Проекты создания представительных органов в ХIХ веке (М. Сперанский, П. Пестель, Н. Муравьёв)

В 1801 г. на российский престол взошел Александр I, воспитанный в духе возвышенных идей и благородных стремлений. Александр любил поговаривать о необходимости законности, свобод, представительного правления, даже намекал на свою приверженность к республике [2. С.441]. Александр стремился уже в первые годы своего правления ограничить произвол власти, ее прихоти законом. Новый император попытался навести порядок в государственном управлении, которое со своими коллегиями выглядело в начале нового века уже достаточно отсталыми. Как и в европейских странах, в России в 1802 году были учреждены министерства с системой единоначалия. Это привело к прямой ответственности министров перед императором и укрепило центральное управление и самодержавие. В этом же году был реформирован Сенат, ставший высшим административным судебным и контролирующим органом в системе государственного управления. Его роль в законодательной деятельности выражалась в том, что он получал право делать императору «представления» по поводу устаревших законов, а также участвовать в обсуждении новых.

Наиболее активным сторонником идеи реформы системы государственного управления был статс-секретарь Непременного совета Михаил Михайлович Сперанский (1772-1839). Сын бедного сельского священника, он благодаря своему выдающемуся уму, энергии и необычайной работоспособности сделал блестящую служебную карьеру, стал одним из первых лиц а государстве. М.М. Сперанский к октябрю 1809 года разработал проект реформы государственного управления. Её осуществление могло бы способствовать началу конституционного процесса в России.

В своем проекте «Введение к Уложению государственных законов», М.М. Сперанский изложил свое видение будущего государственного устройства России: «Конституции во всех почти государствах устраняемы были в разные времена, отрывками, и по большей части среди жестоких политических превращений. Российская конституция одолжена будет бытием своим не воспалению страстей и крайности обстоятельств, но благодетельному вдохновению верховной власти.

Из обозрения прав гражданских и политических открывается, что все они в рассуждении принадлежности их на три класса могут быть разделены: 1) права гражданские общие, всем подданным принадлежащие; 2) права гражданские частные, кои должны принадлежать тем только, кои образом жизни и воспитания к ним будут приуготовлены; 3) права политические, принадлежащие тем, кои имеют собственность, Из сего происходит следующее разделение состояний (сословий): 1) дворянство, 2) люди среднего состояния, 3) народ рабочий…».

Анализируя проект М. Сперанского, подготавливавшийся чуть ли не при ежедневном обсуждении его положений с Александром I, С. Платонов справедливо отмечал: «Если мы будем помнить, что Сперанский разумеет под общими гражданскими правами гражданскую свободу личности, а под политическими правами - участие в государственном управлении, то поймём, что проект Сперанского отвечал либеральнейшим стремлениям Александра: он отрицал крепостное право и шел к представительству.

Смыслом намечаемых преобразований явились введение в государственную жизнь страны гражданских и политических прав, прежде всего права частной собственности, защищённой законом, выборное начало в органы власти, некоторое ограничение самодержавной власти царя, привлечение к участию в законодательстве, суде и управлении народных представителей на различных уровнях. По проекту М. Сперанского в стране вводилось широкое избирательное право. Лишь крепостные крестьяне, работные люди и прислуга не участвовали в выборах, но пользовались защитой закона, который гласил, что никто не может быть наказан без следствия и суда.

М. Сперанский предложил разделение власти по трем ветвям: «…1) Законодательное сословие должно быть так устроено, чтоб оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтоб мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное. 2) Сословие судебное должно быть так образовано, чтоб в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству. 3) Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству; но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в со ответственности власти законодательной…».

Органом законодательной власти, «в со ответственность» к которой должно быть поставлено правительство, М. Сперанский мыслил выборную, постоянно действующую Государственную Думы (предполагалось, что законодатели будут организованы в волостную, окружную (или уездную), губернскую думы и в высшую - Государственную Думу), органом судебной власти - Сенат (судебную власть предполагалось разделить на: суды волостной, окружной, губернский и верховный, или Судебный сенат), а органом власти исполнительной - министерства (исполнительная власть также делилась на управление волостное, окружное, губернское и государственное, или министерское).

