Влияние внутриполитических факторов на политику США по косовскому вопросу

Итак, преследуя собственные внешнеполитические интересы применительно к косовскому конфликту, администрация США вынуждена учитывать военно-политические реалии в самом крае и в регионе в целом. Однако это не единственное и не главное ограничение, влияющее на политику США по косовскому вопросу. Важнейшим фактором, во многом определяющим позицию администрации по этому и другим внешнеполитическим вопросам, являются внутриполитические интересы и ограничители в самих США. В целом на протяжении 90-х годов влияние внутриполитических факторов на формирование американской внешней политики, в том числе в отношении региональных конфликтов, оставалось чрезвычайно высоким, что вполне закономерно в условиях резкого ослабления внешних ограничителей американской военно-политической мощи.

Современные внутриполитические дискуссии по вопросам участия США в региональных конфликтах преимущественно сводятся к вопросу о возможности и условиях применения американской военной силы. Основной смысл этих дискуссий состоит в том, что два важнейших компонента государственной бюрократии США - Конгресс, обе палаты которого с 1994 г. контролируются республиканцами, и так называемое военное сообщество (в особенности профессиональное руководство вооруженных сил во главе с Комитетом начальников штабов) - оказывают сдерживающее воздействие на администрацию в вопросе об использовании вооруженных сил США в региональных конфликтах и кризисах, особенно если речь идет о широкомасштабных наземных операциях. Обострение кризиса в Косово в начале 1998 г. и возможность американского военного участия в его урегулировании в очередной раз привели к возобновлению этой дискуссии [92].

Немаловажно, что обсуждению американского военного вмешательства в Косово предшествовала аналогичная дискуссия 1994-1996 гг. вокруг участия США в боснийском конфликте. Разработанные тогда Дейтонские договоренности по Боснии сами скорее явились следствием внутриполитического компромисса в американских правящих кругах, чем были продиктованы интересами собственно мирного урегулирования кризиса. Боснийский опыт не мог не оказать воздействия на внутриамериканские дискуссии по косовскому вопросу и прежде всего на позицию республиканцев. Вопреки пессимистическим прогнозам середины 90-х годов со стороны республиканцев и военных, боснийская операция пока не стала военной катастрофой для многонациональных сил НАТО, костяк которых составили военнослужащие США. Более того, в ходе операции НАТО в Боснии был достигнут несомненный успех в области осуществления военных мероприятий по прекращению кровопролития, разъединению и частичному разоружению противоборствующих сторон, укреплению и охране разделительных линий между ними, созданию демилитаризованных зон и т. п. [93] Именно влиянием боснийского опыта объясняется сдержанная первоначальная реакция ряда умеренных республиканцев на возможность применения Соединенными Штатами военной силы в Косово, контрастировавшая с редким единодушием в рядах республиканцев относительно нежелательности размещения американских войск в Боснии [94]. Свою роль здесь сыграл и межпартийный характер выдвинутого в 1992 г. президентом-республиканцем Дж. Бушем и полностью поддержанного в 1993 г. президентом-демократом Б. Клинтоном "рождественского ультиматума" Сербии в отношении Косово [95].

Однако влияние боснийского опыта на формирование позиции законодателей по косовской проблеме было неоднозначным. Пребывание сил НАТО в Боснии явно затянулось и потребовало гораздо больше ресурсов, чем предполагалось ранее. По данным на ноябрь 1997 г. США израсходовали на реализацию Дейтонских мирных договоренностей по Боснии свыше 7,4 млрд долл. [96]; дальнейшее пребывание американских войск в Боснии обходится США в среднем в 2 млрд долл. в год. В феврале 1998 г. Совет НАТО принял решение о повторном продлении срока пребывания военного контингента в Боснии по истечении очередного мандата в июне того же года. В связи с этим в марте 1998 г. администрация Б. Клинтона в очередной раз обратилась в Конгресс с просьбой выделить дополнительно 487 млн долл. на содержание американских войск в Боснии в 1998 финансовом году и 1,9 млрд долл. на 1999 финансовый год. При этом Б. Клинтон дал понять, что фактически американские войска остаются в Боснии на неопределенный срок [97]. Более того, несмотря на значительные затраты и продолжительное военное присутствие США и НАТО в Боснии, конечный результат процесса мирного урегулирования остается под вопросом. Даже относительный успех в деле осуществления военных положений Дейтонских соглашений составил разительный контраст с выполнением их невоенных аспектов, по поводу которых сохраняются серьезные сомнения с точки зрения практической реализации [98]. В плане придания мирному процессу необратимого характера эффективность "дейтонской модели" пока фактически свелась к закреплению нового территориального раздела Боснии и Герцеговины.

