Практичне заняття № 5. Основні завдання та функції Українського парламенту (2 год.)

Основні завдання та функції Українського парламенту (2 год.)

План

1. Основні функції парламенту

2. Компетенція Верховної Ради України:

- контрольні повноваження;

- слухання посадових осіб у комітетах;

- депутатські запити і розслідування;

- бюджетні повноваження Верховної Ради.

Література:

1. Барабані О. Законотворення - основна функція парламенту - К., 1997.

2. Барабаш О. Контрольна діяльність парламенту України // Вісник програми сприяння парламентові України. - 1996. - № 10 (18).

3. Журавський ВС. Парламент України: шляхи розвитку і вдосконалення функцій. - К., 2000.

4. Кмелий П. До питання про реалізацію контрольної діяльності Верховної Ради України // Вісник програми сприяння парламентові України. - 1995. - № 4.

5. Колісник В. Роль парламенту України в забезпеченні розвитку міжнародних відносин та деякі питання вдосконалення його діяльності // Вісник Академії правових наук України. - 2000. - №1 - с.51-60.

6. Погорілко В. Функції українського парламенту. Від номінального до реального // Віче. - 2002. - №2 - с 17-20

7. Роль парламента в сфере контроля над вооружением // Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №11 - с.56-65.

8. Шрьодер Л., Барабан О., Білий Л Бюджетні повноваження парламенту. Українські реалії на тлі світового досвіду - К., 1997.

Відповідно до Конституції України (ст. 75) єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України. У зв’язку із цим Верховна Рада України здійснює здійснює законодавчу функцію, а також функцію народного представництва і забезпечення народовладдя, функцію розподілу державно-владних повноважень, функцію політичного компромісу і координації, стримування і противаг між парламентом і президентом, Кабінетом Міністрів, установчу функцію, функцію парламентського контролю тощо. Всі функції українського парламенту закріплено статтями 85-101 Конституції України і виражаються в державно-владних повноваженнях. З-поміж них можна вирізнити такі повноваження, що пов’язані з виконанням основних завдань і функцій парламенту і держави в цілому:

1) визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, засад зовнішніх відносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи (пункт 5,9 ст. 92.);

2) прийняття Конституції України і внесення змін до конституції в межах і порядку, передбачених розд. ХІІІ Конституції;

3) прийняття законів України відповідно до ст. 92 і п. 3 ст. 85 Конституції;

4) затвердження загальнодержавних прогарм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

5) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання (п. 4 ст. 85 Конституції України);

6) призначення виборів Президента України, заслуховування щорічних і позачергових послань Президента України; оголошення за поданням Президента України стану війни та укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому ст. 111 Конституції;

7) надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів відповідно до Конституції;

8) призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, подання згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією: а) Голови та членів Рахункової палати; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, заслуховування його щорічних доповідей про стай дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; Голови Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, Голови фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення радіомовлення України; подання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади; призначення третини складу Конституційного Суду України; обрання суддів безстроково; дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових вибо-рів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим; призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України, затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату;

9) схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних. Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

10) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;

11)призначення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування;

12)затвердження протягом двох днів од моменту звернення Президентом України указів про введення воєнного чи надзви­чайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загаль­ну або чергову мобілізацію, про оголошення окремих місцевос­тей зонами надзвичайної економічної ситуації;

13)надання у встановлений законом строк згоди на обов'яз­ковість міжнародних договорів України та денонсацію міжнарод­них договорів України.

Проблемам аналізу основних завдань і функцій українського парламенту в нашій і закордонній літературі приділялось в останні роки досить багато уваги представниками теорії консти­туційного права і загальної теорії держави.

