2015-06-28
7776
Возникновение парламентаризма в России в современном его понимании начинается с революции 1905-1907 гг.
В 1894 году в России императором стал 26-летний Николай II (годы правления 1894-1917). Он получил прекрасное воспитание и образование, однако не обладал широким государственным кругозором и не был достаточно хорошо подготовлен к управлению огромной страной. Суть внутренней политики правительства Николая II состояла в том, чтобы не поступиться основными самодержавными принципами и в то же время снять социальную напряженность в стране.
Социальные противоречия и неспособность правительства решить политические проблемы в начале ХХ века к глубокому социально-политическому кризису. Он выражался в обострении рабочего и аграрно-крестьянского вопросов, в борьбе трудящихся против самодержавно-полицейского строя, в создании политических партий, в спорах внутри правящей верхушки и колебаниях правительственного курса. Все это не могло не породить революционный взрыв.
Революция продолжалась 2,5 года (с 9 января 1905 года до 3 июня 1907 года). События 1905-1907 годов вызывали коренные изменения государственного строя, экономических и социальных отношений.
Прологом революции явились события в Петербурге - всеобщая стачка и «Кровавое воскресенье». 9 января были расстреляны рабочие, шедшие к царю с петицией. Петиция содержала просьбу рабочих об улучшении их материального положения и политические требования - созыв Учредительного собрания на основе всеобщего, равного и тайного голосования, введение демократических свобод. Это послужило поводом к расстрелу рабочих. В ответ рабочие взялись за оружие. Событие, получившее название «Кровавое воскресенье», вызвало возмущение в стране и стало поводом для начала революции.
Волнения охватили армию и флот. В конце сентября 1905 года, в Москве началась городская общеполитическая стачка. Наряду с требованиями введения демократических свобод - слова, собраний, демонстраций, установления 8-часового рабочего дня все чаще выдвигался лозунг «Долой самодержавие!». В первых числах октября стачка распространилась на большинство городов страны и стала всероссийской. Участились крестьянские выступления, заполыхали помещичьи имения.
Под напором революции правительство пошло на первую уступку, 18 февраля 1905 г. Николай II подписал рескрипт (форма обращения монарха к должностному лицу с конкретным поручением) на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина. В котором обещал привлечь избранных представителей народа «к участию в предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений». Главе МВД поручалось созвать совещание, на котором предполагалось обсудить меры по реализации данной идеи. После рассмотрения составленного проекта в узких правительственных кругах он был вынесен на обсуждение так называемого Особого совещания в летней резиденции царя, Петергофе. Это совещание проходило под председательством Николая II в июле 1905 г. В ходе июльского совещания было решено назвать выборное представительное учреждение Государственной Думой. В начале XIX в. это название впервые «ввел в оборот» М.М. Сперанский. Правда, Николаю II хотелось, чтобы новый орган с законосовещательными полномочиями назывался Государевой Думой. Слова Государственная и Государева однокоренные, но их смысл, конечно, принципиально иной. Предложение императора не нашло поддержки на Особом совещании.
Первые, вначале умеренные шаги к парламентаризмами были связаны с принятием Николай II документов, от 6 августа 1905 года, создававшими правовую основу для формирования законосовещательной Государственной думы (так называемой Булыгинской). Это такие документы, как «Манифест об учреждении Государственной думы», «Учреждение Государственной думы», «Положение о выборах в Государственную думу». В документах о выборах содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие в работе даже такой бесправной Думы. Даже с первого прочтения опубликованного проекта становилось понятно, что он не соответствует уровню политического ожидания общества. Дума наделялась лишь законосовещательными функциями. Подавляющее большинство населения было лишено избирательных прав. Вместе с Государственной Думой должен был функционировать Государственный Совет. Статус законосовещательного органа при монархе Государственному совету был придан еще в момент его создания -- в 1810 году. Манифестом от 6 августа 1905 г. этот статус был лишь подтвержден. Однако Булыгинская Дума никогда не была созвана. Попытка создать законосовещательный орган со значительно ограниченными избирательными правами населения в условиях развития революции закончился провалом. Осенние революционные события - всеобщая Всероссийская Октябрьская политическая стачка (белее 2 млн. участников), сорвали выборы в этот орган и заставили власть предложить более радикальный вариант.
