Практичне заняття № 4

Структура і склад українського парламенту (2 год.)

План

1. Загальна характеристика складу і основи формування парламентів.

2. Структура Верховної Ради України. Основні органи і підрозділи.

3. Комітети Верховної Ради і їх функції.

4. Фракції Верховної Ради України: загальна характеристика.

5. Апарат Верховної Ради України, його структура і підрозділи.

Монографії:

1. Кислий П. Розвиток парламентаризму в Україні. – К., 1998.

2. Креумер Г. Фракції. – К., 1999.

3. Георгіца А. З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорія і практики Видавництво Рута, 1998.

4. Журавський В. С. Український парламентаризм - К., 2000.

Періодичні видання:

1. Ганжурев Ю. Парламентські дебати в системі політ^ичної комунікації // Віче - 2004 - Ns4 - с.20-23.

2. Кавачев Д. А. Парламентская процедура: понятия, виды, регламентация, на опыте зарубежных стран // Вест. Межпарламентской ассамблеи СНГ. — 1994. -№4-с. 189-196.

3. Кислий П., Сінклер Т. Комітети - основа діяльності законодавчих органів влади - К. 1997.

4. Регламент Верховної Ради України від 27 липия 1994.

5. Cвєтова С. Роль фракції у законодавчих органах влади // Вісник програми сприяння парламентові України. — 1997. - №4 (26).

6. Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади розвитку українського парламентаризму // Віче. — 1997. - № 12 - с. 23-29

7. Школьников А. Яка система формування парламенту потрібна для України? // Соціологія: теорія, методи, маркетинг - 2000 - № 2 - с.133.

Будь-який парламент є перш за все зборами представників народу — депутатів (членів парламенту, сенаторів), які в колегії (на пленарному засіданні) обговорюють і ухвалюють рішення, перш за все закони. Разом з депутатами у складі парламенту можуть бути їх заступники (у Польщі обиралося не більше третині заступників від загального числа парламентаріїв, в Бразилії по конституції 1988 р. кожному сенатору обираються два заступники). Заступники депутатів можуть виступати в дебатах, працювати в комісіях парламенту, але в голосуванні не беруть участь. Правильність виборів депутатів і їх заступників (надалі мова піде про депутатів, але це відноситься і до заступників) у ряді країн перевіряється самим парламентом і затверджується їм. Як правило результати виборів не можуть бути оскаржені в звичайний судах (зокрема у Верховний суд СIIIА), але в деяких країнах така скарга може бути подана до конституційного суду (Мадагаскар), у Верховний суд, який по конституції спостерігає за правильністю виборів (у Гвінеї). У багатьох країнах Латинської Америки ці питання розглядають виборчі трибунали, створюючи особливу систему на чолі з вищим виборчим трибуналом. Депутати володіють депутатським імунітетом і депутатським индемунитетом. Імунітет означає неможливість поліцейського затримання арешту і залучення депутата до судової відповідальності без санкції відповідної палати парламенту (у ФРН), постійно діючого органу в період, коли парламент не засідає (так було в Болгарії), бюро палати парламенту (однопалатного парламенту), до складу якого звичайно входили голова палати (парламенту) і його заступники (у минулому в Угорщині). Виключення з цього правила допускається тільки у тому випадку, коли депутата застигнуть на місці злочину. Імунітет може розповсюджуватися на весь час обрання (як в Німеччині, Іспанії і ін.), а іноді тільки на період сесії (у Японії) і часу в дорозі туди і назад (у США). У деяких країнах імунітет не розповсюджується на здійснення парламентарієм тяжких злочинів; у Великобританії член парламенту може бути позбавлений імунітету розпорядженням спікера (голови) палати. Сучасна тенденція розвитку конституційного права полягає в обмеженні імунітету. У 1995 р. у Франції з цією метою була прийнята спеціальна поправка до конституції. Це і зрозуміло: недоторканність парламентаріїв грала велику роль під час всевладдя монархів, в сучасній же цивілізованій державі депутату не потрібно ховатися за свій імунітет. Індемнітет означає, що депутат не несе відповідальності за свої виступи в парламенті і за ті заходи, які він підтримував своїм голосуванням. Проте це правило не вважається безумовним. У постсоціалістичній Чехословаччині в 1991—1992 рр. були пред'явлені звинувачення деяким депутатам парламенту, що підтримували введення радянських військ (а також військ деяких союзників СРСР за Варшавським договором) до Чехословакії в 1968г. До визначення положення депутата в парламенті існують підходи. Вони пов'язані з концепціями вільного і імперативного мандата, звільненого депутата-професіонала і депутата-виробничника. У соціалістичних країнах вважалося і вважається, що депутат повинен суміщати свою діяльність в парламенті з оплачуваною роботою на підприємстві, в установі і т.д., яка і дає йому кошти для існування (заробітну платню). Спеціальної парламентської платні він одержувати не повинен, йому лише відшкодовуються витрати, пов'язані з парламентською діяльністю. За цим уявленням депутат повинен мати імперативний мандат, тобто бути зв'язаним наказами своїх виборців, відстоювати мандат свого округу в парламенті. Виборці округу могли достроково відкликати депутата, якщо він не виправдовував їх довіри.