М. Сперанский также предлагал создать Кабинет, куда стекались бы для анализа и совершенствования наиболее важные дела, и Правительствующий Сенат, заменяющий комитет министров.

По инициативе Александра I в эту стройную систему разделения и взаимодействия различных ветвей власти М. Сперанский внес дополнение в виде законосовещательного Государственного совета, формируемого императором и являющегося своеобразной связующей инстанцией между верховной властью и тремя ее ветвями (план преобразований государственного управления указан в Приложении 2). 1 января 1810 года был обнародован манифест о создании Госсовета, где указывалось, что «… Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти… Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти…».

Таким образом, монарх сохранил за собой право «последнего решения» в законодательном процессе, что снимало вопрос о непредсказуемой опасности инициатив выборных (представительных) органов власти (дум). Госсовет состоял из министерств и других высших сановников, назначаемых императором. Ему были приданы совещательные функции при разработке новых законов и толковании смысла уже изданных. Госсовет распределял также финансовые средства между министерствами и рассматривал годовые отчеты министров до их предоставления императору (с такими функциями Государственный совет просуществовал до 1906 года).

В случае создания Госдумы Госсовет мог бы стать верхней палатой российского парламента, гарантирующей управляемость представительной власти.

Александр I признает проект Сперанского «удовлетворительным и полезным», однако фактически из проекта реализованы были только учреждение Госсовета и министерская реформа. Дальше дело не пошло. Никакого разделения властей не состоялось. Александр положил проект Сперанского под сукно. Он не решился нарушить традиции самодержавия. Дело было не только в колебаниях самого императора, но и в давлении дворянства. Она называло Сперанского французским шпионом. Дворянство справедливо полагало, что следом за введением конституционных порядков последуют другие перемены, в частности ликвидация крепостного права. К этому времени Россия проиграла первое столкновение с Наполеоном. Положение Александра пошатнулось. Против него стала складываться мощная аристократическая оппозиция. Надвигалась новая война с Францией. В этих условиях Александр I пожертвовал Сперанским. Он был снят со своих постов и отправлен в ссылку.

Реформы 1802-1811 годов не изменили самодержавной сущности политической системы России. Они лишь усилили централизацию и бюрократизацию государственного аппарата. Как и прежде, император обладал верховной законодательной и исполнительной властью.

В последующие годы реформаторского настроения Александра I отразились во введении Конституции в Царстве Польском (1815 г.), сохранении сейма и конституционного устройства в Финляндии, присоединенной к России в 1809 году, а также в создании Н.Н. Новосильцевым по поручению царя «Уставной грамоты Российской империи» (1819-1820). За основу брался проект Сперанского с рядом изменений. По этому проекту Россия продолжала оставаться монархией, но одновременно приобретала совершенно новый парламентский облик. В конституционном проекте провозглашалось разделение властей. В стране предполагалось ввести выборный двухпалатный парламент - Государственную думу, местные выборные представительные органы - «сеймы». «Уставная грамота» провозглашала свободу слова, печати, вероисповеданий, равенство всех граждан перед законом, неприкосновенность личности. Собственность объявлялась священной и неприкосновенной. Александр I одобрил документ. Однако все эти предложения остались на бумаге. Царь вновь побоялся противников реформ [18. С.474].

Война 1812 года стала своеобразным рубежом в развитии общественного движения в России. Участниками общественного движения были в основном дворяне. Зарождение движения дворянских революционеров обусловливалось как внутренними процессами, происходившими в России, так и международными событиями первой четверти XIX века.

Главная причина - понимание лучшими представителями дворянства, что сохранение крепостничества и самодержавия гибельно для дальнейшей судьбы страны. Существующий строй усугублял отставание России от развитых европейских стран, препятствовал модернизации ее экономики, порождал неизбежность социальных потрясений. Рабское состояние основной массы населения было унизительным для страны.

Не менее важной причиной явилось разочарование, потеря иллюзий относительно либерализма Александра I. Мощным побудительным фактом стали Отечественная война 1912 года и пребывание русской армии в Европе в 1913-1815 годах. Будущие декабристы называли себя «детьми 12-го года». Они поняли, что народ, спасший Россию от порабощения и освободивший Европу от Наполеона, заслуживает лучшей участи.