Революционная Россия в 1905 г. семимильными шагами прошла путь от Манифеста 6 августа до Манифеста 17 октября. В знаменательные октябрьские дни 1905 г. С.Ю. Витте во всеуслышание заявил, что «Россия переросла форму существующего строя. Она стремится к строю правовому на основе гражданской свободы».
Председатель Совета министров С.Ю. Витте был убеждён в необходимости проведения реформ. По его инициативе 17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», который стал отправной точкой становления парламентаризма в России. Манифест состоял всего лишь из трех пунктов в которых заключалось следующее:
«1) даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов;
2) не приостанавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе… все классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав…;
3) установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей» [5. С. 21].
По Манифесту от 17 октября 1905 года Государственная Дума провозглашалась «законодательным учреждением».
19 октября был опубликован указ о мерах к укреплению единства в деятельности высших органов власти. Совет министров был преобразован в постоянно действующее, высшее правительственное учреждение с особым председателем помимо императора. Председателем Совета был назначен С.Ю. Витте. На Свет возлагалось объединение деятельности всех ведомств по вопросам законодательства и высшего государственного управления. Все законопроекты до поступления в Государственную Думу должны были обсуждаться в Совете министров.
Манифест предоставил возможность создавать легальные партии.
Николай II подписал целый ряд актов, развивающих положения Манифеста. В частности 11 декабря 1905 года был принят избирательный закон «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу», по которому к землевладельческой, городской и крестьянской добавлена рабочая курия. Для рабочих были установлены трех степенные выборы. Право голосовать получили рабочие (мужчины) с предприятий, насчитывающих от 50 до 1000 лиц наемного труда. Они выбирали одного уполномоченного. Крупные предприятия выбирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабочих. Уполномоченные всей губернии собирались на губернское собрание уполномоченных от рабочих, на котором избирали выборщиков. По городской курии в число избирателей включались мелкие ремесленники, квартиронаниматели и чиновники-пенсионеры. Было увеличено число мест для крестьянской курии. Куриальная система приравнивала 1 голос помещика к 3 голосам городской буржуазии, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих.
Выборы не были равными, не были они и всеобщими: в них не могли участвовать женщины, военнослужащие, молодежь до 25 лет, рабочие мелких предприятий, некоторые национальные меньшинства.
Выборы были не прямыми: для крестьян- четырех степенные, рабочих - трех степенные, для буржуазии и помещиков - двух степенные. Из четырех наиболее известных демократических норм (всеобщие, прямые, равные, тайные выборы) в России оказалась реализованной только одна - тайная подача голосов.
20 февраля 1906 года были издан Указ "Учреждение Государственной Думы". Он определял 5-летний срок полномочий Думы, однако царь мог распустить Думу досрочно и назначить новые выборы, он же определял длительность сессий Думы. Группе депутатов не менее чем из 50 человек предоставлялось права делать запросы министрам. В этот же день был издан Указ «О переустройстве Государственного совета». Этот Указ реформировал Государственный Совет в верхнюю законодательную палату, предоставил ему законодательную инициативу, исключая вопросы изменения Основных законов. Госсовет имел право утверждать или отклонять законы, принятые Государственной думой. Число членов Госсовета было существенно увеличено (до 190 человек). Часть из них назначалось императором, часть - избиралась на основе высокого имущественного ценза губернскими земскими собраниями, дворянскими обществами, биржевыми комитетами, купеческими управами и православным духовенством, в состав Госсовета входили также представители университетов. Министры присутствовали на заседаниях Госсовета по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Госсовета. Члены Госсовета по назначению императора увольнялись только по их исключительной просьбе.