І. В. Процюк підкреслює, що законодавча гілка влади має такі функції: законодавчу, установчу і контрольну функції, з яких ви­пливають усі інші види діяльності законодавчої влади - представ­ницька, фінансова, судова та ін. Законодавча влада виконує функцію прийняття законів, на відміну від інших позапарламент­ських органів державної влади, які беруть участь у їх виданні. У різних країнах різний рівень і обсяг законодавчих повноважень парламенту - необмежений, абсолютно обмежений, відносно обмежений. Відповідно до статей 9 і 85 Конституції України Вер­ховна Рада України має відносно обмежену компетенцію. Деле­гування законодавчих повноважень органам виконавчої влади є принципово неприпустимим. Здійснення парламентом установчої та контрольної функцій визначається як побічні напрямки діяль­ності парламенту, що виражаються в можливості формування інших державних органів влади та управління і контролі за здійс­ненням ними своїх повноважень, що мають велике значення для нормального функціонування всіх органів державної влади - сис­теми стримувань і противаг. Парламент здійснює функцію на­родного представництва і забезпечення народовладдя. Аналізуючи законодавчу діяльність в Україні, він зазначає, що
її кількісні показники відповідають загальносвітовим нормам, але
нерідко не підкріплені якісними. До конкретних хиб законодаства можна віднести певну безсистемність його розвитку, наявність внутрішньої суперечливості у регулюванні суспільних відносин, недостатню наукову обґрунтованість, відсутність механізмів реалізації ряду законів, безадресність і декларативність деяких із них, хиби юридичної техніки тощо. Однією з причин цих вад визнається недостатнє законодавче врегулювання процесу прийняття законів, зокрема відсутність законів "Про закони і
законодавчу діяльність", "Про нормативно-правові акти". За час
незалежності України з 1991 р. по 2002 р. Верховна Рада України
прийняла 2072 закони, 3 основи законодавства, 11 кодексів, 3,5 тис.
постанов. Підготовлено близько 24 тис. законопроектів, із яких
лише 7 тис. були розглянуті у ВР України. У процесі її діяльності
дуже багато змін і доповнень вносилося в чинне законодавство
України (дані Інтернет за станом на 2002 р.).

Установчі повноваження Верховної Ради виражаються в законодавчо оформлених можливостях формувати інші державні органи влади та установи, призначати або обирати посадових осіб чи брати іншу участь у цих процедурах. Обсяг цих повноважень відповідає загальносвітовим стандартам, проте для України необхідно розширити установчі повноваження парламенту у формуванні уряду.

Контрольна функція (повноваження) парламенту розглядається як повноваження особливого виду контролю (парламентський контроль), оскільки законодавчий орган влади у разі виявлення порушень не вирішує справи за суттю, як це роблять деякі контролюючі органи, а звертається до відповідних державних органів для прийняття рішення. Контроль законодавчої влади виступає необхідним елементом для нормального функціонування всієї системи державної влади в демократичній правовій державі.

Основні функції парламентів повною мірою науково та об'єктивно не проаналізовано. У світовій доктрині їх наукове розроблення ґрунтується на класичній схемі, запропонованій ще у 1867 р. британським ученим конституціоналістом В. Беджгатом: представництво нації, політичне воле-утворення; законодавство; формування уряду і контроль за ним. Органам представництва притаманні як "технологічні" (організаційні), так і об'єктивні функції (політична, економічна, соціальна, культурна, економічна та зовнішня сфера діяльності). Головною первісною функцією парламенту є представницька, з якої випливають інші. Крім того, парламенти різних держав світу здійснюють фінансово-бюджетну, контрольну, установчу, квазі-судову функцію, а також прерогативи у зовнішній політиці (зов­нішні функції).

