Валютная политика

Категория «валютная политика» представляет собой «белое пятно» в теории и методологии экономических реформ России, затрудняя практическую деятельность всех звеньев исполнительной власти страны. С момента образования Российской Федерации, т.е. с декабря 1991 г., даже не используется термин «валютная политика», а если и употребляется, то, как бы скороговоркой, вкупе с финансовой или ценовой политикой, что доказывает неразработанность данного круга проблем.

В марте 1992 г. появился Меморандум об экономической политике Российской Федерации, подписанный заместителем Председателя Правительства РФ Е. Гайдаром и Председателем Центрального банка РФ Г. Матюхиным. По форме и по существу это был первый экономический программный документ по переходу России к рыночной экономике и достижению макроэкономической стабилизации страны.

Указанный Меморандум состоял из девяти разделов. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в разделе 2 («Политика в области цен и инфляция»), разделе 4 («Финансовая политика»), в разделе 6 («Внешнеэкономическая политика») отсутствует даже само понятие «валютная политика». В Законе РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» (от 9 октября 1992 г. № 3615-1), специально посвященном рассматриваемому кругу проблем (по названию), также отсутствует категория «валютная политика».

Ничего не прибавила в рассматриваемом аспекте Рабочая программа правительства РФ на 1993-1995 гг. «Развитие реформ и стабилизация российской экономики», принятая в августе 1993 г. Данная программа охватывала весь спектр современных социально-экономических отношений, начиная с состояния российской экономики, финансовой, денежной, це­новой, структурной, аграрной, социальной, региональной политики, кончая институциональными преобразованиями, экономической политики в отношении СНГ и других государств-республик бывшего СССР, внешнеэкономической политикой. Но валютные проблемы не получили своего должного развития, и в «Основных положениях» «Концепции внешнеэкономической политики Российской Федерации на 1990-е годы» (сентябрь 1993 г.). В разделе VIII — Направления совершенствования системы регулирования внешнеэкономической деятельности — в пункте 7 (Конвертируемость рубля) впервые сделана запись, касающаяся напрямую валютной политики: «До момента выхода из кризиса и стабилизации денежно-финансовой системы необходимо сохранять плавающий курс, обеспечивая одновременно беспрепятственную конвертацию рубля по текущим операциям и твердо следуя принципу единства курса рубля по всем текущим операциям, в том числе при наличных и безналичных расчетах». И лишь только в Заявлении Правительства и Центрального банка Российской Федерации «О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 г.» (от 22 февраля 1996 года) в разделе III — Программа на 1996 г. — включен подраздел «Валютная политика и управление международными резервами» из трех пунктов. Этот же подраздел сохранен и в Заявлении Правительства РФ и Центрального барка РФ «О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1997 год» (август 1997 г.).

Однако впоследствии ни в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300), ни в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Общими силами — к подъему России» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) от 17 февраля 1998 г., ни в представленной правительством РФ программе «Двенадцать дел Правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики» от 27 января 1998 г. категория «валютная политика» снова выпала из рассмотрения исполнительными и законодательными органами власти.

Таким образом, состояние нормативно-правовой базы по вопросам валютной политики мозаично представлено в законодательных и правовых документах и актах по взаимосвязанным проблемам. Среди законодательных актов наиболее важными, наряду с упомянутым Законом «О валютном регулировании и валютном контроле», следует назвать следующие:

• Федеральный закон Российской Федерации «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» № 157-ФЗ от 13.10.95г.;

• Федеральный закон № 45-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О центральном банке РФ (Банке России)» от 27.02.97г.;

• Федеральный закон Российской Федерации «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, представляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» № 76-ФЗ от 26.12.94г.;

• Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по поддержке экспортеров» № 1204 от 30.11.95г.

Среди нормативных документов по рассматриваемому вопросу наиболее значимы:

• Письмо Центрального банка Российской Федерации от 2.09.94г.; 107 «Об уточнении порядка обращения наличной иностранной валюты на территории Российской Федерации»;

• Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по развитию экономического и технического сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами» от 14.10.94г. №1166;

• Постановление Правительства Российской Федерации «О комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации» №1016 от 13.10.95г.;

• Постановление Правительства Российской Федерации «О подписании Общих правил, применяемых к техническому содействию европейских сообществ» № 887 от 11.01.91г.

Если формализировать правовое обеспечение валютной политики, то оно будет включать в себя Федеральные законы Российской Федерации, законы РФ, Указы Президента РФ, различные постановления Государственной Думы РФ и Совета Федерации, приказы, указания и циркулярные письма Министерства внешнеэкономических связей и торговли, Минэкономики РФ, Государственного таможенного комитета РФ, Центрального банка России, постановления, решения и другие законодательные акты Валютно-экономической комиссии, акты, протоколы и указания Федеральной службы валютного и экспортного контроля и Федеральной налоговой службы.

