Виды источников жилищного права

ИСТОЧНИКИ ЖИЛИЩНОГО ПРАВА

Жилищное законодательство - это совокупность нормативных правовых актов, система правовых норм, с помощью которых государством устанавливаются, изменяются или отменяются соответствующие жилищно-правовые нормы. То есть именно посредством законов, подзаконных актов, входящих в систему жилищного законодательства, осуществляется регулирование жилищных правоотношений.

Таким образом, систему жилищного законодательства образуют различные законы, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения (источники жилищного права).

Эти нормативные правовые акты, которые изданы органами государственной и муниципальной власти Российской Федерации и содержат указанные правоотношения, являются источниками жилищного права.[3]

Источники жилищного права подразделяются на две основные группы:

- федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;

- законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления.[4]

Главным источником любого российского права, в том числе и жилищного, является Конституция РФ[5]. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.[6]

В Конституции Российской Федерации содержатся многие важные положения, предусматривающие правовое регулирование разнообразных жилищных отношений, защиту и охрану прав участников этих отношений, и прежде всего граждан - собственников жилых помещений и жилых домов, нанимателей и членов их семей, обеспечение неприкосновенности жилища, недопустимости произвольного лишения граждан их жилищ.

В Конституции РФ по-разному решаются вопросы компетенции Российской Федерации и ее субъектов по жилищному и гражданскому законодательству.

Конституция РФ (ст. 71) относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации.

В отличие от этого согласно п. “к” ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом случае субъекты РФ вправе (при отсутствии федеральных законов) в опережающем порядке принимать свои законы, которые, однако, после издания федерального закона должны быть приведены в соответствие с последним.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Исходя из этого жилищные отношения могут регулироваться как актами Российской Федерации, так и актами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросу, находящемуся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (см. п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Другой особенностью жилищного законодательства в широком смысле является то, что будучи по содержанию комплексным правовым образованием, оно включает в свой состав нормы различных отраслей права: гражданского, административного, государственного, финансового права и др.

Исходя из этих конституционных положений жилищное законодательство в Российской Федерации развивается как сложная комплексная система законодательства, в которой в качестве системообразующих законов выступают Конституция РФ, федеральные жилищные законы – “Об основах федеральной жилищной политики”[7], “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации”[8], ЖК РСФСР[9] и другие акты. С другой стороны, отрасль жилищного законодательства невозможно рассматривать как систему только одних законов в узком смысле; в состав жилищного законодательства должны включаться и другие жилищные нормативные правовые акты, что вытекает из ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения издаются не только федеральные законы, но и “принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации” (ч. 2 ст. 76).

Как комплексная отрасль законодательства жилищное законодательство Российской Федерации сформировалось относительно недавно. С принятием в 1983г. Жилищного кодекса РСФСР данная отрасль российского законодательства стала более консолидированной, внутренне согласованной системой, оставаясь вместе с тем комплексным правовым образованием.

В составе жилищного законодательства кроме законов и других нормативных актов гражданско-правового характера немало законов и других актов законодательства государственно-правового, административно-правового, финансового характера, как, например, законы и другие нормативно-правовые акты, определяющие компетенцию органов исполнительной власти - Правительства Российской Федерации, министерств и других федеральных органов управления, предприятий, учреждений, организаций в области управления государственным и муниципальным жилищными фондами, организации эксплуатации и ремонта жилищного фонда и др.

1. 2. Федеральные жилищные законы как источники жилищного права

На федеральном уровне жилищное законодательство включает в себя значительное число законов, иных нормативных правовых актов, принятых в разные годы. Сохраняют ограниченное действие многие акты, принятые в период существования СССР, РСФСР, которые подлежат применению в части, не противоречащей Конституции и законам Российской Федерации. Однако многие из этих нормативно-правовых актов, например Жилищный кодекс РСФСР, другие акты прошлых лет в значительной мере устарели и нуждаются в обновлении либо в изменении и дополнении.