По мере обострения ситуации в Косово эти уроки боснийской операции НАТО стали все чаще выходить на первый план во внутриполитических дискуссиях по косовскому вопросу. Постоянно проводя параллели между ситуацией в Боснии и Герцеговине и Косово [99], республиканцы указывали, что политические условия для американского вмешательства в этом сербском крае носят еще менее благоприятный характер, чем в 1995 г. в Боснии. Если Босния формально была признана США, другими странами Запада и, наконец, международным сообществом в целом в качестве "единого" суверенного государства, то Косово является международно признанной частью Сербии. Кроме того, если в Боснии интересы США были созвучны целям по крайне мере одной из общин (мусульман) и заключались в сохранении единства Боснии и Герцеговины любой ценой, то в отношении Косово нет окончательной ясности в вопросе о том, насколько американским интересам соответствует основная цель косовских албанцев - отделение от Сербии с перспективой последующего присоединения к Албании.

Обсуждая вопрос о применении военной силы против Сербии, республиканцы выражали опасения относительно того, что предложенные администрацией ограниченные ракетно-бомбовые удары могут не привести к желаемому результату и даже способствовать дальнейшей дестабилизации обстановки в регионе, что, в свою очередь, неизбежно приведет к эскалации американского вмешательства вплоть до возможного широкомасштабного участия США в наземной операции в Косово [100]. По мнению сенатора Джона Уорнера [101] - главного, наряду с сенатором-республиканцем Джоном Маккейном, рупора республиканцев по косовской проблеме, - "авиаудары могут привести к дестабилизации всего региона" и не должны проводиться "до тех пор, пока мы не определим, как нам обеспечить стабильность после их нанесения и до разработки и заключения соглашения о перемирии, а также каковы будут параметры этой стабилизационной операции и будут ли в ней участвовать США" [102]. Рассматривая запланированную воздушную операцию против Сербии, предусматривавшую "ограниченный" и "расширенный" варианты, как типичное проявление "градуированной эскалации" военной силы, республиканцы подчеркивали, что "нанесение ракетно-бомбовых ударов изначально должно носить длительный, непрерывный и масштабный характер", чтобы "раз и навсегда лишить С. Милошевича возможности продолжать репрессии в Косово" [103].

Наиболее скептические оценки возможного вооруженного вмешательства США в Косово принадлежали американскому военному сообществу, которое, как правило, критически относится к любым "ограниченным" операциям. БЛльшая часть военного сообщества США традиционно, еще со времен войны во Вьетнаме, придерживается концепции "подавляющей силы", современный вариант которой - "доктрина Пауэлла" - сформировался на основе опыта массированного наращивания и применения американской военной мощи в ходе войны в Персидском заливе 1991 г. Сторонники этой концепции - профессиональное военное сообщество США во главе с КНШ и особенно армейское руководство - выдвигают жесткий набор условий применения Соединенными Штатами военной силы, настаивая на массированном, а не ограниченном ее использовании. Противостоящие им приверженцы концепции "ограниченных целей", особенно популярной в Госдепартаменте, аппарате Совета национальной безопасности и других невоенных компонентах внешнеполитической бюрократии, а также среди гражданских экспертов в области обороны и безопасности, ставят во главу угла военное принуждение конфликтующих сторон к внутриполитическим изменениям (т. е. осуществление ограниченных политических целей ограниченными военными средствами), выступая, таким образом, за рутинизацию использования вооруженных сил США в региональных конфликтах и кризисах.