23 апреля 1906 года император утвердил новую редакцию «Основных государственных законов Российской империи», в разработке которых С.Ю. Витте принимал деятельное участие. Они подтверждали незыблемость самодержавия. В главе I Основных государственных законов говорилось, что Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Последующие статьи определяли священность и неприкосновенность особы царя, его право издавать законы, руководить внешней политикой, армией, флотом, назначением высших чиновников.
В Основных законах появился и новый момент, которого не было раньше. В статье 86 говорилось: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу закона без утверждения Государя Императора». Следующая, 97-я статья, позволяла монарху между сессиями законодательных палат издавать законы в форме «чрезвычайных указов».
Дума имела право делать запрос различным должностным лицам, выступать с законодательной инициативой. К её компетенции относилось утверждение бюджета, утверждение штатов и смет различных ведомств, утверждать отчет Государственного контроля, рассматривать все вопросы, связанные с железнодорожным строительством, и т. д.
Основные законы содержали и широкий перечень прав и обязанностей граждан (глава 8). Собственно к числу обязанностей относилось только две: исполнять всеобщую воинскую повинность и платить налоги. Зато перечень гражданских прав был значительно шире. В их числе: гарантия юридической защиты в случае ареста или судебного преследования, неприкосновенность жилища, неприкосновенность частной собственности.
В статье 77 особо оговаривалось, что конфискация собственности могла иметь место лишь в случае государственной надобности и только при справедливой компенсации. Закон признавал право граждан свободно выбирать место жительства в России, беспрепятственно выезжать за границу. Граждане России впервые в истории получили свободу вероисповедания и право создавать союзы и объединения.
Положение первого в истории российского государства постоянно действующего представительного органа изначально было двойственным. С одной стороны, согласно Манифесту от 17 октября 1905 года: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей". С другой стороны, статья 87 «Основных государственных законов» позволяла императору издавать между сессиями Думы любые указы и манифесты, имевшие силу закона». В нем особое внимание обращалось на разграничение двух понятий - идеи «разделения властей», основанного на рациональном подходе к ветвям государственной власти, и более «европейской» идеи «ограничения власти» государя, которая далеко не всегда подразумевала четкое и рациональное отделение исполнительной власти от законодательной. «Император, как и прежде, назначал и смещал министров, ответственных только перед ним. Ему принадлежало исключительное право заключать договоры с другими государствами. Прерогативы Думы вообще не распространялись на вопросы внешней политики. Хотя Дума и получила право утверждать государственный бюджет, многие его статьи (расходы Синода и основных министерств -- императорского двора, военного, морского, внутренних и иностранных дел) были изъяты из ее ведения, так что она могла контролировать не более половины бюджета. К тому же Дума была лишена права пересмотра Основных законов, являвшегося исключительно императорской прерогативой. С конца 1905 года революционный подъём пошел на спад. Энергия общественности была направлена на создание политических партий, борьбу за места в Думе, а затем - за влияние на характер принимаемых решений.
Основные законы 1906 года утвердили три исходных элемента конституционного строя: выборное представительство с законодательными правами, разделение исполнительной и законодательной власти, независимость судебной власти.
Но всё же революция 1905 г. имела незавершенный характер, ведь она не смогла разрешить все проблемы, которые её породили.
Базовые принципы функционирования Российской империи изменились мало: император фактически оставался верховной властью». Это объясняется спецификой развития российской либеральной мысли. Отечественные либералы под разделением властей подразумевали только способ ограничения самодержавной власти, и, понятно, что при таком взгляде нельзя было рассчитывать на реализацию принципа разделения властей в его европейском понимании. «С первых дней своего существования российский парламент стал выступать в качестве оппонента самодержавной власти, жестко критикуя проводимую ею политику». Попытка осуществить западный вариант разделения властей и парламентаризма в России в начале ХХ в. не увенчалась успехом. По мнению многих ученых, это объясняется, во-первых, нежеланием царизма иметь орган власти, призванный осуществлять законодательную власть, во-вторых, господством в течение многих столетий в России самодержавной власти, отсутствием реальных прав и свобод личности. Все это в совокупности и предопределило консерватизм, и медлительный характер процессов развития парламентаризма в России.