Правовое обеспечение валютной политики дополняется нормативным обеспечением, куда входят: различные инструкции и циркулярные письма коммерческих банков (их число составило на апрель 1998 г. примерно 1600), инструкции и методические указания функциональных организационных структур России, нормы и нормативы, ставки тарифов и пошлин, размеры квот, а также другая нормативная документация, включая правила.

Таким образом, анализ нормативно-правовой базы валютной политики позволяет сделать следующий важный вывод: валютная политика — это совокупность всех мероприятий, проводимых Российским государством и Центральным банком в сфере валютных отношений и денежного обращения, с конечной целью воздействия на экономику страны и покупательную силу российского рубля, т.е. валютная политика — не цель, а средство проведения эко­номических реформ.

Валютная политика выполняет роль переходного моста на стыке национальной и мировой экономики, превращаясь в важнейший инструмент создания предпосылок интеграции экономики России в мирохозяйственные связи, одним из признаков защиты ее товарной массы от неэквивалентного обмена и экономического суверенитета. Целями валютной политики Российской Федерации в период перехода от командно-административной экономики к рыночным отношениям являются:

• прекращение так называемой «всеобщей долларизации всей страны»;

• поддержание стабильности национальной валюты — российского рубля, т.е. более или менее стабильного курса по отношению к валютам других государств;

• достижение и поддержание конвертируемости рубля.

Валютную политику по форме и по существу нельзя отделить от всего круга проблем внешнеэкономических связей. Например, валютный курс напрямую связан с движением товаров, услуг и капиталов, что находит свое конкретное обобщающее выражение в платежном балансе страны. Следовательно, внешнеэкономическое регулирование в ходе перехода страны к рыночным преобразованиям структурно переплетаются с важнейшими целями валютной политики.

Состояние и развитие российской нормативно-правовой базы валютной политики, как составной части экономической стратегии страны в переходный период, можно проследить, в первую очередь, на примере либерализации условий внешнеэкономической деятельности страны. В июле 1992 г. в «Программе углубления экономических реформ» российским правительством определены следующие конкретные цели либерализации условий внешнеэкономической деятельности:

• полный демонтаж количественных ограничений во внешней торговле и переход к экономическим методам ее регулирования, переход к единому курсу рубля;

• сближение структуры внутренних и внешних (мировых) цен, последовательное снижение ставок экспортного тарифа и введение унифицированного импортного тарифа;

• переход к конвертируемости рубля для резидентов и нерезидентов сначала по текущим, а затем по капитальным операциям;

• поддержка экспорта и расширение рынков сбыта российской продукции. В рамках нового порядка ставилась задача, чтобы внутренняя цена реализации импортных товаров определялась на основе рыночного курса, котируемого Центральным банком России.

В Рабочей программе Совета Министров — Правительства Российской Федерации на 1993-1995 гг. «Развитие реформ и стабилизации российской экономики» выдвинуты следующие задачи:

• либерализация рынков, в первую очередь, валютного и внешнеторгового;

• ликвидация множественности курсов и переход к единому валютному курсу;

• расширение объемов продажи экспортной выручки на валютном рынке.

Для достижения перечисленных выше задач предполагалось:

• резко ограничить, а затем полностью прекратить квотирование и лицензирование экспортных поставок;

• снизить экспортные пошлины на неэнергетические товары и ликвидировать централизованный экспорт,

• отменить льготы по освобождению предприятий, отраслей и регионов от продажи экспортной выручки;

• отказаться от практики установления дотационных коэффициентов для централизованного импорта.

Эффективность указанных специфических мер валютной политики увязывалась в обязательном порядке в сочетании с такими направлениями экономической политики государства, как:

• проведение жесткой денежно-кредитной политики и снижение темпов инфляции;

• достижение процентной ставкой по банковским ссудам положительного уровня;

• повышение ставок по депозитам и вкладам, обеспечивающее более высокую выгодность рублевых сбережений по сравнению со сбережениями в свободно конвертируемой валюте;

• расширение производства конкурентоспособной на внешнем рынке продукции и развитие импортозамещающих производств;

• улучшение платежного баланса страны.

На осуществление поставленных задач были направлены: Закон РФ «О таможенном тарифе» №5005-1 от 21.05.93 г., Закон РФ «О денежной системе Российской Федерации» № 3537-1 от 25.09.92 г., Указ Президента РФ «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР» № 1565 от 07.12.92 г.

