Экономическое содержание публичных расходов

Любое финансовое хозяйство существует и функционирует лишь постольку, поскольку оно формирует свои доходы и осуществляет свои расходы. «Государственные доходы и расходы иначе называются государственные финансы»[22]. Государственное финансовое хозяйство призвано обеспечивать финансовыми ресурсами процесс предоставления общественных благ, то есть, удовлетворять общественные (коллективные) потребности. Совокупная оценка этих благ и потребностей определяет государственные доходы и расходы[23].

В свое время известный русский финансист А.И. Буковецкий писал, что в государственном финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Если частное финансовое хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов, то государственное финансовое хозяйство может в случае необходимости увеличить свои доходы путем изъятия необходимого объема средств у частного хозяйства[24]. Поэтому дальнейшее изучение публичных финансов целесообразно начинать не с доходов, а с расходов. И это справедливо, поскольку именно в процессе использования государственных (муниципальных) доходов, то есть в процессе их непосредственного расходования, производятся, распределяются и предоставляются общественные блага (услуги).

Понятие «государственные расходы» не всегда совпадает с понятием «публичные расходы». Все зависит от государственного устройства страны. Публичные расходы – это расходы органов публичной власти всех уровней. Там, где местные органы власти не имеют по конституционному праву статуса государственной власти (это большинство развитых стран), публичные расходы включают в себя государственные расходы (расходы органов государственной власти) и муниципальные расходы (расходы органов местного самоуправления). В зависимости от государственного устройства (федеративное или унитарное) и административно-территориального деления страны государственные и муниципальные расходы распределяются по уровням государственной власти и (или) уровням местного самоуправления в соответствии с законодательно установленным порядком распределения расходных полномочий. Во всех прочих случаях, где местные органы власти имеют статус государственных органов, публичные и государственные расходы совпадают.

Как уже отмечалось, публичные расходы непосредственно связаны с производством, распределением и предоставление общественных благ в процессе выполнения органами публичной власти своих функций. По-другому, общественные блага характеризуют полезность публичных расходов, являются целью, объектом финансирования и результатом публичных расходов. Особенностью общественных благ по сравнению с частными благами, которые приобретаются на добровольной основе и потребляются индивидуально, является то, что общественные блага предоставляются в принудительной, публично-правовой форме, поскольку потребляются преимущественно обществом в целом или отдельными его коллективами. С одной стороны, общественные блага производятся и предоставляются в процессе осуществления публичных расходов. С другой стороны, объем произведенных и предоставленных государством общественных благ можно оценить только по сумме произведенных публичных расходов.

Общественные блага не однородны по своему составу. Их можно классифицировать по различным признакам:

1) по способу потребления – делимые и неделимые блага (им обычно соответствуют видимые и невидимые, осязаемые и неосязаемые блага);

2) по экономическому содержанию – блага, предназначенные для текущего потребления (текущие блага), и блага, предназначенные для инвестиционного потребления (инвестиционного блага);

3) по материально-вещественной форме – услуги, денежные выплаты и товарные ценности; часть услуг, денежные выплаты и товары, получаемые в порядке социального льготирования, называют иногда выгодами;

4) по способу участия органов публичной власти в предоставлении – блага, обеспечиваемые органами власти, и блага, организуемые органами власти;

5) по функциональной классификации – управленческие, экономические, социальные, правоохранительные, защитные и т.д. группы благ.

Видовое разнообразие общественных благ определяет разнообразие видов публичных расходов, форм и методов их финансирования, которые определены в бюджетном законодательстве.

Объектом публичных расходов являются денежные средства, направляемые в соответствии с действующим законодательством органами публичной власти на финансирование производства и предоставления общественных благ и формирование государственных финансовых резервов в порядке выполнения органами государственной и муниципальной власти своих функций и расходных полномочий.

Субъектами публичных расходов выступают не только органы законодательной и исполнительной публичной власти, но и другие участники процесса финансирования производства общественных благ, их распределения и потребления: главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, хозяйствующие субъекты, участвующие в софинансировании с органами власти производства отдельных видов общественных благ, физические и юридические лица – потребители общественных благ.