В офицерской среде в различных частях появляются так называемые «Союзы» и «Общества». Из данных организаций складывалось движение декабристов. В 1816 году был создан «Союз спасения». С февраля 1817 года оно было названо «Общество истинных и верных сынов Отечества». Его основали П.И. Пестель, А.Н. Муравьев, С.П. Трубецкой. К ним присоединились Н.М. Муравьев, М.И. и С.И. Муравьевы-Апостолы, Е.П. Оболенский и др. «Союз спасения» - первая русская политическая организация, имевшая революционную программу и устав - «Статус». Общество было немногочисленно - около 30 человек. Основными целями общества были введение конституции и гражданских свобод и уничтожение крепостного права.

В 1817 году общество прекратило свое существование, было решено создать более широкую организацию. Она сложилась в январе 1818 года и получила название «Союз благоденствия». В неё вошло около 200 человек. Её состав по-прежнему оставался преимущественно дворянским. В ней было много молодежи, преобладали военные. Организаторами и руководителями стали А.Н. Муравьев, Н.М. Муравьев, С.И. и М.И. Муравьевы-Апостолы, П.И. Пестель, И.Д. Якушкин и др. Организация получила довольно четкую структуру. Были избраны Коренная управа общий руководящий орган и Совет (Дума), обладавший исполнительной властью. Программа и устав союза назывались «Зеленая книга», которая отражала позиции довольно умеренно настроенных членов общества, которые видели основные задачи Союза в просветительной и пропагандистской работе. Однако некоторые члены общества были настроены значительно более решительно. Средством достижения цели Коренная управа считала заговор с опорой на армию. Обсуждение тактических вопросов - когда и как производить переворот выявило большие разногласия между радикальными и умеренными руководителями. События в России и Европе (восстание в Семеновском полку, революция в Испании и Неаполе) вдохновили членов организации на поиск более радикальных действий. Наиболее решительные настаивали на скорейшей подготовке военного переворота. Умеренные возражали против этого.

В начале 1821 года из-за идейных и тактических разногласий было принято решение о самороспуске «Союза благоденствия». Предпринимая такой шаг, руководство общества намеревалось избавиться от предателей и шпионов, которые, как оно не без оснований полагало, могли проникнуть в организацию. Начался новый период, связанный с созданием новых организаций и активной подготовкой к революционному выступлению.

В марте 1821 года на Украине было образовано «Южное общество». Его создателем и руководителем стал П.И. Пестель, убежденный республиканец. Учредителями были также А.П. Юшневский, Н.В. Басаргин, В.П. Ивашев и др. В 1822 году в Петербурге было образовано «Северное общество». Его признанными лидерами стали Н.М. Муравьев, К.Ф. Рылеев, С.П. Трубецкой, М.С. Лунин, Е.П. Оболенский и др. Оба общества поддерживали тесные контакты. Это были крупные для того времени политические организации, обладавшие хорошо теоретически разработанными программными документами [19. С.227].

Программным документом «Южного общества» стала «Русская Правда», составленная Пестелем. Полное название этого проекта - «Русская Правда, или Заповедная Государственная Грамота Великого Народа Российского, служащая заветом для усовершенствования Государственного устройства России и содержавшая верный наказ как для народа, так и для Временного Верховного Правления». Работа над проектом длилась почти десять лет.

Проект многократно обсуждался на заседаниях и съездах руководителей «Южного общества». На Киевском съезде 1823 года основные положения «Русской Правды» были обсуждены и единогласно приняты руководителями южного общества.

Согласно этому проекту Россия должна была стать республикой. Уничтожался не только самый институт самодержавия, но и физически истреблялся весь царствующий дом: П.И. Пестель был сторонником цареубийства, казни всех без исключения членов царского дома.

Россия должна была превратиться в единое унитарное государство без учета национальных особенностей ее регионов.

Верховная власть разделялась на законодательную (Верховное Вече) и исполнительную (Державная Дума). Контролировать деятельность этих органов должен был Верховный Собор.