К сожалению, не все получилось, как задумывалось. Выбранный путь получил название «валютная шоковая терапия» по аналогии с «шоковой терапией». Сторонники данного варианта решения валютной политики среди законодательной и исполнительной власти полагали, что быстрое введение конвертируемости российского рубля можно обеспечить либо значительным понижением валютного курса, фиксируя его на существенно низком уровне (т.е. используя методы постоянной девальвации), либо посредством определения курса национальной валюты на основе спроса и предложения на свободном рынке. Предполагалось, что пониженный курс рубля в состоянии сдержать импорт и одновременно, повышая выручку предприятий (объединений, производств и т.д.) от экспорта, стимулировать последний, создавая тем самым требуемую устойчивость внешнеторгового и платежного балансов.

Построенная на таких принципах валютная политика, к сожалению, не принесла ожидаемых результатов. Произошло падение курса российского рубля — за годы реформ в 25 раз — соответственно с 237 руб. в середине 1992 г. до 6000 руб. за один доллар США на май 1998 г., или 6,12 деноминированных рублей, при отсутствии наполнения рынка товарами отечественного производства.

Нормативно-правовая база Российской Федерации не учла самое главное: валютный сегмент, равно как и финансовый рынок в целом, находятся на протяжении всех лет реформы в крайне нестабильном положении, а экономика переходного периода пребывает в стадии своего лишь становления в результате хронического бюджетного дефицита огромного государственного внутреннего и внеш­него долгов и кризиса неплатежей. Обесценение валюты привело в России к возрастанию денежной массы, необходимой для обслуживания сложившегося натурально-вещественного кругооборота материальных ценностей, а при тех же объемах созданного продукта потребовало намного большего количества денежных знаков.

Не был учтен и такой вариант сценария, когда из-за постоянного понижения курса постоянного понижения курса национальной валюты, т.е. рубля, происходит неконтролируемое взвинчивание внутренних цен, в первую очередь, на импортные товары. Рост цен на эти товары негативно сказался на общем уровне цен: они выросли не втрое, начиная с 1992 г., как прогнозировали реформаторы, а в несколько тысяч раз (в том числе на товары массового спроса, включая «потребительскую корзину», в 607 тысяч раз), а тарифы на электроэнергию за годы реформ выросли в 25 тысяч раз, железнодорожные тарифы — в 30 тысяч раз!

Обесценение рубля на валютном рынке России постоянно набирает обороты, даже после введения валютного и наклонного коридоров (об этом см. ниже специальную главу). Поэтому импортные товары продаются внутри страны с большей прибылью, которая затем используется для закупки сырья на внутреннем рынке по ценам значительно ниже мировых с целью последующего экспорта его за валюту. При таких условиях рост потребительских цен нередко оказывался ниже темпов роста обесценения рубля, что означало повышение покупательной способности доллара на российском рынке. Дальнейший отпуск цен привел к следующему витку новых диспропорций, к разрушению внутренних рынков. Даже русская водка на внутреннем рынке начинает замещаться импортным алкоголем.

Рублевый импорт при падении курса рубля становится все дороже, и импортные цены ориентируются не столько на рост издержек производства, сколько на падение курса рубля. По существу, снижение курса заранее становится фактором внутреннего ценообразования, чего не учло законодательство, а при резком снижении курса рубля, несмотря на рост внутренних цен, происходит не приближение, а отдаление по многим группам товаров к мировым ценам. Снижение курса рубля стимулирует экспорт продукции по демпинговым ценам, а предприятия получают прибыль больше, чем при реализации продукции на внутреннем рынке. Падение курса рубля не заинтересовывает производителей наращивать экспорт за счет увеличения объема производства, снижения себестоимости продукции, повышения производительности труда Можно сократить поставки на внутренний рынок и иметь неплохие финансовые результаты.

Более того, законодательство упустило из виду, что обесценение национальной валюты может привести в конечном итоге к кризису неплатежей, во многом обусловленного нарушением связи между динамикой цен и ростом денежной массы. Формирование денежной массы происходит медленнее, чем складываются новые цены, а большой спрос на доллары и другую свободно конвертируемую валюту внутри страны во многом обусловлен ожиданиями все нового обесценения рубля, слабым государственным регулированием рыночных процессов в стране, неверием народа в эффективность политики государства, медленным расширением рыночного оборота товаров долговременного пользования, преждевременным и неподготовленным уходом государства из инвестиционной сферы и усилением фактора риска Своими практическими шагами государство неоднократно дезавуировало решения по улучшению социально-экономического положения россиян.

