Причины возникновения государственной службы, её природа

В современных российских условиях разделение службы на виды с учётом перспектив её развития проводится в нашем законодательстве применительно к социальной структуре общества и государственному механизму. Наша задача - детальный анализ государственной службы. Данный вид службы многие исследователи считают ведущим, что оправдывается как наибольшей численностью государственных служащих в сравнении с другими группами служащих, так и правовым регулированием: государственная служба - наиболее отрегулированный и обеспеченный в правовом отношении вид службы, другие виды службы заимствуют для регулирования своих служебных отношений многие нормы государственной службы.

Итак, государственная служба. В чём её существо и отличие от других видов службы? Прежде всего обратимся к вопросу о причинах возникновения, природе государственной службы.

Государственная служба представляет собой сложное социальное явление. Она вбирает в себя ряд аспектов, включая экономический, политический, правовой, социальный, организационный, кадровый. Все они отражают многогранность государственной службы как сферы профессиональной деятельности государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба как специализированная сфера деятельности государственных служащих, механизм реализации политической воли господствующего класса возникает вместе с государством как имманентно присущий ему элемент, считает профессор Б.В.Лытов. "Как известно, государство появляется на такой стадии развития общества, когда возникает объективная необходимость политического регулирования общественной жизни," - пишет он.[16] Государство призвано, по словам К.Маркса, решать двуединую задачу, во-первых, осуществлять координацию общих дел, вытекающую из природы всякого общества, во-вторых, выполнять специфическую функцию, следующую из противоположности между правительством и народными массами.[17] Причины, вызвавшие к жизни государство, лежат и в основе возникновения государственной службы, хотя их следует несколько конкретизировать.

Прежде всего, государственная служба возникла в силу объективной необходимости для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный осуществлять государственные функции. Для этого следовало из общей массы населения выделить специальную группу лиц, подготовить их к профессиональной деятельности, поставить в особо привилегированное положение и сделать надёжным орудием осуществления государственной политики. Как отмечал М. Вебер в работе “Политика как призвание и профессия”, штаб управления, представляющий во внешнем проявлении предприятие политического господства, прикован к властелину двумя средствами: материальным интересом и социальным почётом.[18] Связанный общими интересами с правящим классом, занимая особое положение в сфере распределения материальных благ, этот штаб и становится действенным средством осуществления государственных функций. С его созданием практически и разрешается потребность в возникновении государственной службы как механизма управления.

Следует также иметь в виду, что более или менее развитая государственная служба возникает на такой стадии развития государственности, когда происходит существенное разделение труда между властью и аппаратом управления, между лицами, занимающими политические должности, и теми, кто выполняет свои обязанности в системе государственной службы на профессиональной основе. Власть, представленная политической элитой, берёт на себя функцию выработки внутренней и внешней политики, аппарат управления, чиновники - функцию реализации этой политики. Следовательно, государственная служба выступает как особый вид труда, являющийся следствием разделения труда.

В силу названных обстоятельств, по мысли проф. Б.В.Лытова, и возникла государственная служба как специализированная сфера деятельности государственных служащих.

Давно установлено, что государства бывают самого различного типа. Согласно классовой теории, они делятся на рабовладельческие, феодальные, буржуазные, социалистические. По форме управления - на монархические, республиканские. По устройству политической организации - на унитарные, федеративные, конфедеративные. По характеру политического режима - на демократические, авторитарные, тоталитарные, диктаторские, деспотические, либеральные и пр.

Государственная служба является копией, точным слепком существующих типов государств, присущих им различного рода свойств. Зависимость государственной службы от природы государства, присущего ему политического режима показал в своих трудах М.Вебер. Он выделял три типа легитимного господства: рациональный, патриархальный и харизматический.[19]

Первый тип политического господства был свойственен в его время наиболее развитым странам буржуазной демократии (США, Англия, Франция). Управление государственными делами в этих странах осуществлялось профессионально подготовленным аппаратом чиновников. Во главу угла деятельности аппарата возводилось верховенство закона. Все чиновники были поставлены в условия, когда они должны действовать по строго формальным и рациональным правилам, в духе закона, исполняя установленные предписания невзирая на лица.

При патриархальном типе политического господства, характерном преимущественно для феодальных стран, приоритетом является признание своего рода "священности", неизменяемости "издревле существующих порядков". Служба управления при таком господстве имеет чёткую иерархию по схеме: начальник, штаб управления, подчинённые-подданные. Аппарат управления формируется не по принципу деловой компетенции, а на основе личной преданности. Верность государю, господину служит основанием и для продвижения по служебной лестнице. При таком типе государства отсутствует по существу формальное право, оно подменяется произволом правителя.

К третьему типу М.Вебер относил харизматическое господство, свойственное странам с авторитарным типом правления. Такое господство осуществляется харизматическими личностями, обладающими выдающимися качествами. Возвышаясь над своеобразно понятыми законами истории, харизматическая личность действует не всегда адекватно складывающейся обстановке, что и сказывается на государственной службе. При харизматическом типе господства, как правило, отсутствуют рационально или традиционно установленные правила ведения дел. Решения по всем вопросам выносятся спонтанно, несистематически. В основе принимаемых решений лежит откровение или творчество харизматического деятеля, который иногда способствует прогрессу общества, но может и завести его в тупик. Выход из него обычно находится в смене парадигмы общественного развития и перегруппировке классовых сил.

Таковы особенности выделенных типов легитимного господства. В чистом виде они встречаются редко. На практике имеет место комбинация из нескольких типов или промежуточное состояние между ними. Тем не менее, несмотря на определённую условность схем политического господства, они в целом отражают зависимость государственной службы от типа государства, присущих ему особенностей.

Социальная природа государственной службы определяется также социально-классовым составом государственных служащих. Любое государство стремится создать государственную службу как надёжный инструмент осуществления своей политики. Надёжность государственной службы в классовом обществе определяется социальным составом чиновников, их принадлежностью к господствующему классу или тем слоям общества, которые этот класс поддерживают, разделяют с ним ответственность за общее состояние дел. Обычно в этом случае используется сословный принцип укомплектования аппарата управления, государственных структур. Так, в царской России преимущественное право поступления на государственную службу имели представители потомственного и личного дворянства. Лица недворянского происхождения, а это, в основном, дети священников, канцелярских служащих, купцов, мещан имели право приобщиться к дворянскому сословию по мере прохождения государственной службы. Классовый принцип отбора лиц на государственную службу осуществлялся и в первые десятилетия Советской власти, когда государство официально провозгласило диктатуру пролетариата.

Однако ни один приходящий к власти класс не способен осуществлять государственное управление без опоры на другие слои общества. Так, в составе государственных чиновников царской России потомственное дворянство составляло только одну треть. Неоднороден был состав государственных служащих и в условиях советского строя: после революции политическая власть вынуждена была привлекать на государственную службу специалистов преимущественно из буржуазной интеллигенции. И таких людей на государственной службе было достаточно много, по крайней мере, до середины 30-х годов.

Таким образом, своими истоками государственная служба уходит в социальные условия её формирования и развития. Эта социальная природа полностью определяется характером политического строя общества, особенностями государства, составом государственных служащих как наиболее последовательных выразителей и проводников государственной воли.