Верховное Вече составлялось из 500 народных представителей, избиравшихся на пять лет. Каждый год пятая часть депутатов должна была уходить в отставку, а на смену им избирались новые. Выборы предполагались двухстепенные. Председатель избирался ежегодно из депутатов, заседающих последний год.

Державная Дума должна была состоять из пяти депутатов, избираемых народом на пять лет. Ежегодно один из них должен был уходить в отставку и заменяться другим. Председателем Державной Думы становился депутат, заседающий последний год. Державная Дума должна была формировать все исполнительные органы власти.

Верховный Собор должен был состоять из 120 «бояр», которые должны были назначаться пожизненно и не участвовали бы в других органах власти. Собор должен был назначать из своих членов по одному Генерал-прокурору в каждое министерство и в каждую область. Верховный собор назначал, кроме того, главнокомандующего армией во время войны.

Местные органы власти должны были формироваться на общем волостном собрании (земское народное собрание), которое должно было собираться каждый год и выбирало своих депутатов в «наместные собрания» (наместное волостное собрание, наместное уездное собрание, наместное окружное или губернское собрание). В эти органы власти выборы были прямые. Главой наместного волостного собрания был выборный «волостной предводитель», а главой уездного и губернского наместных собраний - «выборные посадники». Компетенция этих собраний была довольно широкой: они выслушивали отчеты исполнительных органов власти в волости, уезде, губернии - волостных, уездных и земских правлениях, принимали и рассматривали жалобы на местное начальство, выбирали новых чиновников местного управления и утверждали прежних. Окружные наместные собрания выбирали, кроме того, представителей в высший законодательный орган власти - Верховное вече.

Избирательные права по проекту П.И. Пестеля имели все граждане мужского пола, достигшие возраста 20 лет, без имущественного ценза. Ценза грамотности также не предусматривалось. Женщины избирательных прав не имели.

Все сословия в государстве должны были быть уничтожены и слиты «в единое сословие гражданское». Объявлялось равенство всех перед законом и признавалось право каждого гражданина участвовать в государственных делах.

В административном отношении государство делилось на 10 областей и 3 удела (Столичный, Донской и Киргизский). Каждая область должна была состоять из 5 губерний или округов, губернии делились на уезды, а уезды - на волости.

Крепостное право по проекту П.И. Пестеля уничтожалось. Волостная земля была разделена на две части. Одна часть становилась общинной собственностью, ее нельзя было покупать и продавать. Она делилась между общинниками, занимающимися земледелием. Каждый гражданин обязательно должен быть приписан к одной из волостей и имел право в любое время безвозмездно получить причитающийся ему земельный надел и обрабатывать его. Вторая часть общинных земель могла поступать в продажу. Каждый россиянин, желающий расширить свое земельное хозяйство, мог покупать землю из этой второй части земельного фонда.

В общественный фонд отчуждались монастырские и казенные земли, а также часть помещичьих земель. У помещиков, имевших свыше 10 тысяч десятин, земли отчуждались без вознаграждения. У имевших от 5 до 10 тысяч десятин половина земель отчуждалась за денежную компенсацию или за предоставление равноценного участка в другом месте, но с тем условием, чтобы общее количество десятин у него не превышало 5000.

Таким образом, в «Русской Правде» и предполагаемых методах действия «Южного общества» сочетались, с одной стороны, экстремистские, насильственные черты, репрессивная практика, а с другой - демократические идеалы, которые, можно было достигнуть лишь через кровь и насилие.

«Северное общество» пошло по другому пути. Его программой стала «Конституция», разработанная одним из его лидеров Н.М. Муравьевым. Будущее государство представлялось ему в виде конституционной монархии, хотя не исключалось возможность введения республиканского правления «как крайнего средства». Законодательная, исполнительная и судебная власти были разделены. Император должен был стать «верховным чиновником российского правительства», представителем только исполнительной власти, законодательной власти не имел. Император должен был получать жалование «8 млн. рублей в год» и содержать придворный штат за свой счет. Все царские придворные по конституции Муравьева лишались избирательного права. Император командовал войсками, но не имел права ни начинать войны, ни заключать мира, а также не мог покидать территории империи, иначе он лишался императорского сана.