Фундаментальная причина негативного влияния нормативно-правовой базы на валютную политику Российской Федерации состоит в том, что путь «шоковой терапии» для реформаторов обозначил только одну сторону — спрос. Другая сторона — предложение товаров и услуг, т.е. проблема производства материальных ценностей, осталась вне сферы рассмотрения. Изменения в соотношении цен привели к ошибочному распределению инвестиций и трудовых ресурсов, что нашло свое выражение в принятии основополагающих законодательных документах. Инфляция и безработица в реальной рыночной экономике никогда не рассматривалась в качестве альтернативы, между которыми общество должно выбирать, а деньги и денежный обмен выступают в качестве связывающих звеньев между макро- и микроэкономическими теориями. Поэтому любой сдвиг в соотношении цен на товары и услуги, и это представляется логичным, оказывает влияние на покупательную способность денег, а макроэкономические пропорции в реальной рыночной экономике не рассматриваются изолировано, либо в качестве самодовлеющего института по сравнению с микроэкономикой. Осуществление валютной политики и развитие ее нормативно-правовой базы, как составной части экономической стратегии, немыслимо без достижения кредитно-финансовой стабильности. Финансовая стабильность невозможна без ликвидации причин кризисных факторов в развитии экономики. Последние можно преодолевать путем структурной перестройки хозяйства, в первую очередь, материального производства, позволяющего создать обстановку конкуренции на внутреннем рынке посредством формирования собственника — производителя товара. Серьезной ошибкой следует признать отпуск цен до начала приватизации, до появления на российском рынке самого субъекта рыночных отношений, который реализовывал бы свой товар на мировых рынках и получал бы твердую валюту для себя и для страны.

Вместо всего этого в России сформировался рынок, на котором происходит обмен уже ранее созданными товарами и услугами, причем они обмениваются в условиях полного отсутствия стимулов к росту производства и инвестиций. Например, производство на душу населения мяса в России в 1989 г. составило 89 кг, в конце 90-х гг. 55-60 кг, соответственно молока 337 и 315 кг, яиц — 332 и 280 — 285 шт. К тому же в России отсутствует четкая стратегия внешней торговли. В частности, на складах страны огромное число невостребованной шерсти, но Россия завозит ее на миллионы долларов из-за границы. Собственный урожай зерновых культур гниет, а под импортное зерно отводятся лучшие хранилища.

Таким образом, отпуск цен можно охарактеризовать как «реформой наоборот». Отсутствие четкой нормативно-правовой базы в отношении валютной политики привело к примитивному товарному обмену и натуральному хозяйству. Освобождение цен в условиях огромных диспропорций в производстве товаров и дефицита не привело к росту производства продукции и ее распределению. Отсутствие устойчивой национальной валюты, либерализация цен и соответствующего законодательства, неподготовленная либерализация внешней торговли не способствовали созданию новых ценностей и только увеличили соблазн финансово-банковских спекуляций.

Проблема сокращения денежной массы в мировой практике решается денежной реформой, повышением цен или продажей населению ценных бумаг и материальных ресурсов. Российские реформаторы до 1998 г. в основном шли по второму пути и в надежде на ожидаемые западные инвестиции назвали его либерализацией. Именно из-за стремительного роста цен платежеспособность предприятий и населения резко снизилась. Недостаток платежеспособного спроса и динамика «плавающего» валютного курса усилили инфляцию издержек, а кредитное ограничение способствовало возникновению нового инфляционного фактора — чрезвычайного ускорения оборота денег.

Инициатива сверхбыстрых денег, т.е. ссуды на срок от 14 до трех и даже до одного дня, принадлежит коммерческим банкам, которые стали создаваться с 1988 г., как грибы после обильного дождя, с целью купли-продажи денег. Это были первые ростки появления гигантского спекулятивного рынка, ставшего «переходным мостом» от теневой экономики и теневых структур в легальную экономику. Денежный оборот принял в конечном счете воистину уродливые формы: доля наличного оборота выросла с 17,6% в 1992 г. до 30% на начало 1998 г.

С другой стороны, за годы реформ, как объективная реальность, созданы основы нормативно-правовой базы валютной политики, поскольку внешне валютный рынок России по своим возможностям приблизился к общепринятым нормам западных стандартов. Так, участники валютного рынка располагаю сегодня таким арсеналом средств, как обмен практически всех основных твердых валют и многих мягких валют стран СНГ, открытие мультивалютных счетов, кросс-валютные операции обмена, купля-продажа фьючерсов. Сделан шаг на пути приобщения России к мировому содружеству — всем юридическим лицам, зарегистрированным в стране предприятиям и организациям, разрешено заниматься внешнеэкономической, в том числе посреднической деятельностью, без специальной регистрации.