Среди федеральных жилищных законов, изданных в последнее время, особое место занимает Закон РФ “Об основах федеральной жилищной политики” от 24 декабря 1992г. Данный Закон является важнейшим политико-правовым актом, определяющим основные направления жилищной политики. Этот Закон устанавливает наиболее общие начала правового регулирования жилищных отношений (и связанных с ними других общественных отношений) при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере; указанные начала подлежат конкретизации в нормах и актах жилищного, а также земельного, гражданского, административного и иного законодательства.

Закон об основах жилищной политики дает более широкое определение жилищного фонда, содержит классификацию видов жилищного фонда.

Согласно ст. 6 Закона недвижимость в жилищной сфере, включая жилищный фонд либо его часть, может находиться в частной (граждан, юридических лиц), государственной, муниципальной собственности, в собственности общественных объединений, а также в коллективной собственности.

В Законе дается классификация видов жилищного фонда. Принципиально важным является то, что в составе жилищного фонда первым назван частный жилищный фонд, т. е. фонд, находящийся в собственности граждан и юридических лиц, а также то, что в составе жилищного фонда выделяется особый жилищный фонд социального использования, т. е. совокупность всех жилых помещений, заселяемых на условиях договора социального найма, и т. д.

Расширены возможности существования частной собственности в жилищной сфере, установлено право частной собственности на недвижимость или ее часть в жилищной сфере, а также предусмотрены возможности для развития долгосрочного кредитования индивидуального и кооперативного жилищного строительства. В Закон включена ст. 19 “Приобретение гражданами жилья в частную собственность”, в соответствии с которой граждане имеют право на приобретение жилья в частную собственность без ограничения его количества, размеров и стоимости многими- способами. Предусмотрена возможность перехода объектов жилищной сферы из одной формы собственности в другую в порядке, установленном законодательством. Последнее обстоятельство является важным компонентом в системе реализации конституционного права на жилище, обогащая права собственников жилых домов и жилых помещений.

Установлены весьма широкие полномочия собственника, владеющего недвижимостью в жилищной сфере либо ее частью. В Законе урегулированы также отношения найма жилья, обмена жилыми помещениями (ст. 17, 20), включены нормы, посвященные регулированию земельных отношений: строительству, содержанию и ремонту жилья, налогово-кредитной поддержке жилищной реформы (ст. 22-28) и др.

Жилищный кодекс РСФСР принят в 1983г. Жилищный кодекс включает почти все жилищно-правовые нормы, содержавшиеся ранее в ГК РСФСР, а также содержит много новых норм, соответствующих периоду принятия Кодекса и введения его в действие.

В разд. I “Общие положения” ЖК РСФСР содержатся нормы, закрепляющие право граждан на жилище, определяющие задачи жилищного законодательства, дано определение жилищного фонда.

В ЖК РСФСР включены в определенной последовательности и системе нормы, регулирующие разнообразные жилищные отношения: обеспечение граждан жилыми помещениями и пользование ими; управление жилищным фондом и обеспечение его сохранности, надлежащей эксплуатации; ответственность за нарушение жилищного законодательства и др. Жилищный кодекс является наиболее полным и кодифицированным законодательным актом, регулирующим достаточно полно и конкретно соответствующие жилищные отношения в России, в нем собраны воедино правовые нормы, систематизированные по отдельным институтам жилищного законодательства.

В то же время надо отметить, что в настоящее время многие нормы ЖК РСФСР в значительной мере устарели. Жилищный кодекс РСФСР не отражает многих принципиальных социально-экономических изменений, происшедших в последние годы в российском обществе и государстве. В Жилищный кодекс не внесены многие изменения, вытекающие из положений Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ[10], постановлений Конституционного Суда РФ по жилищным вопросам и др. Поэтому нормы ЖК должны применяться в части, не противоречащей Закону об основах жилищной политики, а также другим, более поздним законодательным актам Российской Федерации.