Руководство КНШ прекрасно осознавало серьезные проблемы, связанные с проведением вооруженной операции против Югославии. С военной точки зрения косовский кризис, как и боснийский конфликт, представляет собой классический образец преобладающего типа современного регионального конфликта - субконвенционального противостояния (на уровне ниже обычной войны), связанного с межэтническими противоречиями и внутриполитической напряженностью. Хотя современные "интернационализированные" гражданские войны, как правило, не выходят за субконвенциональные рамки, они носят особенно продолжительный и упорный характер, и интенсивность вооруженного противостояния в них в среднем превышает уровень насилия, характерный для конфликтов "низкой интенсивности" 70-80-х годов [104].

Хотя речь идет об одном регионе, военные условия возможного вмешательства США/НАТО в Косово существенно отличаются от ситуации в Боснии. Если в Боснии рельеф местности, особенно в долине реки Дрины, облегчал обнаружение, слежение и уничтожение скоплений сербских тяжелых вооружений с воздуха, то между Сербией и собственно Косово не существует географических преград. Колонны с вооружением могут двигаться различными путями, а войска и тяжелая техника - избегать сосредоточения (в отличие, например, от расположения сербских сил во время блокады ими боснийской столицы Сараево). По уровню оснащенности и боеготовности Югославская народная армия существенно превосходит армию боснийских сербов [105]. Для военной победы над Сербией CША/НАТО в любом случае придется вводить на ее территорию наземные силы. Причем если в воздушной операции технически неизмеримо более слабая армия СРЮ обречена на поражение, то в противоборстве сухопутных группировок сербы вполне способны противостоять войскам альянса. В отличие от Боснии, где были значительные силы боснийских хорватов и мусульман, в Косово нет наземных войск, которые могли бы угрожать сербам. ЮНА насчитывает по разным подсчетам от 114,2 тыс. (оценка Международного института стратегических исследований) [106] до 200 тыс. человек [107], к которым после мобилизации могут присоединиться более 400 тыс. резервистов [108]. Если, по оценкам экспертов НАТО, только для размещения вдоль границ края с Албанией и Македонией понадобилось бы до 20 тыс. солдат, то в случае наземной военной интервенции НАТО против Сербии понадобится по разным данным от 50 до 200 тыс. солдат. Более того, начав военную операцию на территории Сербии, США и НАТО ставят под удар свои силы в Боснии. Как подчеркнул помощник министра обороны США по политическим вопросам Уильям Слоукомб, "...рассматривая проблему Косово, нельзя забывать, что главным национальным интересом США в регионе остается успешная реализация Дейтонских мирных договоренностей по Боснии. Мы не можем позволить ситуации в Косово отвлечь нас или “международное сообщество” в целом от выполнения Дейтонских соглашений и в особенности их гражданских [невоенных] аспектов" [109].

Исходя из этого, американские военные довольно скептически отнеслись даже к идее нанесения "точечных" ракетно-бомбовых ударов по Сербии, не говоря уже о возможности проведении еще одной широкомасштабной наземной операции на Балканах [110]. При обсуждении планов нанесения ракетно-бомбовых ударов по СРЮ в феврале - марте 1999 г., накануне начала военной операции НАТО против Югославии, руководство Комитета начальников штабов во главе с председателем КНШ генералом Генри Шелтоном и его заместителем Джозефом Ралстоном неоднократно высказывало глубокие сомнения в том, что жизненно важные интересы национальной безопасности США требуют вооруженного вмешательства в Косово и что планируемая воздушная кампания достигнет своих политических целей, предлагая еще раз сосредоточиться на экономических и других невоенных мерах давления на Белград [111].

Что касается размещения американских войск в Косово, то уже в начале октября 1998 г. министр обороны США Уильям Коэн, выступая в сенатском комитете по вооруженным силам, не исключил такой возможности, указав в то же время на крайнюю нежелательность подобной операции [112]. Стремление избежать "размещения американских войск в Косово, как, впрочем, и в соседних странах", подтверждали и представители американской военной разведки [113]. Эту позицию тогда поддержали обе палаты Конгресса, принявшие в начале октября 1998 г. согласованную резолюцию, выражавшую негативное отношение к возможности размещения в Косово сухопутных сил США [114].