Если проследить развитие нормативно-правовой базы валютной политики, можно выделить следующие этапы.

• С 1 июля 1992 г. ликвидирована система множественности валютных курсов, что упорядочило функциональную деятельность экспортеров и импортеров. С этого времени в качестве официального стал признаваться курс, фиксированный в результате проведения торгов на Московской межбанковской валютной бирже. С 17 мая 1996 г. Центральный банк России стал самостоятельно определять официальный обменный курс рубля, учитывая не только спрос и предложение на валютном рынке, но и межбанковский рынок, и как часть валютной политики — темпы инфляции в стране.

В течение 1993 г. отменяются дотационные импортные коэффициенты, как последние элементы множественности валютных курсов. Государственная Дума РФ в июле 1995 г. принимает Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Статья 24 этого закона закрепила постоянный характер предоставления государственных кредитов и гарантии государственным экспортерам как на федеральном, так и на региональном уровнях; в статье 27 страхование рассматривается как инструмент стимулирования экспорта, т.е. закрепляется участие государства в системе экспортных кредитов здесь важны следующие направления:

■ оптимизация структуры издержек экспортных производств посредством регулирования цен на продукции и услуги естественных монополий и транспортных oоператоров;

■ стимулирующая денежно-кредитная политика в отношении экспорта продукции высокой степени обработки через систему бюджетных ассигнований, кредитования, гарантирования и страхования;

■ элементы налоговой политики, которые предполагают поэтапную отмену ликвидации института таможенного обложения экспорта.

• В феврале 1996 г. правительство России одобряет Федеральную программу развития экспорта», где указывается конкретный инструментарий финансового стимулирования российского экспорта, меры бюджетного воздействия с выделением набора налогово-тарифных рычагов поддержки экспортеров. Программа предусматривает долевую государственную поддержку в размере до 40% стоимости проекта. Однако прямая государственная поддержка в виде дотаций и ассигнований «молодых» экспортных отраслей нивелирует конкурентоспособное начало «старых» экспортных производств.

• В марте 1996 г. появляется полный текст «Гражданского кодекса Российской Федерации», статья 140 которого гласит, что российский рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории страны, а случаи, порядок и условиях использования иностранной валюты определяются законом в установленном порядке.

• Важной вехой в сфере нормативно-правовой базы валютной политики России стал июнь 1996 г., когда Российская Федерация присоединилась к требования VIII статьи Устава Международного валютного фонда, в соответствии с которыми ликвидируются оставшиеся ограничения в отношении текущих внешнеторговых операций. В частности, отказ от деления ба нковских счетов на типы «Т» (т.е. текущие) и «И» (т.е. инвестиционные), установленные инструкцией Центрального банка России № 16 от 1993 г. Это означает отмену валютных ограничений по текущим операциям, т.е. по операциям, связанным с куплей-продажей валютных ценностей, товаров и услуг; реализацией прав на интеллектуальную собственность; переводами средств за границу и из-за границы, процентов, дивидендов и иных доходов от банковских вкладов, кредитов, инвестиций и прочих финансовых средств неторгового характера, включая переводы зарплаты, пенсий, алиментов, наследств и т.д. Этим нормативным актом рубль провозглашается конвертируемой валютой по текущим операциям, в результате чего нерезиденты получают возможность напрямую использовать рублевую выручку в инвестиционных целях, а также беспрепятственно вывозить прибыль в рублях либо в свободно конвертируемой валюте.

Таким образом, развитие нормативно-правовой базы валютной политики самым тесным образом связано с развитием международной торговли, давно и прочно ставшей неотъемлемой и значительной частью экономической деятельности всех стран мирового сообщества Вместе с тем валютная политика оказывает влияние или даже разрушительное не только на внешнеэкономические связи одной отдельно взятой страны и в целом на международную торговлю, но и на национальную экономику внутри страны, поскольку состояние национальной валютной политики неизбежно связано с состоянием всех секторов экономики, изменения в которых, особенно в кризисных ситуациях, находят свое отражение в колебаниях обменных курсов национальных валют.

Страны-участницы международного экономического обмена сталкиваются постоянно с проблемами адаптации к изменениям в международной торговле и в макроэкономической ситуации внутри страны. Для решения подобных проблем государство разрабатывает валютную политику, число вариантов которой значительно. Многие из этих вариантов применялись на практике в разное время и в разных странах. Неправильный выбор валютной политики приводил к значительным убыткам, что лишний раз доказывает важность и необходимость правильного выбора государством валютной политики и ее реализации.