Тимчасові комісії

Другим різновидом подібних робочих органів палат (парламентів) є система тимчасових комісій, які утворюються для розгляду будь-якого конкретного питання та припиняють існування після підведення підсумків своєї діяльності. Для цього різновиду комісій характерними особливостями є суворо обмежені повноваження і терміни дії. Звичайно, утворення тих чи інших видів тимчасових комісій передбачено законодавством більшості держав.

З точки зору конституційного права розгляд законопроектів у спеціальних комісіях є нормою. Проте практика пішла іншим шляхом: до послуг спеціалізованих комісій звертаються дуже рідко і тільки в зв’язку з підготовкою дуже важливих документів.

Аналіз парламентської практики свідчить, що більшу частину свого робочого часу парламентарі проводять у комітетах і комісіях. Про активну діяльність цих органів парламенту можна переконатися на такому прикладі. Так, якщо нижня палати парламенту ФРН – бундестаг провів з 1949 по 1990 р. 2200 пленарних засідань, то її комітети за цей же час засідали 30 тис. разів. Це становище знайшло своє юридичне закріплення: в багатьох державах закон, звичай, або правила процедури покладають на парламентаріїв обов’язок брати участь в їх роботі.

Процедура формування складу постійних і спеціальних комітетів (комісій). Загальновизнані такі способи їх формування: члени комітетів (комісій) можуть призначатися головою палати (Аргентина, Бразилія, Індія); обиратися на пленарних засіданнях палат (Італія, Німеччина, Румунія, СІЛА, Узбекистан); призначатися спеціально утвореним для цієї мети комітетом (Великобританія, Мексика, Фінляндія). У деяких палатах (парламентах) вдаються до поєднання усіх цих трьох способів. При всій різноманітності формування цих робочих органів палат (парламентів) відбувається відповідно до принципу пропорційного представництва усіх відтінків партійно-політичних поглядів: або за досягнутою угодою між лідерами фракцій (США), або із розрахунку чисельності фракцій з кількістю місць у комітеті, що проводиться особливими математичними способами (ФРН). Питання про представництво фракцій у комітетах (комісіях) розв’язується не юридичним, а політичним шляхом. Саме в результаті такого підходу кожний комітет (комісія) – це свого роду “палата (парламент) у мініатюрі”.

Важливішим тут є питання про порядок заміщення посади голови комітету (комісії). І справа не тільки в тому, що ця посадова особа володіє важливими повноваженнями. Більш вагомим аргументом значущості цієї посади є той, що голова комітету (комісії) входить до “парламентської еліти”. Отже, крім престижу, ця посада дає певні додаткові привілеї, а в багатьох країнах відкриває шлях до зайняття “міністерського портфеля”. З юридичної точки зору найбільш демократичним є метод, при якому голова комітету (комісії) обирається палатою (Італія, ФРН, США). В деяких країнах посада голови також виборна, але він обирається не палатою, а комітетом (Австралія, Ірландія). Такий порядок має певний недолік: у ході таких демократичних виборів може порушуватись принцип пропорційності між різними політичними силами в палаті. До цього часу в деяких країнах (Великобританія) зберігся порядок, відповідно до якого голови комітетів призначаються головою (спікером) палати.

Отже, з точки зору внутрішньої організації палати (парламенту) постійні комітети (комісії) є зв’язуючою ланкою між окремими членами парламенту та його керівництвом, їх існування — це необхідний елемент палати, який багато в чому визначає ефективність діяльності представницького органу. Проблема полягає в тому, щоб ці робочі органи не узурпували функцій самої палати (парламенту) в цілому.

5. Допоміжний апарат парламенту.

Невід’ємним компонентом внутрішньої побудови палат (парламенту) у будь-якій державі є їхні власні адміністративні служби – допоміжний апарат. У державознавчій літературі під допоміжним апаратом розуміють організацію державних службовців, які надають наукову, правову, організаційну і технічну допомогу в роботі парламенту в цілому, його палатам, комітетам (комісіям) і парламентаріїв. І хоча ці люди ніяких рішень не ухвалюють від імені представницького органу та його структур, та їм належать чи не найвідповідальніша роль у забезпеченні розробки проектів багатьох таких рішень, їх підготовці та виконанні. Тобто вони здійснюють науково-правову експертизу законодавчого матеріалу, розв’язання численних процедурних і технічних питань, пов’язаних із функціонуванням парламенту як самостійного органу державної влади.

Об’єктивна необхідність існування допоміжного апарату обґрунтовується у будь-якому разі двома факторами, з яких один стосується теоретичних властивостей парламенту як органу державної влади, а другий – диктується практичними міркуваннями. З теоретичної точки зору, парламенту, як і будь-якому іншому конституційному органу, природно властиве право самому визначати свою організацію. Така незалежність випливає з принципу розподілу влад, згідно з яким законодавча влада відокремлена від виконавчої та судової. Отже, допоміжний апарат парламенту не залежить від урядових структур, знаходиться поза всяким контролем з боку апарату державної служби в питаннях працевлаштування, заробітної плати, службової кар’єри і дисциплінарних правил.

Що стосується практичних міркувань, то вони пов’язані з проблемою забезпечення безперебійної діяльності парламенту та його структур. Саме допоміжний апарат забезпечує професіоналізм роботи парламентаріїв. Оскільки жодна людина не в змозі однаково бути обізнаною у всіх галузях суспільного життя, а законодавствувати доводиться практично у всіх цих галузях, тут на допомогу члену парламенту приходить професійний допоміжний апарат, який включає фахівців високого і різного профілю. Крім того, парламентським структурам конче потрібні працівники, що виконують організаційно-технічні функції (збір інформації, підтримання зв’язків, листування, організація діловодства, матеріально-технічне і соціально-побутове обслуговування і т.ін.).

Основні параметри, пов’язані з формуванням і функціонуванням допоміжних служб, регламентується законами і підзаконними актами: регламентами палат (Іспанія, Румунія, Російська Федерація), або актами нижчого рівня (в Україні Верховна Рада затвердила Положення про Секретаріат Верховної Ради).

Світова державно-правова практика показує, що палати (парламенти) будь-якої держави в межах повноважень, наданих їм (йому) конституцією, та в силу власного права самі визначають, які інтелектуальні та матеріальні ресурси необхідні для забезпечення свого нормального функціонування. Тому типи і види допоміжних парламентських служб, як і статус їхнього персоналу, є похідними від волі самих депутатів і завжди визначаються ними. Але, є й парламенти, що створили такі моделі національних парламентських служб, які можуть бути зразком для вищих представницьких органів інших країн. Наприклад, Апарат Служби Національної Асамблеї Франції володіє власними штатами адміністративного персоналу та інших співробітників, непідзвітних керівництву державної адміністрації: він складається з чиновників, які підкоряються Бюро Національної Асамблеї. Працівників цього апарату комплектують на конкурсній основі. Служби Національної Асамблеї діляться на два крупних сектори: а) юридичні служби, що підкоряються Голові Національної Асамблеї і надають спеціалізовану консультативну допомогу депутатам з питань, пов’язаних з їхньою парламентською діяльністю; б) служби квесторів займаються матеріально-технічним забезпеченням роботи депутатів. Для забезпечення депутатам найкращих умов праці служби Національної Асамблеї використовують засоби найновітніших інформаційних технологій: оргтехніку, телематику та інформатику. Зокрема, в Національній Асамблеї вперше у світі стала застосовуватись електронна система для голосування.

Література: 7, 11, 16, 21, 24, 28, 34, 35, 40, 42.