Європейська хартія місцевого самоврядування, відтворення її положень у Конституції та законодавстві України

У 1997 році Україна підписала й ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування її значення для розвитку місцевого самоврядування і муніципального права в Україні полягає в такому:

а) у Хартії узагальнено європейський досвід, який може бути плідно використаний в Україні;

б) у Хартії підкреслюється роль місцевого самоврядування в управлінні державою і суспільством, у забезпеченні стабільності в суспільстві, в залученні громадян до вирішення місцевих проблем;

в) Хартія закріплює принципи організації місцевої влади і для України як члена Ради Європи. Значення цього факту полягає в тому, щоб муніципальні утворення отримали, окрім державних гарантій своїх прав, також і міжнародні гарантії;

г) Хартія - це документ, який відображає цінності конституціоналізму, що об'єднують народи європейських держав. У Хартії закріплені загальноєвропейські стандарти щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місцевого самоврядування. Зокрема, вона містить правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів.

Хартія складається з преамбули і трьох частин. У преамбулі викладено принципи, на яких базується Хартія, вони значною мірою відповідають конституційним приписам, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування в Україні. Як показує аналіз преамбули Хартії, до визначених принципів належать такі:

а) місцеве самоврядування - одна із засад будь-якого демократичного ладу;

б) право громадян брати участь в управлінні державними справами є загальним демократичним правом, яке може бути безпосередньо реалізоване на місцевому рівні;

в) для забезпечення ефективного й наближеного до громадянина управління необхідно створити органи місцевого самоврядування, які наділені реальною владою;

г) місцеві органи влади, наділені правом прийняття владних рішень, мають створюватися демократичним шляхом, наділятися широкою автономією в межах своєї компетенції та порядку її здійснення;

ґ) місцеві органи влади повинні мати необхідні ресурси для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;

д) права територіальних громад та органів місцевого самоврядування повинні бути надійно захищені. Важливим є положення ст. 2 Хартії, згідно з яким принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни.

Концепція місцевого самоврядування закріплена в ст. 3 Хартії, відповідно до якої місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає громадянам проводити збори, референдуми або обирати форми будь-якої іншої прямої участі, якщо це дозволяється законом.

Привертає увагу проведений фахівцями аналіз текстів Європейської хартії про місцеве самоврядування (англійською і французькою мовами). Ураховуючи неоднозначність термінів, які в них використовуються, здійснений розгляд дозволяє стверджувати, що поняття «місцеве самоврядування» необхідно перекладати таким чином: «Місцеве самоврядування означає право і реальну спроможність місцевих співтовариств регламентувати значну частину справ громадянського суспільства й управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення». Таким чином, суспільство через державу (зокрема парламент) резервує собі обрану лінію розвитку. Не знаючи ще, в чому конкретно може виявитися реальне самоврядування людей у територіальному аспекті, суспільство вже сьогодні формує таке юридичне розуміння, яке б не стримувало ініціативу людей, визначало саме їх, а не владні структури, що мають на місцевому рівні фактично державну природу, головним компонентом місцевого самоврядування.

У ст. 4 Хартії закріплено сферу компетенції місцевого самоврядування.

По-перше, головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями й функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.

По-друге, установлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування, які в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, що не вилучене зі сфери їхньої компетенції і розв'язання якого не доручено жодному іншому органу.

По-третє, закріплюється принцип субсидіарності, сутність якого полягає в тому, що муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими органами влади, які мають найтісніший контакт із громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією певний орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

По-четверте, повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними й виключними, тобто не повинно бути конкурування компетенції, як це має місце в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Законі України «Про місцеві державні адміністрації», де 16 повноважень збігається повністю і багато інших значною мірою тотожні. Хартія встановлює заборону щодо скасовування чи обмеження повноважень суб'єктів місцевого самоврядування іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом.

По-п’яте, приділяється увага делегуванню повноважень, при цьому встановлюється, якщо центральний чи регіональний орган делегують повноваження органам місцевого самоврядування, то останні мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.