На практиці в соціалістичних країнах від ряду цих положень, як що не виправдали себе, поступово відходили, зовні зберігаючи їм вірність. Було встановлено, що частина депутатів могла постійно працювати тільки в парламенті, що замість скликання двох сесій на 2—3 дні потрібен постійно діючий законодавчий орган (таким став в 1989 р. Верховна рада, що обиралася З'їздом народних депутатів в СРСР), що необхідна постійна, причому досить висока заробітна платня депутатам, зайнятим тільки в парламенті.

В даний час в постсоціалістичних державах положення депутатів близьке до того, що існує в більшості демократичних країн, де парламентарій розглядається не тільки як представник свого виборчого округу, але перш за все всій нації, і тому не зв'язаний наказами (мандатом) виборців округу. У конституціях нерідко зустрічаються положення про те, що депутат підкоряється тільки своїй совісті (у законах ФРН, Італії, Франції, Філіппін, Нігерії, Чилі і ін.). Депутат, як правило, працює в парламенті "повний час", одержуючи за цю солідну винагороду: у Бразилії — близько 150 тис. дол. США в рік, в США — 133 тис. (у деяких країнах, що розвиваються, наприклад, в Індії, воно невелике). Поєднання роботи в парламенті з іншими видами професійної діяльності (звичайно окрім викладацької, а також наукової, творчої роботи) депутату заборонено, що, зокрема, має на увазі припинення деяких зв'язків, ведучих до корупції. Він не може також перебувати на державній службі, брати участь в операціях з державним майном, полягати в керівництві приватних компаній і т.д. Всі ці заходи направлені на забезпечення професіоналізму депутатів в законодавчій діяльності, надання йому для цього вільного часу і матеріального забезпечення (депутат окрім платні має право безкоштовно користуватися транспортом у депутатській справі, має оплачуваних за рахунок бюджету секретарів, службове приміщення і т.д.). В Росії депутат може мати до п'яти оплачуваних державою помічників у Великобританії — півтори штатні одиниці, але конгресмен США-18, а сенатор США — 40. Роботою по забезпеченню конгресу США (в цілому 535 чоловік) безпосередньо займається більше 31 тисячі робочих і службовців, а також деяких агентств.

Разом з тим, не всі ці положення є безумовними. У одній з палат парламенту ФРН (бундесраті, який, правда, формується не виборцями, а урядами земель федерації) є імперативний мандат; депутати зобов'язані проводити в життя інструкції своїх урядів (У ряді штатів США є інститут відгуку членів законодавчих зборів штатів виборцями. У конституції Нігерії 1989 п. знайшло віддзеркалення вплив ідей соціалістичних основних законів про імперативний мандат: вона встановлює можливість відгуку парламентаріїв, зокрема сенаторів, виборцями. Відгук здійснюється на вимогу більш за половину виборців округу простою більшістю голосів. Правда, при тлумаченні конституції можливий висновок, що остаточне рішення приймає все ж таки парламент.

Разом з відгуком в багатьох парламентах практикується дострокове припинення мандата депутата за рішенням парламенту. Разом з скоєнням злочинів (якщо є вирок суду) підставами для цього можуть бути перехід в іншу партію, ніж та, від якої він був вибраний (у Індії), а в багатьох країнах, що розвиваються, також систематичне невідвідування засідань парламенту без поважної причин (Нігерії пропуск шостої частини часу сесії, в Намібії — 10 засідань підряд).

Як відомо, парламент у формі загальнонародного представництва вперше склався у Великобританії (парламенти Франції в середні віки були іншими установами). Його витоки бачать у Великій хартії вільностей 1215 р., яка перш за все обмежувала право короля збирати дань з своїх васалів і передбачила для припинення довільних зборів створення особливого органу з середовища баронів. Згодом цей орган став прообразом Палати лордів (верхньої палати), а для представництва народу була створена Палата общин — нижня палата (терміни верхня і нижня палата в даний час мають украй умовний характер, тим паче, що переваги тепер звичайно має нижняя). До цих пір у Великобританії і в багатьох інших країнах, де має місце значний вплив англосакського права, парламент розглядається як триєдина установа: розділ держави, верхня палата і нижня палата. Теоретично вважається, що лише монарх (або інший глава держави) в раді з своїми лордами (іншою верхньою палатою) і представниками общин (народу) може приймати закони.