Император мог назначать министров (финансов, иностранных дел, военного и морского).

Верховным органом законодательной власти должно было стать Народное вече. Оно состояло из двух палат: верхней палаты - Верховной думы, и нижней - Палаты народных представителей. Каждый законопроект должен был читаться по три раза в каждой палате, чтения должны были быть разделены несколькими днями для обсуждения закона. Если законопроект принимался обеими палатами, он шел на представление императору и после его подписи получал силу закона. Император имел право созывать обе палаты Народного веча, а также отсрочивать их заседания на срок до трех месяцев. Кроме того, император мог вернуть законопроект в палаты со своими замечаниями для вторичного обсуждения, в случае вторичного принятия законопроекта обеими палатами проект получал силу закона без согласия императора.

В каждой области должны были находиться две палаты: Областная Дума и Палата Выборных.

Формировались органы законодательной власти путем выборов. Депутаты в обе палаты избирались на шесть лет, каждые два года треть их переизбиралась. В верхнюю палату избиралось по 3 депутата от каждой «державы», и по 2 - от области, в нижнюю - по 1 депутату от 50 тысяч жителей мужского пола. Для избирателей вводился имущественный ценз 500 рублей. Лица, не имевшие движимого или недвижимого имущества на эту сумму, не участвовали в выборах. Для избираемых лиц также вводился имущественный ценз (для членов Верховной Думы - не менее 60 тысяч рублей серебром) Кроме того, вводился возрастной ценз. Избирательные права получали лица, достигшие 21 года. В Верховную Думу могли избираться лица не моложе 30 лет. Кроме того, через двадцать лет после принятия конституции, предполагалось ввести образовательный ценз: неграмотные были бы лишены избирательных прав. Для избирателей вводился также ценз оседлости. Женщины были лишены избирательных прав совсем.

По «Конституции» предполагалась полная отмена крепостного права. Крестьяне объявлялись лично свободными. Они получали в свою собственность дворы, скот, земледельческие орудия и по две десятины земли. Остальная земля оставалась собственностью помещика. Государственные и удельные крестьяне, а также военные поселяне получали в собственность всю надельную землю, которой они пользовались.

«Конституция» отменяла сословия, ликвидировались все гильдии и цехи. «Конституция» объявляла равенство всех перед законом. Предполагалась отмена сословного суда и замена его судом присяжных. Судьи тоже становились выборными.

В административном отношении России должна была стать федерацией, из 14 «держав» и двух областей. Державы делились на уезды, а уезды - на волости. Столицей федерации должен был стать Нижний Новгород, переименованный в Славянск. Он намечался в качестве столицы потому что был расположен в центре страны, находился на удобных торговых путях и Макарьевской ярмаркой соединял Европу с Азией в сухопутных торговых отношениях.

Н. Муравьев и его приверженцы выступали против революционной диктатуры, цареубийства, поголовного насилия и рассчитывали, что после революционного переворота, который они признавали правомерным, поскольку правительство тормозило реформы, будет создано Учредительное собрание, которое и приведет «Конституцию» в жизнь.

Оба проекта касались и других сторон социально-политической системы России. Они предусматривали значительное облегчение военной службы солдат.

Из других тайных организаций декабристского типа, сложившихся в 1824-1825 гг., можно назвать «Общество соединенных славян» (впоследствии влилось в «Южное общество»), «общество военных друзей».

1825 год - время наибольшей активности тайных организаций. Возрасла их численность, шли споры о выработке компромиссного конституционного проекта, развернулась пропаганда среди солдат, велись переговоры о слиянии обществ и совместном выступлении, разрабатывались планы цареубийства, и т.д. Оба общества согласились на учреждение в России после переворота республики (это была уступка «южанам») и созыва Учредительного собрания (это была уступка «Северянам»). Договорились также о последующих съездах и подготовке совместного вооруженного выступления летом 1826 года. Однако важные внутриполитические события заставили их ускорить свое выступление. В сентябре 1825 года Александр I выехал на юг, в Крыму простудился, и 19 ноября 1825 года скончался в Таганроге.