Прежде всего, нормы ЖК РСФСР регулируют в основном отношения, складывающиеся в связи с пользованием жилыми помещениями в государственном и общественном жилищных фондах. Вопросам регулирования жилищных отношений в частном и других жилищных фондах в Кодексе уделяется очень мало внимания: в нем не нашли отражения появившиеся в последнее время разнообразные формы приобретения жилья в собственность, формы содействия гражданам со стороны государства в приобретении жилья (компенсации, субсидии и т. п.). За время, прошедшее после принятия Кодекса, был издан целый ряд новых жилищных законов, появились новые понятия, которые не включены в Кодекс (например, понятия “частный жилищный фонд”, “приватизация, “коммерческий наем и др.).

Законом РСФСР от 6 июля 1991г. в разд. III ЖК РСФСР была включена гл. 1 “Приобретение гражданами жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда”, и в новой редакции были изложены статьи гл. 6 “Пользование жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда”.

В октябре 1994г. в печати был опубликован проект Жилищного кодекса РФ[11], который, однако, не был принят. В 1999 году началась подготовка нового варианта проекта Жилищного кодекса РФ.

Закон РФ “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” от 4 июля 1991г. с изменениями, внесенными Законом РФ от 23 декабря 1992г., федеральными законами от 11 августа 1994г. № 26-ФЗ, от 28 марта 1998г. № 50-ФЗ и от 1 мая 1999г. № 88-ФЗ. Закон о приватизации устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищных фондов, определяет правовые, социальные, экономические основы преобразования отношений собственности на жилье. Согласно Закону при приватизации жилья происходит бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Таким образом, Закон создает условия для перехода жилища как объекта государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан. Вступление граждан в права собственности на жилье дает им возможность эффективно вкладывать свои средства, выступать со своей недвижимостью на рынке жилья, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем. Закон подробно определяет, как и в каком порядке, с соблюдением каких правил производится приватизация жилья.[12]

В части первой ГК РФ (гл. 18) регулируются право собственности на жилые помещения и иные права (права членов семьи собственника жилого помещения), дается понятие квартиры как объекта права собственности, указываются основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома и организации и деятельности товариществ собственников жилья.

Часть вторая ГК РФ содержит главу (35), посвященную договору найма жилого помещения и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы, регулирующие особенности продажи жилых помещений.

Часть третья ГК РФ в разд. V “Наследственное право” содержит кроме прочего нормы, устанавливающие особенности наследования жилых помещений.[13]

Земельный кодекс РФ[14] от 25 октября 2001г. регулирует правовое положение, в частности, земель поселений, т.е. земель, используемых и предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений. В ст. 83 ЗК РФ специально указывается, что правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.

Земельный кодекс РФ устанавливает институт зонирования территорий, который предусматривает, в частности, установление жилой территориальной зоны в составе земель поселений (ч. 1 ст. 85). Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения.

Ряд важных жилищно-правовых норм содержится в Градостроительном кодексе РФ[15], который определяет систему законодательства о градостроительстве, регулирует вопросы обеспечения права граждан па благоприятную среду жизнедеятельности, на выбор места жительства в пределах территории РФ при осуществлении градостроительной деятельности, на обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности соблюдения требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. Градостроительный кодекс РФ регулирует также вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, устанавливает государственные градостроительные нормативы и правила, контроль за осуществлением градостроительной деятельности, ответственность за нарушение законодательства РФ о градостроительстве.[16]

В сфере регулирования жилищных отношений значительное место отводится указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. В частности, указами Президента РФ утверждена Государственная целевая программа “Жилище”, а в последующем определено ее действие на новом этапе. В числе источников жилищного законодательства имеются также акты министерств, ведомств.

1.3. Жилищное законодательство субъектов Российской Федерации как источник жилищного права

В субъектах Российской Федерации государственными органами власти принято достаточно много законов и иных нормативно-правовых актов по регулированию жилищных отношений. В некоторых республиках - в Республике Башкортостан, Республике Коми, Кабардино-Балкарской Республике - приняты жилищные кодексы. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты жилищные законы и иные нормативно-правовые акты по отдельным вопросам.