Представники Інституту законодавства при Верховній Раді під­креслюють, що питання здійснення парламентського контролю, підвищення його дієвості та ефективності завжди, перебували в цент­рі уваги Верховної Ради України. Посилення дієвості парламентсь­кого контролю є однією з важливих функцій Верховної Ради Украї­ни. Контрольні функції парламент України здійснює в різних фор­мах - контролем за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85 Конституції України), через призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з по­сад (п. 15 ст. 85 Конституції") та ін. Проте здійснення парламентом контролю за виконанням прийнятих законів Конституція України безпосередньо не передбачає, через що виникає питання про необ­хідність розроблення і прийняття спеціального закону, який врегу­лював би ці питання. Програмою розвитку законодавства до 2005 р. передбачається розроблення Закону України «Про державний конт­роль в Україні». У зв'язку з цим О. В. Висовень пропонує також розроблення і прийняття Закону України «Про парламентський контроль в Україні», який чітко визначив би механізм здійснення контрольних функцій парламенту, його комітетів та інших сформо­ваних ним органів (Рахункової палати, Уповноваженого ВРУ з прав людини) за практичною реалізацією прийнятих законів і значно по­силив би значення Верховної Ради у здійсненні основних засад внут­рішньої політики, загальнодержавних програм економічного, соці­ального, національно-культурного розвитку.

Закон України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (постійні комісії ВРУ перетворені в комітети Законом від 14 липня 1998 р. Зазначений Закон надає комітетам можливість проводити слухання з галузевих проблем із залучен­ням посадових осіб виконавчої влади (до першого віце-прем'єра включно), а також проводити слухання посадових осіб виконав­чої влади з наступною оцінкою їх діяльності. Контрольні повно­важення комітетів дають гарантію того, що виконавча влада діє відповідно до мети і змісту законів України. На жаль, комітети виконують свої контрольні функції, які передбачені законом, не­належним чином. Причин такого явища багато, і одна з них поля­гає в тому, що комітети не приділяють достатньої уваги своїм контрольним функціям. Крім того, рішення комітетів ВРУ мають рекомендаційний, а необов'язковий характер.

Парламентський контроль реалізується в межах п.33 ст. 85
Конституції України, контроль за виконанням Державного бюд­жету України (п. 4 ст. 85), контроль за діяльність Кабінету Мі­ністрів (п. 13 ст. 85), контроль за використанням, іноземних позик (п. 4 ст. 85), право депутата звернутись із запитом до органів державної влади (ст. 86), контроль за додержання конституційних прав і свобод людини (ст. 101), контроль за використанням коштів Державного бюджету України (ст. 98), здійснення конт­ролю через тимчасові спеціальні й тимчасові слідчі комісії (час­тини 3, 4 ст. 89), контроль за Урядом (ст. 87),повноваження у кадрових питаннях є специфічною формою контролю (пункти 15 - 21). Діяльність із здійснення контрольних функцій парламентом не можна обмежувати лише фактичною обумовленістю вимогами правових норм, оскільки загальні принципи контрольних повноважень не завжди мають чітко визначений характер (іноді відоб­ражають бажаний, на думку контролюючого органу або фактичний стан речей у процесі здійснення контрольної діяльності), тому законодавче їх закріплення дуже необхідне.

Крім того, Рахункова палата від імені ВРУ здійснює (бюджетно-фінансовий контроль, контроль за використанням коштів державного бюджету (ст. 9 Конституції України). Сучасними дослі­дженнями також зазначається, що зміцнення контрольної функції ВР потребує розширення її установчих повноважень через відне­сення до компетенції парламенту не лише призначення вищих посадових осіб та формування структур за поданням Президента України, а й усунення цих осіб із їхніх посад В.П. Єрмолін та­кож пропонує вдосконалити парламентський контроль за органами виконавчої влади відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції: "Кабінет Міністрів України підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції Ук­раїни, що приведе до змін форми державного правління в Украї­ні, і саме реальний парламентаризм є запорукою демократичного розвитку суспільства і держави". С. В. Ківалов, П. М. Кузьменко, М. Ф. Лавриненко, О. О. Майданник, О. В. Мельник, А.А. Сидорчук, М. П. Орзіх, Н. Г. Плахотнюк пропонують низку пропо­зицій до проекту закону про парламентський контроль складо­вої парламентського права. Український парламент має навчитися здійснювати контрольну функцію щодо органів виконавчої влади.