После смерти царя в течение месяца в стране сложилась необычная ситуация - междуцарствие. Не зная об отречении Константина, высшие государственные чиновники и армия присягнули ему. На 14 декабря была назначена пере присяга членами Сената Николаю. Руководители «Северного общества» решили, что смена императоров и некоторая неопределенность ситуации с престолонаследием создали благоприятный момент для выступления. Они разработали план восстания и приурочили его к 14 декабря. Заговорщики хотели принудить Сенат принять их новый программный документ - «Манифест к русскому народу» - и вместо присяги императору провозгласить переход к конституционному правлению.

В «Манифесте» были сформулированы основные требования декабристов: уничтожение прежнего правления, т. е. самодержавия, отмена крепостного права и введение демократических свобод. Много внимания было уделено улучшению положения солдат: провозглашалось уничтожение рекрутчины, телесных наказаний. В «Манифесте» заявлялось об установлении временного революционного правления и созыве через некоторое время Великого Собора из представителей всех сословий для определения будущего политического устройства страны.

Рано утром 14 декабря 1825 года наиболее активные члены «Северного общества» начали агитацию в войсках Петербурга. Они намеревались вывести их на Сенатскую площадь и тем самым воздействовать на сенаторов. Однако дело продвигалось довольно медленно. Лишь к 11 часам утра удалось вывести на Сенатскую площадь лейб-гвардии Московский полк. В час дня к восставшим присоединились матросы гвардейского морского экипажа и некоторые другие части петербургского гарнизона - около 3 тысяч солдат и матросов во главе с офицерами-декабристами. Но и дальше события развивались не по намеченному плану. Выяснилось, что Сенат уже присягнул императору Николаю I и сенаторы разошлись по домам. Предъявлять «Манифест» было некому. С.П. Трубецкой, назначенный диктатором восстания, на площадь не явился. Восставшие оказались без руководства и обрекли себя на бессмысленную тактику выжидания.

Тем временем Николай собрал на площади верные ему части и решительно ими воспользовался. Артиллерийская картечь рассеяла ряды восставших, которые в беспорядочном бегстве пытались спастись на льду Невы. Восстание в Петербурге было разгромлено. Начались аресты членов общества.

Несмотря на аресты некоторых руководителей «Южного общества» и известия о поражении восстания в Петербурге, оставшиеся на свободе решили поддержать своих товарищей. 29 декабря 1825 года С.И. Муравьев-Апостол и М.П. Бестужев-Рюмин подняли восстание Черниговского полка. Изначально оно было обречено на поражение. 3 января 1826 года пол был окружен правительственными войсками и расстрелян картечью.

К следствию, проходившему тайно и закрыто, привлекли 545 человек. Николай I принял решение сурово покарать восставших. Пять человек - П.И. Пестель, К.Ф. Рылеев, С.И. Муравьев-Апостол, М.П. Бестужев-Рюмин и П.Г. Каховский - были повешены. Остальных, разделив по степени виновности на несколько разрядов, сослали на каторжные работы, на поселение в Сибирь, разжаловали в солдаты и перевели на Кавказ в действующую армию. Никто из наказанных декабристов при жизни Николая домой не возвратился.

Несомненно, провал первого революционного выступления был обусловлен недостаточной подготовленностью общества к методам военного переворота и к кардинальным социально-политическим переменам.

Однако восстание декабристов стало значительным событием в русской истории. Они разработали первую революционную программу и план будущего устройства страны. Впервые была совершена практическая попытка изменить социально-политическую систему России. Идеи и деятельность декабристов оказали существенное влияние на следующие поколения общественных деятелей.

Политический курс нового императора Николая (годы правления 1825- 1855) был охранительным по своей сути. Одной из главных задач своего правления Николай считал борьбу с революционерами любыми средствами, предотвращение нового противогосударственного выступления. Император очень опасался того, что в России может произойти революция, он говорил, что пока будет жив, не допустит этого.

М. М. Сперанский снова был допущен к государственной деятельности. Николай поручил ему кодификацию законов, назначив главой II Отделения императорской канцелярии.