Жилищные кодексы субъектов Российской Федерации, имея сходство в структуре и содержании, различаются по кругу регулируемых ими отношений. Развитие жилищного законодательства субъектов Российской Федерации, очевидно, будет идти главным образом по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации довольно разнообразны, поскольку разнообразны по своему характеру сами жилищные отношения.

1.4. Иные источники жилищного права

В числе источников жилищного права (законодательства) все большую роль играют постановления Конституционного Суда РФ, принятые по жалобам и запросам о проверке конституционности законов и нормативных правовых актов, по спорам о компетенции, по делам о толковании Конституции РФ. Признание Конституционным Судом РФ тех или иных норм права неконституционными означает утрату ими силы, прекращение действия независимо от последующего изменения или отмены данного акта законодателем (другим правотворческим органом).[17]

В соответствии со ст. 127 Конституции РФ Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.[18]

Для жилищного права традиционными были и остаются в качестве особого источника руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, например, постановление Пленума от 24 августа 1993г. № 8 “О некоторых вопросах применения судами Закона РФ”[19], “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” и др.[20]

2. ПРАКТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

Задача: Иванов В., Иванова Р., Иванова М. обратились с иском к Смеховой о выселении. Они указали, что занимают две комнаты в трехкомнатной коммунальной квартире, в третьей комнате проживала Петрова, которая 29 мая 1993г. была помещена в дом ветеранов войны, где и умерла 1 августа 1993г. однако заселить освободившуюся комнату они не могут, поскольку 29 июня 1993г. на эту площадь незаконно зарегистрировалась санитарка дома ветеранов Смехова, которая членом семьи Петровой не была. Прокурор Петроградского района Санкт-Петербурга в интересах жилищного комитета администрации района обратился с заявлением к Смеховой о выселении ее из упомянутой комнаты. Прокурор указал, что хотя Смехова и была зарегистрирована в комнате с согласия Петровой, однако совместно с нею не проживала, общего хозяйства не вела, членом семьи не являлась и не приобрела права на жилую площадь. Удовлетворит ли суд требование о выселении Смеховой? Какие основания необходимы для признания гражданина членом семьи? Аргументируйте со ссылкой на нормы жилищного законодательства. Изменилось бы решение суда в случае фактического проживания Смеховой в комнате Петровой и ведения с ней общего хозяйства? Ответ: Суд не удовлетворит требование о выселении Смеховой, если комната в коммунальной квартире была приватизирована Петровой, т. е. является собственностью. Если же комната не приватизирована, тогда для регистрации Смеховой необходимо было согласие соседей. Согласно статье 31 ЖК РФ к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи. Члены семьи собственника жилого помещения имеют право пользования данным жилым помещением наравне с его собственником, если иное не установлено соглашением между собственником и членами его семьи. Члены семьи собственника жилого помещения обязаны использовать данное жилое помещение по назначению, обеспечивать его сохранность. В случае фактического проживания Смеховой в комнате Петровой и ведения с ней общего хозяйства, статья 59 ЖК РФ, чтобы не увеличивать число граждан в коммуналке, освободившуюся комнату в первую очередь предоставили бы ей, так как она уже проживает в данной квартире. (Речь, естественно, идет о комнатах, которые принадлежат государству, то есть являются государственным или муниципальным имуществом.).

Библиографический список использованных источников:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г // Российская газета, № 7, 2009, 21 января.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 № 51- ФЗ (ред. от 6 апреля 2011) // Российская газета, № 238-239, 1994, 8 декабря.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 № 190-ФЗ (ред. от 28 июля 2012) // Российская газета, № 290, 2004, 30 декабря.

4. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 № 188-ФЗ (ред. от 18 июля 2011) // Российская газета, № 1, 2005, 12 января.