Таким образом, публичные расходы как финансовая категория обслуживает денежные отношения, возникающие между различными экономическими субъектами в процессе использования (расходования) публичных доходов для целей производства, распределения и предоставления общественных благ (услуг, выгод). В данном случае публичные расходы являются порождением двух функций публичных финансов: использования публичных доходов и контрольной функции. Эти связи составляют объективную основу публичных расходов.

Как практическая реальность, публичные расходы находят свое отражение в расходной части бюджетов публично-правовых образований и бюджетов внебюджетных фондов, утвержденных специальными законами, а также в инвестиционных вложениях средств государственных финансовых резервов (резервных фондов). В этой связи публичные расходы представляют собой денежные средства, предусмотренные в бюджетах всех уровней и бюджетах государственных внебюджетных фондов для финансирования функций и задач органов государственной власти и местного самоуправления, а также денежные средства государственных финансовых резервов и резервных фондов, учитываемые вне системы бюджетов, используемые на финансовом рынке для целей накопления и сбережения.

Методологические основы классификации публичных расходов были разработаны еще представителями русской финансовой школы XIX – начала XX столетий. Классификация расходов позволяет полнее раскрыть их экономическое содержание во всем многообразии форм его проявления, оптимизировать государственную расходную политику и рационально построить расходную часть бюджетов.

По признаку отношения к экономическим результатам публичные расходы условно делятся на производительные и непроизводительные. Первые – это расходы, которые или увеличивают имущественное достояние государства, или укрепляют экономические основы частного хозяйства, а вторые – те, которые не дают ни одного из этих результатов, но не являются бесполезными. «Существуют нравственные блага, которые рано или поздно превращаются в блага хозяйственные, и некоторые войны укрепляют энергию народа лучше, чем любой промышленный процесс»[25]. Такая классификация и понимание производительности публичных расходов позволяет опровергнуть нередко встречаемый тезис о том, что государственные расходы в основной своей массе являются непроизводительными, так как представляют собой долю изъятого из производственного процесса национального дохода.

С позиции степени взаимосвязи с производством общественных благ публичные расходы делятся на действительные расходы и расходы на администрирование. Первые непосредственно связаны с производством и предоставлением общественных благ; их сумма напрямую определяет цену (денежную оценку) конкретного общественного блага (текущей услуги или инвестиций). Второй тип расходов связан с доходным обеспечением публичных расходов и функционированием государственного (муниципального) имущества. К ним относятся расходы на администрирование налогов и неналоговых доходов, по эксплуатации и администрированию государственной (муниципальной) собственности и имущества. Чем выше доля расходов первого типа, тем рациональнее структура публичных расходов.

Реализация политики построения бюджетов по принципу «от расходов» и бюджетирования, ориентированного на результат, требует четкого деления публичных расходов по следующим двум взаимозависимым признакам:

1) по степени полезности – на необходимые, полезные и избыточные расходы;

2) по характеру финансируемых общественных потребностей – на обычные и чрезвычайные расходы. [26]

Степень полезности публичных расходов должна учитываться при оптимизации их состава и структуры в процессе разработки и исполнении бюджетов. Степень полезности расходов (степень нужды в них по М.М. Сперанскому) может определяться методом расчета предельной полезности по критерию прироста объема общественных благ (дополнительного экономического или социального эффекта или результата, вызываемого конкретным видом расходов). Для отнесения расходов к той или иной категории следует применять шкалу коэффициентов полезности. Избыточные расходы (расходы, не дающие никакого эффекта) должны быть сразу исключены из числа финансируемых еще на стадии планирования. Необходимые расходы принимаются к исполнению и включаются в бюджет в полном объеме в качестве обычных расходов. Они, как правило, стабильны по составу и структуре, и являются переходящими из года в год (могут меняться только объемы финансирования). Часть полезных расходов, при наличии налоговых источников, приравнивается к необходимым (обычным) расходам, а другая их часть относится к категории чрезвычайных расходов.