Наиболее известной мерой в годы правления Николая I является организация Его Императорского Величества Собственной канцелярии - своеобразного органа государственного управления, имеющего несколько отделений. Это учреждение обслуживалось множеством чиновников, что способствовало сильному росту бюрократизма в государстве. III Отделение канцелярии ведало политическим сыском, корпусом жандармов, цензурой. Таким образом, данное отделение следило за всеми сферами жизни общества, в том числе и религиозным инакомыслием.

Николай I умер в 1855 году, завещая заботу о России наследнику-сыну Александру. Император Александр II (годы правления 1855-1881) вступил на российский престол 19 февраля 1855 года.

В ходе реформ Александра II в России в 1864 году учреждаются земства - всесословное представительство на уровне уездов и губерний, а в 1870 году формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления.

1 января 1864 года было издано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно положению вводились бессословные выборные органы местного самоуправления - земства. Они избирались всеми сословиями на трехлетний срок и состояли из распорядительных органов (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ). Выборы в земские распорядительные органы - собрания гласных (депутатов) - проводились на основе имущественного ценза, по куриям. Первая курия (землевладельческая) состояла из владельцев земли от 200 до 800 десятин или недвижимости, стоимостью от 15 000 рублей. Вторая курия (городская) объединяла собственников городских промышленных и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 000 рублей и владельцев недвижимости не менее чем на 2 000 рублей. Выборы же по третьей курии (сельских крестьянских обществ) были многостепенными. Земские собрания избирали исполнительные органы - земские управы - в составе председателя и нескольких членов.

Земства были лишены каких-либо политических функций, их деятельность ограничивалась, в основном, решением местных вопросов. Они несли ответственность за народное образование, за народное здоровье, за своевременные поставки продовольствия, за качество дорог, за страхование, за ветеринарную помощь и многое другое.

Все это требовало больших средств, поэтому земствам было позволено вводить новые налоги, облагать население повинностями, образовывать земские капиталы. При своем полном развитии земская деятельность должна была охватить все стороны местной жизни. Новые формы местного самоуправления не только сделали его всесословным, но и расширили круг его полномочий. Самоуправление получило столь широкое распространение, что многими было понято, как переход к представительному образу правления, поэтому со стороны правительства вскоре стало заметно стремление удержать деятельность земств на местном уровне, и не позволять общаться между собой земским корпорациям.

В конце 70-х годов земства были введены в 35 из 59 российских губерний.

16 июня 1870 года было издано «Городовое положение», по которому в 509 из 1130 городах вводилось выборное самоуправление - городские думы, избираемые на четыре года. Городская дума (распорядительный орган) избирала свой постоянно действующий исполнительный орган - городскую управу, состоявшую из городского головы (так же избираемого на четыре года) и нескольких членов. Городской голова был одновременно председателем и городской думы и городской управы. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников.

Право избирать и быть избранным в городскую думу имели право только жители, обладающие имущественным цензом (преимущественно владельцы домов, торгово-промышленных заведений, банков). В первое избирательное собрание входили крупные налогоплательщики, вносившие треть городских налогов, во вторую - более мелкие, уплачивающие другую треть налогов, в третью - все остальные. В наиболее крупных городах число гласных (избранных) составляло в среднем 5,6% жителей. Таким образом, основная масса городского населения была устранена от участия в городском самоуправлении.

Компетенция городского самоуправления была ограничена решением чисто хозяйственных вопросов (благоустройство городов, устройство больниц, школ, попечение о развитии торговли, противопожарные меры, городское налогообложение).

В этих выборных учреждениях начали зарождаться ростки парламентаризма, и именно из земств и органов городского самоуправления, созданных во второй половине XIX века, вышел целый ряд деятелей ставших уже в XX веке депутатами Государственной Думы.

В последние годы жизни Александра II идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотилась в жизнь. Проект конституционного акта, за разработку которого отвечал министр внутренних дел Михаил Тариэлович Лорис-Меликов, предполагал развитие местного самоуправления, привлечение представителей земств и городов (с совещательным голосом) к обсуждению общегосударственных вопросов. Убийство царя-реформатора и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России по пути создания парламента.

представительный парламентаризм дума федерация