Хартія встановлює правило, згідно з яким у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації по можливості вчасно й належним чином. Реалізація цього правового припису в Україні здійснюється в порядку, визначеному ч. З ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де встановлюється те, що в разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Аналогічна норма закріплена в ч. 2 ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», а також визначено, що представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Згідно зі ст. 5 Хартії зміни територіальних кордонів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо, шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом. У національному законодавстві відповідні положення поки що належним чином не закріплені.

Принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування, закріплений у ст. 6 Хартії, що встановлює правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування, діючи відповідно до чинного законодавства, мають можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління. Цей принцип знайшов своє відображення в національному законодавстві. У ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлюється, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання:

а) утворення і ліквідації постійних та інших комісій ради, затвердження та зміни їх складу, обрання голів комісій;

б) утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;

в) затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів;

г) утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших ви-конавчих органів ради. Разом із тим, слід зазначити, що Кабінет Міністрів України, затверджуючи типові штати органів місцевого самоврядування та розміри витрат на їх утримання, суттєво обмежує організаційну самостійність місцевого самоврядування.

Ч. 2 ст. 6 Хартії встановлює, що умови служби співробітників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добирання висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності; для цього забезпечуються належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі.

Зазначені положення знайшли відповідне закріплення в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який установлює порядок прийняття на службу (ст. 10), кадровий резерв служби в органах місцевого самоврядування (ст. 16), атестацію посадових осіб (ст. 17), оплату праці, відпустки та пенсійне забезпечення (ст. 21).

У ст. 7 Хартії викладено загальні підходи щодо регулювання статусу виборних осіб місцевого самоврядування та умови здійснення функцій на місцевому рівні. Загалом, можна відзначити, що ці положення Хартії в основному закріплені в національному законодавстві України.

По-перше, Хартією встановлено те, що мандат місцевих обраних представників передбачає вільне здійснення ними своїх функцій. У національному законодавстві зберігається право виборців відкликати депутата місцевої ради, хоча фактично воно дуже рідко реалізується через надмірну складність процедури. Гарантії реалізації депутатських повноважень досить суттєві, що дозволяє депутатам місцевих рад вільно здійснювати свої функції.

По-друге, у Хартії визначається те, що для виборних осіб має бути передбачено відповідне фінансове відшкодування витрат, здійснених під час виконання цього мандата, а також у разі необхідності відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідний захист соціального забезпечення. Зазначені положення знайшли своє досить детальне закріплення в Законі України «Про статус депутатів місцевих рад». Зокрема, на час сесії чи засідання постійної комісії місцевої ради, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених законом випадках депутат місцевої ради звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків. У разі здійснення депутатських повноважень у робочий час депутату місцевої ради за основним місцем роботи відшкодовуються середній заробіток та інші витрати, пов'язані з депутатською діяльністю, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету (ст. 32). Докладно регулюються питання забезпечення реалізації депутатських повноважень (ст. 30), охорони трудових та інших прав депутата місцевої ради (ст. 33). Разом із тим, слід констатувати, що Хартія в цій частині досить ліберальна, однак у більшості зарубіжних країн депутати працюють на громадських засадах, а також у багатьох країнах навіть не відшкодовуються витрати.

По-третє, будь-які функції та діяльність, несумісні з мандатом місцевого обраного представника, визначаються законом або основоположними правовими принципами. Відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради або головою, заступником голови районної, обласної, районної в місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі й не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом. За рішенням обласної, Київської та Севастопольської міських рад депутат, обраний головою постійної комісії з питань бюджету, може працювати в раді на постійній основі (ст. 6). Депутат місцевої ради, що перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної в місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті. Депутатський мандат не може використовуватися у своїх цілях, не пов’язаних із депутатською діяльністю. Депутат місцевої ради не може мати іншого представницького мандата (ст. 7).

Європейські стандарти здійснення адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування закріплено в ст. 8 Хартії, відповідно до якої:

а) за органами місцевого самоврядування будь-який адміністративний нагляд може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом;

б) метою такого нагляду має бути, як правило, тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів;

в) адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування повинен здійснюватися таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти. Окремо слід звернути увагу, що Хартія допускає здійснення адміністративного нагляду вищих інстанцій не лише за законністю, а й за вчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування.

