Глава 14. Механизм реализации экологического права

Реализация экологического права происходит в непрерывном процессе социальной практики, начиная с официальной публикации правовых актов и широкой информации должностных лиц и населения о правовых экологических требованиях, содержащихся в законодательстве. Практика показывает, что люди, знающие экологические требования, в большинстве случаев выполняют их добровольно.

Однако экологическое право содержит весьма сложную систему требований, многие из которых глубоко затрагивают сферы производства, экономических отношений, культуры и бытовых потребностей населения, находясь, как правило, в противоречии с ними. Поэтому реализация экологических требований не происходит автоматически, а требует со стороны государства и общественности целеустремленных усилий. В связи с этим создаются механизмы реализации права, которые представляют собой системы мер, побуждающих (стимулирующих, принуждающих) должностных лиц и граждан добросовестно выполнять правовые экологические требования.

Наиболее значительными являются три правоприменительных механизма: экономический механизм охраны окружающей природной среды, экологический контроль и юридическая ответственность за экологические правонарушения.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды имеет своими задачами:

- планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

- установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;

- установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие вредные воздействия;

- предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды.

Платность природопользования и загрязнения окружающей среды более других мер экономического механизма получила распространение на практике. В основе платности лежит экономическая идеология, заключающаяся в том, что если за использование природных ресурсов и загрязнение природной среды предприятия, учреждения, организации и граждане будут платить государству значительные суммы, то они будут бережно относиться и к природным ресурсам, и к природной среде.

Согласно действующего законодательства, плата за природные ресурсы (земля, недра, вода, лес и иная растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) взимается:

- за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;

- за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

- на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия на нее взимается:

- за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;

- за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов.

В развитие этих положений закона издано большое количество подзаконных нормативных актов, подробно регламентирующих условия и процедуры платности природопользования и загрязнения природной среды, включая Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. “Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” и Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденные Минприроды России 26 января 1993 г. по согласованию с Минфином России и Минэкономики России.

Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятием, учреждением, организацией в бесспорном порядке: 90 процентов на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов, а 10 процентов - доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды. Внесение платы не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Экологический контроль состоит из трех основных компонентов: мониторинга окружающей природной среды, экологической экспертизы проектов и инспекционного экологического контроля.

Мониторинг окружающей природной среды представляет собой систему мер по непрерывному наблюдению за состоянием природной среды и оценке ее возможных изменений под влиянием человеческой деятельности. Мониторинг - это физический, преимущественно инструментальный контроль за человеческим воздействием на природу.

В работе принимали и принимают активное участие все структуры Росгидромета (ведут комплексный фоновый и космический мониторинг состояния природной среды, координируют подсистемы фонового мониторинга, обеспечивают государственный фонд данных о загрязнении окружающей природной среды), Роскомзема (ведут мониторинг земель), Роскомнедра (ведут мониторинг геологических процессов), Роскомрыболовства (ведут мониторинг рыб, других водных животных и растений), Рослесхоза (ведут мониторинг лесов), Роскомвода (ведут мониторинг водной среды в местах водозабора и сбора сточных вод), Роскартографии (осуществляют картографическое обеспечение мониторинга), Госгортехнадзора (координируют подсистемы мониторинга геологической среды, эксплуатируемой добывающими отраслями промышленностями), Госкомсанэпиднадзора России (ведут мониторинг воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья населения), Минобороны России (осуществляют мониторинг военных воздействий на природную среду), Госкомсевера России (организуют мониторинг в районах Арктики и Крайнего Севера), Комитета по проведению подводных работ особого назначения (проводят мониторинг подводных источников воздействий на природную среду). Экологический мониторинг в своих сферах деятельности осуществляют также Минсельхозпрод России, Минатом, Минтопэнерго, Роскоммаш, Госкомоборонпром, Роскомнефтепром, Роскомметаллургия.

Что касается экологической экспертизы проектов, то она представляет собой систему мер превентивного (профилактического) контроля за хозяйственной и производственной деятельностью, потенциально опасной для окружающей природной среды.

Как было отмечено выше, порядок проведения и юридические требования экологической экспертизы довольно подробно регламентируются действующим законодательством, в частности, федеральным Законом “Об экологической экспертизе” от 23 ноября 1995 г. К изложенному следует добавить, что экологическая экспертиза может проводиться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. При этом на федеральном уровне экспертизе подлежат технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности, независимо от сметной стоимости, осуществление которых может оказать воздействие на природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне экспертируются также технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Нововведением Закона об экологической экспертизе является обязательность проведения экспертизы проектов правовых актов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, а также проектов международных договоров.

На уровне субъектов Федерации экспертируются проекты, последствия реализации которых не выходят за пределы территории этого субъекта Российской Федерации.

Инспекционный экологический контроль регламентируется многочисленными правовыми нормативными актами и прежде всего Законом “Об охране окружающей среды”.

Механизм юридической ответственности за экологические преступления сам по себе представляет сложную систему отношений.

За экологические правонарушения лица, виновные в противоправных деяниях, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность.

Наиболее строгие меры наказания предусматриваются в системе уголовной ответственности. В действующем Уголовном кодексе РФ имеется примерно полтора десятка статей, ориентированных на экологические преступления. Среди них статья 98, карающая за умышленное уничтожение или существенное повреждение лесных массивов путем поджога; статья 163, предусматривающая уголовное наказание за незаконное занятие рыбными и другими водными добывающими промыслами; статья 166, которая гласит об ответственности за незаконную охоту; статья 223, определяющая меры ответственности за загрязнение водоемов и воздуха; статья 223, предусматривающая наказание за загрязнение моря веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, либо другими отходами и материалами; статья 230 об ответственности за умышленное уничтожение, разрушение или порчу памятников истории, культуры, природных объектов, взятых под охрану государства и др.

Меры уголовного наказания могут применяться только судом. Наиболее строгая санкция - 10 лет лишения свободы - может быть применена за умышленное причинение лесного пожара. За другие экологические преступления наказания предусмотрены, как правило, в виде исправительных работ или штрафа.

Важная роль в системе юридической ответственности за экологические правонарушения отводится возмещению вреда, причиненного гражданам в результате повреждения здоровья или нарушением имущественного положения, и юридическим лицам, потерпевшим имущественный вред. В случаях повреждения здоровья вред возмещается прежде всего через каналы социального или медицинского страхования. Если же потерпевший не получает возмещения (или полного возмещения), он имеет право взыскивать компенсацию в судебном порядке. Если же потерпевшим является юридическое лицо, оно вправе взыскивать возмещение вреда через арбитражный суд.

Однако на практике механизм юридической ответственности за экологические правонарушения недостаточно эффективен. Можно сказать, что административная и судебная практика в этой области на настоящий период не сложилась и все еще ждет своего развития. Недостаточная эффективность юридической ответственности здесь обусловлена отчасти объективными трудностями (сложность выявления и установления связей между поведением людей и вредными последствиями в природной среде) и недостаточной квалификацией инспекторского персонала контрольных органов.