Выборы в первую Государственную думу проходили в феврале -- марте 1906 года.
Избирательная кампания по выборам в Государственную Думу включала несколько аспектов. Ответственность за подготовку и проведение выборов возлагалась на местную администрацию. В организационную часть выборной кампании входили составление, уточнение, обнародование (в официальных изданиях - «ведомостях», областных, губернских) списков избирателей; создание уездных и губернских (областных) по выборам в Государственную думу комиссий; подготовка и проведение промежуточных выборов (уполномоченных и выборщиков); наконец, избрание депутатов Думы на собраниях выборщиков губернии или области. Что касается агитационной части думской избирательной кампании, то она не являлась обязательной и ее проведение зависело от активности общественно-политических сил конкретного избирательного округа. В день выборов агитация была запрещена, что, правда, не всегда соблюдалось. Применительно к явке граждан на избирательные участки никакого процентного барьера для признания промежуточных выборов состоявшимися законом не устанавливалось. Для избрания же депутатов Думы требовалось обеспечить кворум - свыше половины состава выборщиков.
Агитация за тех или иных кандидатов в выборщики, как правило, проходила в основном в городах. Россия начала ХХ в. была уникальной страной в том смысле, что не разрешенные правительством политические партии зачастую открыто участвовали в избирательной кампании, а их кандидаты нередко побеждали на всех этапах выборов и оказывались в Зимнем дворце столицы в качестве депутатов Государственной думы.
27 апреля 1906 года в Таврическом дворце в присутствии Николая II состоялось торжественное открытие I Государственной Думы (апрель-июнь 1906 года). Среди ее депутатов было 34% кадетов, 14% октябристов, 23% трудовиков. Социал-демократы были представлены меньшевиками (около 4%). Черносотенцы в Думу не прошли. Большевики выборы бойкотировали. В общей сложности в I Государственную Думу было избрано 478 депутата.
Дума предложила программу демократизации России. Она предусматривала: введение ответственности министров перед Думой, гарантию всех гражданских свобод, установление всеобщего бесплатного образования, проведение аграрной реформы, удовлетворение требований национальных меньшинств, отмену смертной казни и полную политическую амнистию. Эту программу правительство не приняло, что усилило его противостояние с Думой.
Главным в Думе стал аграрный вопрос. Обсуждалось два законопроекта: кадетов и трудовиков. И те, и другие стояли за создание «государственного земельного фонда» из казенных, монастырских, удельных и части помещичьих земель. В процессе обсуждения часть трудовиков выдвинула радикальный проект - полное уничтожение частной собственности на землю, объявление природных ресурсов и недр общенациональным достоянием.
Правительство, поддержанное всеми консервативными силами страны, отвергло все проекты. Через 72 дня после открытия Думы Николай II ее распустил, заявив, что она не успокаивает народ, а разжигает страсти.
Выборы во II Государственную думу (февраль-июнь 1907 года) проходили в начале 1907 года, а сессия ее открылась 20 февраля 1097 года. При выборах новой Думы было урезано право рабочих и крестьян участвовать в них. В общей сложности было избрано 518 депутатов. Среди ее депутатов было 19% кадетов, 15% октябристов и буржуазно-националистических депутатов, 10% черносотенцев. Трудовики, эсеры и социал-демократы имели 43%.
Как и раньше, центральным был аграрный вопрос. Черносотенцы требовали сохранить помещичью собственность в неприкосновенности, а надельные крестьянские земли изъять из общины и отрубами разделить между крестьянами. Кадеты отказались от идеи создания государственного фонда. Они предлагали выкупить часть земли у помещиков и передать ее крестьянам, поделив расходы между ними и государством. Трудовики вновь выдвинули свой проект безвозмездного отчуждения всех частновладельческих земель и распределение их по «трудовой норме». Социал-демократы потребовали полной конфискации помещичьей земли и создания местных комитетов для ее распределения между крестьянами.