Національне законодавство деякою мірою відповідає вищевказаним положенням Хартії. Так, у ч. 2 ст. 144 Конституції України закріплено те, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч. 10 ст. 59).

Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71). Разом із тим, нормативних приписів, які б забезпечували домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти, на жаль, у чинному законодавстві України відсутні.

Особлива увага в Хартії приділяється фінансовим ресурсам органів місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 9 Хартії органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинен відповідати функціям, які закріплені за ними конституцією або законом. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має формуватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах закону. Фінансові системи, які становлять підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, повинні мати достатньо диверсифікований і підвищувальний характер та забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань. Органи місцевого самоврядування для здійснення позик інвестиційного капіталу в межах закону повинні мати доступ до національного ринку капіталу.

З метою захисту більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування Хартія передбачає можливість запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів для подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони мають нести. Однак наголошується, що такі процедури або заходи не повинні завдавати шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції. Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції. У зв’язку із цим дотації мають призначатися, по можливості, не для фінансування конкретних проектів.

В Україні на конституційному й законодавчому рівні багато із зазначених питань урегульовані. Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Конституційні приписи деталізовані в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 61-70), Бюджетному кодексі України та інших нормативно-правових актах.

Разом із тим, слід відзначити, що в національному законодавстві не закріплено правового припису щодо відповідності обсягу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування функціям, які вони реалізують. Рівень фінансової забезпеченості органів місцевого самоврядування невисокий, тому не можна стверджувати, що вони мають власні адекватні фінансові ресурси. В Україні частина фінансових ресурсів, які надходять до місцевих бюджетів у вигляді місцевих податків і зборів вкрай мізерна, за минулі роки зазвичай становила близько 1-2 % і лише у великих містах дещо більше, до 5-7%. Потребує вдосконалення й трансфертна політика держави, адже високий відсоток дотацій і субвенцій у місцевих бюджетах зводить нанівець свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції.

Європейські стандарти співробітництва органів місцевого самоврядування закріплені в ст. 10 Хартії. Для виконання завдань, що становлять спільний інтерес, органи місцевого самоврядування мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітничати та в межах закону створювати консорціуми. Органи місцевого самоврядування мають право на умовах, які можуть бути передбачені законом, співробітничати з органами місцевого самоврядування інших держав. Право органів місцевого самоврядування бути членом асоціації з метою захисту і заохочення їхніх спільних інтересів, а також бути членом міжнародної асоціації органів місцевого самоврядування визнається кожною державою. Указані положення Хартії знайшли своє відображення в Законі України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».

Стаття 11 Хартії присвячена правовому захисту місцевого самоврядування. Відповідно до цієї статті органи місцевого самоврядування для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в конституції чи національному законодавстві, мають право використовувати засоби правового захисту. Це положення знайшло своє відображення в Конституції України (ст. 145), а також у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування (ч. 4 ст. 71).

Приєднавшись до Європейської хартії місцевого самоврядування, наша держава взяла на себе зобов’язання дотримуватися встановлених у цьому документі принципів, які гарантують правову, адміністративну й фінансову автономність територіальних співтовариств та їх органів. При цьому Європейська хартія виходить із можливості адаптації її положень до особливостей організації влади країн-учасниць, що має принципово важливе значення для поєднання національних політико-правових традицій організації влади з міжнародно-правовими стандартами в цій сфері.

Підсумовуючи, можна констатувати, що більшість положень Європейської хартії місцевого самоврядування імплементовано в національне законодавство, однак багато з них не мають належного механізму реалізації. Як і раніше, зберігається надмірна централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові регіонів, де пряме державне управління превалює над місцевим самоврядуванням. Намагання вбудувати самоврядні інституції в адміністративну державну вертикаль призвело до фактичної підпорядкованості й несамостійності органів місцевого самоврядування. Дублювання повноважень та конкуренція компетенції місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, позбавлених значної частини важелів управління, серйозної матеріально-фінансової основи й ефективного механізм правового захисту вносить конфліктність, гальмує розвиток місцевого самоврядування в Україні.