На ділі ситуація у Великобританії, та і інших країнах істотно змінилася. Головну роль грає нижня палата, а монарх в більшості розвинених країн не бере участь в ухваленні законів: він або втратив право вето і підписує всі акти, пропоновані йому парламентом, або не користується їм (зрідка застосовує нею з причини технічних недоліків законопроекту, але не у зв'язку з його змістом).

Окрім права приймати закони склалося і інше правило; тільки парламент може встановлювати податки і вводити інші обтяження на майно громадян (у самій Великобританії, правда, питання про доходи і витрати королівства віднесено до королівської прерогативи, яка тепер не діє; її здійснює уряд через парламент).

Тричленна структура парламенту в різних країнах має свої особливості. У Австралії, Канаді, Ямайці немає своїх лордів, як немає і місцевого монарха. Верхня палата призначається, причому в ній повинне бути представлене певне число членів від опозиції. Представником британської корони в парламенті (а британський монарх залишається розділом держави в багатьох країнах британської Співдружності) є генерал-губернатор, що юридично призначається на певний термін британським монархом, а фактично визначуваний місцевим урядом (британський монарх не відмовляє в затвердженні запропонованої кандидатури). У тих країнах Співдружність, яка проголосила себе республіками і мають дві палати парламенту (Індія, Пакистан і ін.), місце монарха в тричленній структурі займає президент.

У конституціях багато з них про триєдину структуру парламенту вже не мовиться, в інших основных законах (Індії) є спеціальна стаття про це. У Сьєрра-Леоне по конституції 1991 р. (в даний час вона не діє) парламент має інші три складова частини: "президент, спікер і члени парламенту" (ст. 73).

У ряді країн парламент є двоєдиною установою. В даному випадку можливі два варіанти. Перший з них віддалено нагадує британську систему: при однопалатному парламенті другою складовою частиною останнього є президент. Це положення міститься, наприклад, в конституції Танзанії 1977 р. (згодом в конституцію вносилися поправки, але вказане положення збережено). Другий варіант — це більшість країн континентального права, де розділ держави (монарх, президент) в поняття парламенту не включається, а останній складається тільки з двох палат — верхній (звичайно званій сенатом) і нижней (національні збори, палата депутатів, палата представників і т.д.). Таке положення у Франції, Італії, Польщі. Ці палати або равноправны (як в Італії), або одна з них має менші повноваження (в даний час і більшості країн верхня).

Нарешті, існує поняття парламенту, що складається тільки з однієї палати. Такий порядок має місце в багато франкомовних з португаломовних країнах Африки, де національні збори є однопалатними, а президент не розглядається як складова частина парламенту (у Сенегалі, Алжирі, Мозамбіку, Анголі, на Мадагаскарі і ін.)

Різні структури парламенту мають свої ''плюси" і "мінуси". Включення в його склад монарха, представника знаті, який має право вето, може означати посилення негативних елементів парламенту, звістці до блокування прогресивних законів. Королівське вето, а частково і президентське, довгий час розглядалося як гальмо на шляху законів, що приймаються представниками народу, і частково (особливо королівське вето) дійсно було таким, хоча застосовувалося воно з самої різної причини. В даний час в розвинених країнах монархи цим правом або не користуються вже протягом сторіч (Великобританія), або застосування ними має рацію вето має, як правило, іншу мету забезпечення несуперечності нового закону конституції і раніше прийнятим актам (Бельгія).

Включення до складу парламенту президента (незалежно від того, є одна або дві палати) з правом вето (закон не може вступити в силу без його підпису) має звичайно важливіше значення. Такі президенти є, як правило, лідерами правлячих партій (часто до кінця 1980-х — почала 1990-х рр. — єдиних). У ряді випадків вони займали також пост прем'єр-міністра (у багатьох країнах Африки з однопартійною системою). У їх руках право вето є дуже сильним. Проте вони теж до нього не вдаються або вдаються дуже рідко; у цьому немає необхідності в однопартійній державі, вона з'являється звичайно лише в умовах розділеного правління, коли президентом є представник однієї партії, а більшість в парламенті належить іншою або іншим. Втім, незалежно від теоретичних конструкцій парламенту, без підпису монарха або президента закон не вступає в силу при будь-якій формі правління.

