Конституционные гарантии прав граждан на жилище

Статья 40 Конституции РФ закрепляет право на жилище [94], чем достигаются следующие цели:

• определяется нравственное требование социального общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжничеству;

• формулируется правовой принцип, определяющий действия всех ветвей власти, а также содержание соответствующего законодательства;

• указанное право предстает как субъективное право, принадлежащее конкретному субъекту жилищных правоотношений (очереднику, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, арендатору, нанимателю, собственнику и т. д.).

Право на жилище реализуется в системе жилищного законодательства, прежде всего в Жилищном кодексе (ЖК) РСФСР от 24 июня 1983 г. (в ред. от 28 марта 1998 г.) (с изм. и доп.), а также в комплексных законах и иных актах (Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026‑1 «О милиции» (с изм.), Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76‑ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп.), Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1761‑1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (с изм.), Закон РФ от 18 июня 1992 г. № 3061‑1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"» (с изм.). Данным законодательством охватывается вся система жилищных отношений.

Слово «каждый» в ч. 1 ст. 40 Конституции обозначает всех физических лиц, находящихся на территории России, а также семью как ячейку общества. Юридические лица – собственники жилых помещений, являясь участниками жилищных правоотношений в качестве наймодателей, конституционным правом на жилище не обладают (ч. 2 ст. 671 ГК РФ).

Понятие «жилище», используемое в ст. 40 Конституции, шире понятия «жилое» или «нежилое помещение». Статья 673 ГК определяет, что объектом договора найма жилого помещения может быть изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома).

Однако жилищем является не только то помещение, которое может быть объектом договора найма. Палатка, шалаш, естественные укрытия могут служить человеку жилищем. С другой стороны, помещения организаций, тюрьмы, школы, лечебные учреждения, хотя в них и можно жить какое‑то время, жилищем назвать нельзя. Также жилищу могут быть присущи не только признаки помещения, но и территориально определенные координаты. Скажем, кибитка кочующих цыган, если они кочуют в странах, где нет ограничений права на свободу передвижения и выбор места жительства.

По действующему российскому законодательству (ст. 20 ГК РФ) местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей – родителей, усыновителей или опекунов.

Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242‑1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» под местом жительства понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница‑приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом‑интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 2). В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации (ст. 3). Граждане сами выбирают территорию проживания. Это может иметь ограничения только в специально оговоренных законом случаях. Так, согласно ст. 8 Закона от 25 июня 1993 г. № 5242‑1, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно‑территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Также, согласно ст. 222 ГК РФ, ограничения наступают в случае самовольной постройки домов и строений на земельном участке, не отведенном для целей строительства, и т. д.

Под жилищем, таким образом, можно понимать избранное место, адресно‑географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека. В таком понимании, как уже отмечалось, жилищем не будут являться: производственное помещение, специальное укрытие (например, бомбоубежище), естественные природные укрытия, огороженная территория, помещения, которые в силу их специфики нельзя считать жилищем, – тюремная камера, автомобиль, палата в больнице и т. п.

Различие между жилищем и помещением проводит и УК РФ в примечаниях к ст. 139 (Нарушение неприкосновенности жилища) и ст. 158 (Кража)[95].

Под «лишением жилища» понимают:

• лишением жилища будет физическое уничтожение помещения, предназначенного для проживания. Снос дома (в том числе самовольной постройки), в котором проживали люди, можно считать лишением жилища, поскольку в такой ситуации человек лишается конкретного помещения, расположенного в определенном месте. Уничтожение жилых строений в результате природных катаклизмов (лавины, землетрясения) также будет являться лишением жилища. Однако удаление самого человека из жилища не может рассматриваться как лишение его жилища до тех пор, пока сохраняется физическая и правовая возможности вернуться в него. Конфискация жилища (т. е. лишение его в правовом смысле) в тех случаях, когда она допускается законом (ст. 243 ГК РФ), возможна только по решению суда;

• лишение права на проживание в конкретном жилом помещении. Ныне действующее законодательство, допуская в некоторых случаях возможность признания конкретных граждан в судебном порядке утратившими право на проживание в данном жилище, имеет тенденцию к сокращению числа таких случаев. С 1995 г. любые сроки временного отсутствия гражданина не могут являться основанием для лишения его права пользования жилым помещением в домах государственного и муниципального жилого фонда.

Однако возможность лишения жилища в действующем законодательстве сохраняется. В судебном порядке расторгается договор найма с выселением гражданина из жилого помещения за невнесение платы за жилое помещение за б месяцев, если договором не установлен более длительный срок, а при краткосрочном найме – в случае невнесения платы более двух раз по истечении установленного договором срока платежа, а также в случаях разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает (ст. 687, 688 ГК РФ).

Могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения из служебных жилых помещений и общежитий граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией (ст. 107, 110 ЖК). Подлежат выселению в судебном порядке граждане, самоуправно занявшие жилые помещения, а также лица, получившие ордер на занятие жилого помещения в результате неправомерных действий (ст. 99, 100 ЖК).

Рассмотренные варианты лишения жилища, основанные на действующем законодательстве, будут произвольными в тех случаях, когда лишение жилища происходит без указанных в законе оснований и без соблюдения установленного законом порядка. Такие действия органов или должностных лиц, а также граждан носят противоправный характер и могут быть обжалованы в суде.

Часть 2 ст. 40 Конституции РФ вменяет в обязанность органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище. Это обеспечивает выполнение важнейшей функции социального государства – обеспечить людей жилищем. Причем разными способами: от планирования капитального строительства до приемки в эксплуатацию готовых жилых строений.

Указами Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1180 «О жилищных кредитах» и № 1182 «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» (с изм. от 2 апреля 1997 г.) утверждены положения, предусматривающие выдачу безвозмездных субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на строительство и приобретение жилья, а также выпуск ценных бумаг – жилищных сертификатов, гарантирующих получение жилья и защиту вложенных средств от инфляции.

На уровне регионов власти субъектов Федерации также издают законодательные акты, создающие условия для осуществления права граждан на жилище.

Создание условий для осуществления права на жилище и поощрение жилищного строительства предполагает проведение финансовых, организационных, законодательных мероприятий, наилучшим образом способствующих удовлетворению потребностей граждан в жилище.

Часть 3 ст. 40 Конституции РФ посвящена вопросам предоставления жилища из государственных, муниципальных и других жилищных фондов отдельным категориям граждан. Речь идет о случаях бесплатного предоставления жилища из названных фондов, поскольку в условиях рынка граждане должны приобретать жилище путем совершения гражданско‑правовых сделок.

Жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату только малоимущим. Согласно ст. 6 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134‑Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», семья или одиноко проживающий гражданин, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации, считаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальной помощи. Условия и порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям или гражданам устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов. Порядок исчисления среднедушевого дохода семьи или одиноко проживающего гражданина устанавливается Федеральным законом.

Учет величины прожиточного минимума, который необходим при решении вопроса об оказании государственной социальной помощи, также принимается во внимание в жилищных правоотношениях, в том числе при предоставлении жилых помещений.

Наряду с малоимущими, нуждающимися в жилище могут быть и иные граждане, указанные в законе. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции, вопросы жилищного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Статья 9 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541‑1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» к «иным гражданам», на которых распространяется порядок очередности предоставления жилья, относит: инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 14 Закона РФ от 18 июня 1992 г. № 3061‑1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"», к гражданам, имеющим право на бесплатное одноразовое получение жилья, отнесены получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, а также инвалиды, ставшие таковыми вследствие Чернобыльской катастрофы.

Малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилище предоставляется только в случае нуждаемости. Условия нуждаемости определены в ЖК (ст. 29), а также в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов[96].

Предоставление жилых помещений указанным выше категориям осуществляется бесплатно или за доступную плату. Под доступной платой для малоимущих и иных указанных в законе граждан нужно понимать такую плату, которая доступна данным конкретным категориям граждан; ее нижний предел должен быть соизмерим с уровнем прожиточного минимума.

К жилищным фондам социального пользования, из которых осуществляется предоставление жилых помещений, относятся: государственный (включая ведомственный), муниципальный, жилищно‑строительный кооперации и общественных объединений, частный, находящийся в собственности юридических лиц.

Норма предоставления жилой площади нуждающимся определяется субъектами федерации. В России Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений установили, что размер предоставляемой площади не может быть меньше размера средней обеспеченности жилой площади в населенных пунктах данной области.

§ 2. Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. [97]

Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. (далее именуется– Программа) направлена на продолжение преобразований в жилищной сфере, начатых в рамках реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренной постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595, и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 431.

В результате осуществления намеченных мероприятий были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации. Сформирована нормативно‑правовая база, которая является основой для дальнейших преобразований в жилищной сфере. За период реализации указанных программных документов было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно‑коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.

Проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово‑административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством Российской Федерации. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере.

Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности, сформирован новый слой собственников как социальная база жилищной реформы.

Вместе с тем наряду с указанными положительными результатами преобразований в жилищной сфере ряд поставленных задач не удалось решить в полном объеме. Кроме того, в ходе проведения государственной жилищной политики выявились новые проблемы, требующие их обязательного решения.

Темпы решения жилищных проблем в субъектах Российской Федерации недостаточны, что может привести к обострению социальной ситуации в стране. В связи с этим необходимо резко ускорить внедрение новых экономических и финансовых механизмов в жилищном строительстве, управлении жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой жилищного сектора.