5. Жилищный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 24 июня 1983) (ред. от 20 июля 2004) // Ведомости ВС РСФСР, 1983, № 26, ст. 883.

6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 № 136-ФЗ (ред. от 12 декабря 2011) // Российская газета, № 211-212, 2001, 30 октября.

7. Закон Российской Федерации “Об основах федеральной жилищной политики” от 24 декабря 1992 № 4218-1 (ред. от 22 августа 2004) // Российская газета, № 15, 1993, 23 января.

8. Закон Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” от 4 июля 1991 № 1541-1 (ред. от 16 октября 2012) // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 11 июля 1991, № 28, ст. 959.

9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации “О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации” “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” от 24 августа 1993 № 8 (ред. от 2 июля 2009) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 11, 1993.

10. Афонина А. В. Жилищное право: курс лекций. – М.: Эксмо, 2009. – 240 с.

11. Афонина А. В. Жилищное право: Учеб. пособие. - М.: Дашков и К, 2008. – 376 с.

12. Грудцына Л.Ю. Жилищное право России: Учебник. - М.: Эксмо, 2005. - 656 с.

13. Карпухин Д.В. Жилищное право: Конспект лекций. – М.: МИЭМП, 2006.- 188 с.

14. Крашенинников П.В. Жилищное право. – Изд. 7-е. М.: Статут, 2010. - 413 с.

15. Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. – Изд. 2-е. - М.: Изд. НОРМА, 2003. - 384 с.

[1] Афонина А. В. Жилищное право: курс лекций. – М.: Эксмо, 2009. – С. 6.

[2] Карпухин Д.В. Жилищное право: Конспект лекций. – М.: МИЭМП, 2006.- С. 5.

[3] Афонина А. В. Жилищное право: Учеб. пособие. - М.: Дашков и К, 2008. – С. 22.

[4] Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. – Изд. 2-е. - М.: Изд. НОРМА, 2003. – С. 54.

[5] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г // Российская газета, № 7, 2009, 21 января.

[6] Крашенинников П.В. Жилищное право. – Изд. 7-е. М.: Статут, 2010. - 413 с.

[7] Закон Российской Федерации “Об основах федеральной жилищной политики” от 24 декабря 1992 № 4218-1 (ред. от 22 августа 2004) // Российская газета, № 15, 1993, 23 января.

[8] Закон Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” от 4 июля 1991 № 1541-1 (ред. от 16 октября 2012) // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 11 июля 1991, № 28, ст. 959.

[9] Жилищный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 24 июня 1983) (ред. от 20 июля 2004) // Ведомости ВС РСФСР, 1983, № 26, ст. 883.

[10] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 № 51- ФЗ (ред. от 6 апреля 2011) // Российская газета, № 238-239, 1994, 8 декабря.

[11] Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 № 188-ФЗ (ред. от 18 июля 2011) // Российская газета, № 1, 2005, 12 января.

[12] Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. – Изд. 2-е. - М.: Изд. НОРМА, 2003. – С. 67.

[13]Крашенинников П.В. Жилищное право. – Изд. 7-е. М.: Статут, 2010. – С. 22.

[14] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 № 136-ФЗ (ред. от 12 декабря 2011) // Российская газета, № 211-212, 2001, 30 октября.

[15] Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 № 190-ФЗ (ред. от 28 июля 2012) // Российская газета, № 290, 2004, 30 декабря.

[16] Грудцына Л.Ю. Жилищное право России: Учебник. - М.: Эксмо, 2005. – С. 36 - 37.

[17] Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. – Изд. 2-е. - М.: Изд. НОРМА, 2003. – С. 68 - 71.

[18] Крашенинников П.В. Жилищное право. – Изд. 7-е. М.: Статут, 2010. – С. 25.

[19] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации “О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации” “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” от 24 августа 1993 № 8 (ред. от 2 июля 2009) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 11, 1993.

[20] Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. – Изд. 2-е. - М.: Изд. НОРМА, 2003. – С. 72.