повышением плодородия почв. При выполнении работ, связанных с повреждением почвенного плодородного слоя земли, последний должен сниматься, храниться и направляться на осуществление мероприятий по повышению почвенного плодородия.

2. Приоритет вод питьевого и бытового назначения.

3. Приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых.

4. Приоритет лесов защитного назначения. Леса, имеющие водоохранное, защитное, климаторегулирующее значение, относятся к лесам первой группы, т. е. имеют правовой статус повышенной охраны. Незаконная порубка деревьев в этих лесах влечет за собой повышенную ответственность в сравнении с лесами других групп.

5. Приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона о животном мире). В частности, не допускается пользование животным миром в научных, культурных и просветительных целях, если это сопряжено с изъятием животных из природной среды или наносит вред среде обитания, а также использование животного мира с изъятием из среды обитания или нарушением этой среды.

Перечисленные принципы, представляя собой “микросхему” экологического права, не являются чем-то раз и навсегда установленным. С изменением исторических условий и политических задач, стоящих перед россиянами, эта совокупность принципов может изменяться, дополняясь новыми принципами.