Оцінка двох і однопалатної структури парламенту зв'язана з урахуванням різних чинників. З одного боку, двопалатна структура має негативні сторони. Звичайно верхня палата є консервативнішою із-за підвищених вимог до її членів, через те, що вона нерідко змінюється тільки по частинах (ротація). Члени її мають триваліший термін перебування в парламенті, чим члени нижньої палати і тому можуть "відстати" від обстановки, що змінилася, не відображати настроїв народу. Якщо ж палата є такою, що призначається (наприклад, в Канаді) або члени її разом з призначенням займають пост по спадку і у зв'язку з духовним знанням (у Великобританії), то така палата за своєю природою має консервативний характер. Двопалатна структура може гальмувати процес проходження необхідних суспільству законів, якщо верхня палата відмовляється приймати текст в тій же редакції, що і нижняя. Правда, це спостерігається далеко не завжди: відомі факти, коли сенат Франції і бундесрат ФРН відхиляли консервативні проекти, вже прийняті нижньою палатою. Кінець кінцем вирішальний голос завжди має нижня, долаючи опір верхньою або повторним ухваленням закону (іноді кваліфікованою більшістю, звичайно 2/3 всього складу палати), або на спільному засіданні палат, де чисельна перевага має нижня (Індія). Двопалатна структура звичайно визнається необхідною у федеральних державах, де верхня палата представляє суб'єктів федерації. Немає другої палати лише в двох федераціях: у Танзанії і Опае.

З іншого боку, створення другої палати (у тому числі і там, де вона пов'язана з федеральною структурою держави) може мати позитивне значення, сприяючи ретельнішому відробітку таких найважливіших для суспільства актів, як закони. Вона може служити додатковим засобом представництва різних суспільних сил. У деяких країнах, де протягом десятиліть була однопалатна структура парламенту, останніми роками створена друга палата (наприклад, в Польщі в 1988г.).

Однопалатний парламент набув широкого поширення в багатьох країнах, що розвиваються, що стали незалежними державами після 1960 р. (ухвалення Декларації ООН про надання незалежності колоніальним країнам і народам). Вважалося, що однопалатний парламент дозволить активніше діяти і швидше, без затримок, прийме необхідне законодавство, стимулюючий прискорений розвиток країни. Звичайно, цей довід заслуговує уваги, але структура парламенту — лише один з доданків; які можуть використовуватися у вказаних цілях, причому доданок не далеко найголовніше. Дійсно, однопалатний парламент, та ще при однопартійній системі дозволяв приймати закони без затримок, але і без дискусій. Їх якість від цього далеко не завжди вигравала (частіше програвало), а демократична процедура законодавства була підірвана.

У сучасних умовах число палат в структурі парламенту не перевищує два. П'ятипалатний парламент, що існував в 1960-х рр. в Югославії, давно перетворений в двопалатний, скасований з ліквідацією режиму апартеїду в ЮАР трьох палатний парламент (рішення на ділі ухвалювала палата білих), а що існують в деяких країнах Африки і Океанії загальнодержавні палати вождів грають консультативну роль і не розглядаються як справжні палати парламенту.

Число членів верхньої палати, рівно як і нижней, в даний час в переважній більшості держав представляє фіксовану величину і не змінюється із зростанням чисельності населення. Воно може змінюватися лише у зв'язку із змінами конституції, що встановлюють новий порядок комплектування палати або у зв'язку із збільшенням або зменшенням числа суб'єктів федерації, що мають представництво у верхній палаті. Як правило, верхня палата по своєму кількісному складу значно менше нижней (315 сенаторів і 630 депутатів в Італії, 252 члени Палати радників і 500 (з 1996 р.) членів Палати представників в Японії, 64 сенатори і 453 члени Палати представників в Нігерії, 100 сенаторів і 435 членів Палати представників в США і т.д.). Лише у Великобританії Палата лордів, що не має фіксованого складу (в даний час 1187 членів), майже удвічі перевершує чисельність палати общин (659 з 1997 р.).

Обмеження чисельності палати фіксованою кількістю членів має важливе значення. До нього конституційна теорія і практика пришли не відразу. Спочатку протягом задоволеного тривалого часу чисельність палат (особливо нижней, а у ряді країн і верхній) залежала від чисельності населення країни: були встановлені відповідні виборчі округи (наприклад, до 1977 р. у Верховну раду СРСР обирався один депутат від 300 тис. жителів). Із зростанням чисельності населення збільшувалося число членів парламенту. У тих країнах, де існували авторитарні режими, парламенти реальної участі в дійсному управлінні країною не приймали і скликалися лише для формального схвалення рішень партійно-державного керівництва, і таке збільшення їх складу не мало великого значення. У тих же країнах, де парламенти виконували свої функції, їх надмірна чисельність заважала ефективній роботі: засідання перетворювалися на мітинг. В даний час майже у всіх країнах чисельність палат складає фіксовану величину. До цього ще за десятиліття до краху авторитарних режимів пришли і соціалістичні країни (Болгарія, Польща, Румунія і ін.). У СРСР, правда, фіксований мінімум З'їзду народних депутатів був визначений в 1988 р. в 2250 чоловік. Його засідання показали, що в такій великій колегії неможливо вести цілеспрямовану законодавчу роботу.

В даний час найчисленніший парламент — в Китаї. По конституції однопалатні Всекитайські збори народних представників можуть включати не більше 3 тис. чоловік, в 1997 р. в ньому були близько 3 тис.