Правовая основа расходов бюджетов

Общие положения о расходах бюджетов бюджетной системы РФ, регулируемые нормами бюджетного права (ч. 2, раздел 3, гл. 10 БК РФ).

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ).

Расходными полномочиями называются права и обязанности соответствующих органов власти, связанные с реализацией экономических отношений по поводу формирования расходов бюджетов.

Распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФ определяется на законодательном уровне. Оно зафиксировано в БК РФ, а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 31 декабря 2005 г. № 184 и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131.

Основным изменением политики федерального правительства в реализации данного направления развития бюджетного федерализма стал отказ от использования категории «расходы» и от подхода по закреплению за каждым уровнем власти и местного самоуправления конкретного перечня расходов, которые должны финансироваться из соответствующего бюджета, и переход к разграничению «расходных полномочий».

В связи с разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в рамках проводимой реформы совершенствования бюджетного устройства и межбюджетных отношений были отделены три функции, формирующие обязательства бюджета по финансированию расходов (расходные обязательства):

1. введение и установление полномочия;

2. выделение финансовых ресурсов для осуществления полномочия;

3. исполнения полномочия.

При разграничении расходных обязательств возможны следующее комбинации вышеперечисленных трех позиций:

1. все три функции осуществляются одним уровнем власти (в данном случае речь идет о расходных обязательствах в пределах собственных полномочий, которые не могут устанавливаться властями других уровней и финансируются за счет собственных средств соответствующих бюджетов);

2. рамочное правовое регулирование осуществляется одним уровнем власти, детальное правовое регулирование, финансирование и предоставление средств на осуществление расходных полномочий — другим уровнем власти;

3. детальное правовое регулирование и финансирование осуществляются одним уровнем власти, предоставление — другим (в тех случаях, когда один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства по предоставлению услуги бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета). Новая система гарантирует самостоятельность каждому уровню власти в определении обязательств по собственным предметам ведения и защищает бюджеты от «необеспеченных мандатов». Суть нового механизма, отраженная в ст. 84, 85, 86 новой редакции БК РФ, заключается в следующем.

Расходное обязательство рассматривается как совокупность обязательств по:

· правовому регулированию (рамочному или детальному);

· финансированию;

· предоставлению тех благ и (или) услуг, которые данным расходным обязательством предусмотрены.

Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъектам международного права средства соответствующего бюджета.

Сводная оценка изменений расходных обязательств бюджетов разных уровней в условиях 2005 г. показала, что местные бюджеты суммарно сократили свои обязательства более чем на 320 млрд руб., или на четверть от существующего уровня. С другой стороны, резко увеличился объем расходных обязательств, закрепленных за регио­нальным уровнем власти (более чем на 300 млрд руб.), что подтверждается данными табл. К.М.1.2.

Итогом изменения финансируемых расходных обязательств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации является незначительное увеличение обязательств федерального бюджета и существенное перераспределение обязательств с местного уровня на региональный. С местных бюджетов сняты обязательства по государст­венным полномочиям. Основная их часть (учебный процесс, адресные жилищные субсидии населению, натуральные льготы в случае их сохранения) теперь будет финансироваться за счет субвенций из региональных бюджетов. Следовательно, налоговые доходы должны быть перераспределены в пользу региональных бюджетов, однако значительная их часть вернется в местные бюджеты в виде субвенций.

Принципиальные схемы разграничения расходных обязательств.

	Полномочия по
	нормативно-правовому регулированию обязательств	финансовому обеспечению	исполнению обязательств (осуществлению расходов)
	введение	установление
1. Собственные полномочия
Федерации	РФ	РФ	РФ	РФ
Субъектов РФ	СФ	СФ	СФ	СФ
Органов местного самоуправления	МСУ	МСУ	МСУ	МСУ
2. Рамочное федеральное регулирование
Полномочий субъектов РФ	РФ	СФ	СФ	СФ
Полномочий местного самоуправления	РФ	МСУ	МСУ	МСУ
За. Делегирование полномочий Федерацией
Субъектам РФ	РФ	РФ	РФ	СФ
Органам местного самоуправления	РФ	РФ	РФ	МСУ
36. Делегирование полномочий субъектами Российской Федерации
Органам местного самоуправления	РФ/СФ	СФ	СФ	МСУ

Сокращения: РФ — Российская Федерация, СФ — субъекты РФ, МСУ — органы местного самоуправления.

Сводная оценка изменения финансируемых расходных обязательств бюджетов разных уровней в условиях 2005 г., млрд. руб.

	Консолидированный бюджет РФ	Федеральный бюджет	Региональные бюджеты	Местные бюджеты
Увеличение	486,7	+73,6	+388,8	+24,3
Сокращение	486,7	57,0	84,2	345,5
Баланс		+ 16,6	304,6	-321,2

Однако полномасштабному внедрению этого принципа не способствует тот факт, что, согласно Конституции РФ, вопросов, относящихся исключительно к региональным и муниципальным органам власти, относительно немного. Поэтому реализация схемы внедрения собственных полномочий ограничена этими рамками. По мнению экспертов, наиболее широко будет применяться вторая схема — «рамочное регулирование». Именно по этому принципу, в частности, обеспечивается большая часть социальной политики.

Бюджетные обязательства. С учетом высокой дифференциации регионов и отдельных муниципальных образований по различным социально-экономическим показателям большое значение имеет процедура делегирования полномочий, сопровождающаяся выделением субвенций.

Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий год, называются бюджетными обязательствами.

С точки зрения требований повышения эффективности и результативности бюджетных расходов, а именно среднесрочного планирования, ориентированного на результат, одна из существенных новаций — раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств).

Структура бюджетных обязательств

Бюджет действующих обязательств	Бюджет принимаемых обязательств
Ассигнования для исполнения в плановом периоде расходных обязательств, обусловленных действующими нормативами, правовыми актами, договорами, за исключением обязательств, действие которых истекает, приостановлено или предполагается отмене в пла­новом периоде (трансферты насе­лению, обязательства по предоставлению государственных услуг, обслуживание государственного долга и пр.)	Ассигнования для исполнения в плановом периоде расходных обязательств, предусмотренных новыми нормативными актами, договорами, соглашениями, которые предполагаются к вступлению в силу в плановом периоде (увеличение действующих или введение новых трансфертов, увеличение заработной платы, новые бюджетные инвестиции и пр.)

Разделение бюджетных обязательств на действующие и принимаемые позволяет:

1. существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

2. поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, посколькувыделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

3. удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

· роста бюджетных доходов;

· сокращения части действующих бюджетных обязательств;

· неэффективных федеральных и ведомственных целевых программ.

Для полноценной реализации этой технологии (раздельный учет действующих и принимаемых обязательств) необходима система учета действующих расходных обязательств путем ведения, как это уже предусмотрено Бюджетным кодексом РФ, реестров расходных обязательств.