Проекты принудительного отчуждения помещичьей земли напугали правительство. Было принято решение разогнать Думу. Предлогом для роспуска явилось обвинение депутатов социал-демократической фракции в подготовке государственного переворота.
На самом деле государственный переворот осуществило правительство. 3 июня 1907 года с Манифестом о роспуске II Государственной думы был опубликован новый избирательный закон. Этот акт явился прямым нарушением статьи 86 «Основных законов Российской империи», по которому никакой новый закон не мог быть принят без одобрения Государственным советом и Государственной думой. 3 июня считается последним днем революции 1905-1907 годов.
III Государственная дума (ноябрь 1907 года - июнь 1912 года) стала первой, проработавшей весь положенный ей пятилетней срок. Численность депутатского корпуса была значительно сокращена - 442 места. В нее вошло 32% «правых» депутатов, 12% кадетов, 33% октябристов, 3% трудовиков, 4,2 % социал-демократов и 6% от национальных партий заняли «левый» фланг.
В послереволюционных условиях перед правительством по-новому встали три прежних вопроса: рабочий, национальный и аграрный. Пять лет Дума обсуждала 4 законопроекта о продолжении рабочего дня, о страховании и пенсиях для рабочих.
Центральное место во внутренней политике занимал аграрный вопрос. Крестьяне требовали земли. Правительство вынуждено было вернуться к идее отказа от общинного и перехода к частному крестьянскому землевладению.
В конце 1912 года прошли выборы в IV Государственную думу. Ее партийный состав почти не изменился и в ней сохранилось два большинства (правооктябристское и октябристско-кадетское). Деятельность ее проходила в период обострения мирового кризиса канун 1-й мировой войны. В Думу четвертого созыва было внесено 2625 законопроектов, но рассмотрено было лишь 1239.
С началом 1-й мировой войны сессии созывались нерегулярно.
Царским указом от 25 февраля 1917 года деятельность Государственной думы как официального органа государственной власти была временно приостановлена.
27 февраля 1917 года частным совещанием членов Думы был создан Временный комитет Государственной думы, который в ночь на 28 февраля 1917 года принял решение «взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка».
В результате 2 марта в результате переговоров с Исполкомом Петроградского совета (эсерами и меньшевиками) комитет сформировал Временное правительство.
Временное правительство не отменило распоряжение о временной приостановке деятельности, но и не распустило Думу. С этого времени она существовала как «частное учреждение», причем депутаты продолжали получать государственное денежное содержание.
После создания Временного правительства роль Государственной думы ограничивалась деятельностью Временного комитета и проведением частных совещаний членов Думы, на которых обсуждалась политическая обстановка в стране: финансовое положение, будущее Царства Польского, установление хлебной монополии, деятельности почт и телеграфов и т.д.
Наиболее активно «частные совещания» Думы действовали при первом составе Временного правительства, когда они собирались четыре раза. Депутаты этих и последующих совещаний демонстрировали всяческую поддержку Временному правительству.
Самой значительной акцией в этом плане было «частное совещание» бывших депутатов Государственной думы всех четырех созывов, состоявшееся 27 апреля 1917 года. Участники совещания говорили о необходимости установления в стране единовластия и оказания Временному правительству («своей народной власти») - «возможного содействия», поскольку оно отвечает «тем идеалам, которые себе народ поставил».
После Февральской революции в 1917 году, Государственная дума и Государственный совет (в 1906-1917 годах высшее на ряду с Государственной думой, законодательное (верхняя палата первого российского парламента), а до этого с 1810 по 1906 годы - высшее законосовещательное учреждение Российской империи) фактически перестали существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России. 24 декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.
После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 года стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX века [2. С.321].