Обычные расходы (обыкновенные, по М.М. Сперанскому) – это преимущественно необходимые текущие расходы основного бюджета и часть инвестиционных расходов, отнесенных к категории необходимых, а чрезвычайные расходы – текущие полезные расходы, которые носят чрезвычайный характер, и полезные инвестиционные расходы, которые планируются и принимаются в чрезвычайном бюджете или в специальных инвестиционных фондах. Обыкновенные расходы должны покрываться обыкновенными доходами – налогами, сборами и пошлинами, а чрезвычайные расходы – чрезвычайными поступлениями и доходными источниками в виде доходов от государственного имущества, государственных займов, средств финансовых резервов (резервных фондов) и подобных источников преимущественно неналогового типа, а также новых налогов и целевых налоговых поступлений. В отдельных случаях, при наличии сверхплановых налоговых доходов, часть чрезвычайных расходов может быть покрыта за счет этих источников[27].

Учитывая преемственность национальных, экономических, геополитических и иных российских условий и традиций, целесообразно вернуться к бюджетированию и построению системы бюджетов, консолидируемых не только по вертикали власти, но и горизонтальному принципу, то есть к практике планирования и исполнения относительно самостоятельных основного (обычного) и чрезвычайного бюджетов в составе консолидированных бюджетов Российской Федерации и субъектов Федерации путем деления доходов и расходов на основные (обычные) и чрезвычайные. Это важное условие для перехода на расходную концепцию построения бюджетов и бюджетирования, ориентированных на результат. Другими неотъемлемыми условиями являются оптимизация расходов основного (обычного) и чрезвычайного бюджетов в рамках их деления на необходимые, полезные и избыточные расходы, а также оптимизация налогового бремени в экономике. Установление оптимального равновесного уровня налогового бремени в экономике (по величине и структуре) позволит государству получить достаточно доходных источников для осуществления государству необходимых и полезных расходов, а налогоплательщики будут согласны относительно безболезненно для своих финансов отдать государству часть своих доходов.

К чрезвычайным расходам можно отнести следующие виды публичных расходов: на реализацию крупных государственных социальных программ и проектов, ограниченных сроком действия; на финансирование крупных национальных инвестиционных программ и проектов в приоритетных отраслях и видах деятельности; на финансирование отдельных государственных заказов, ограниченных временными рамками; на реализацию государственных программ развития транспорта и другой экономической инфраструктуры, ограниченных временными рамками; на погашение государственного долга в виде займов и кредитов; на ликвидацию последствий наступления форс-мажорных обстоятельств (к примеру, преодоление негативного воздействия финансового кризиса (2008 г.) в виде выдачи долгосрочных льготных кредитов системным коммерческим банкам с целью поддерживания их ликвидности) и др. Под такого рода чрезвычайные расходы могут быть задействованы следующие чрезвычайные доходные источники: средства от продажи и аренды государственного (муниципального) имущества; часть прибыли государственных (муниципальных) предприятий, направляемая в бюджет; доходы в виде дивидендов и долей, получаемых от участия государства в других предприятиях; средства, получаемые от возврата государственных кредитов и процентов зарубежными правительствами и организациями; средства Инвестиционного фонда РФ и средства, выделяемые для реализации целевых программ (проектов); средства государственных финансовых резервов и резервных фондов; часть налоговых и неналоговых платежей за пользование природными ресурсами; доходы от выпуска государственных займов под перспективные, прибыльные проекты; субвенции основных бюджетов; прочие доходы.

В составе системы публичных расходов можно выделить два крупных блока (относительно самостоятельных звена): 1) расходы бюджетной системы – расходы бюджетов публично-правовых образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов; 2) расходы на формирование государственных финансовых резервов и резервных фондов, учитываемых и управляемых вне бюджетной системы. Ведущее значение имеют расходы бюджетной системы, непосредственно используемые на производство и предоставление общественных благ.