Администрация Б. Клинтона, которая не могла не учитывать тот факт, что внутриполитическая поддержка новой наземной военной операции США на Балканах невелика, вплоть до осени 1998 г. пыталась всячески обойти этот вопрос и сфокусировать внимание Конгресса и общественности на необходимости нанесения ограниченных ракетно-бомбовых ударов по Сербии [115]. Однако в октябре 1998 г. администрации все же пришлось высказаться по этому вопросу более определенно: Б. Клинтон заверил сенаторов-республиканцев, что "...США не поддержат такие варианты урегулирования, которые требуют размещения вооруженных сил [в Косово] в неблагоприятной обстановке, и в НАТО пока придерживаются такой же точки зрения. Реально рассматривается лишь возможность градуированных ракетно-бомбовых ударов" [116].

Однако принципиальность и последовательность республиканцев в деле противодействия эскалации военного вмешательства США в региональных конфликтах не стоит переоценивать. Как и многие другие внешнеполитические вопросы, возможность американского военного вмешательства в косовский конфликт представляет для большинства законодателей удобный предмет для политического торга по более важным для них проблемам. Наиболее ярко это проявилось на примере использования республиканцами проблемы Косово в качестве инструмента давления на администрацию в "больном" для них вопросе о поддержании боеготовности американских вооруженных сил и необходимости увеличения расходов на оборону. По мнению республиканцев, участившееся использование американских вооруженных сил в региональных конфликтах служит помехой осуществлению жизненно важных задач по обеспечению национальной безопасности США, способствует изнашиванию оборудования и персонала, падению дисциплины и морали в войсках и т. п. Как заявил сенатор Гордон Смит, "мы пытаемся убедить президента в том, что США не могут одновременно расходовать средства из военного бюджета на Боснию или другие миротворческие операции и поддерживать на должном уровне боеготовность вооруженных сил" [117]. В специальном послании президенту по "косовскому вопросу" сенаторы-республиканцы недвусмысленно заявили, что не поддержат военную операцию США в Косово до тех пор, пока администрация "не обратиться к Конгрессу с просьбой о значительном увеличении оборонного бюджета в ответ на необходимость повышения боеготовности вооруженных сил, подготовки личного состава и модернизации, на которую указывает Комитет начальников штабов" [118]. В этом вопросе президент пошел навстречу республиканцам и военному руководству страны, проинформировав лидера республиканского большинства в сенате Т. Лотта о начале разработки Административно-бюджетной службой президента и Советом национальной безопасности совместно с Министерством обороны и КНШ многолетнего плана увеличения финансирования вооруженных сил [119]. 19 января 1999 г. в своем ежегодном послании "О положении в стране" президент публично объявил о планах администрации "покончить с сокращениями военных расходов, которые проводятся с 1985 г.", и увеличить ассигнования на нужды обороны на 12 млрд долл. в 2000 финансовом году и на 110 млрд в течение ближайших шести лет [120].

Таким образом, администрации удалось одним махом "обезоружить" двух своих главных оппонентов в вопросе о применении вооруженной силы в региональных конфликтах вообще и в Косово в частности - республиканцев и военных - и снять любые возражения с их стороны относительно возможной воздушной кампании против Сербии. Сложилась ситуация, в которой практически все политические силы и компоненты внешнеполитической бюрократии США поддерживали или по крайне мере не выступали против нанесения мощных авиа- и ракетных ударов по Сербии и Косово [121]. Это позволило администрации начать готовить почву для обсуждения в Конгрессе и обществе идеи направления в Косово американских военнослужащих для участия в наземной операции, невозможность целиком избежать которого становилась все более очевидной для США в ходе подготовки переговоров по урегулированию косовского конфликта в Рамбуйе [122]. В этом администрации безусловно помогло успешное для президента завершение процесса импичмента: вероятность того, что республиканцы, не желавшие усиливать свой имидж "неконструктивных критиков администрации", сложившийся в ходе суда над президентом, будут жестко противодействовать балканскому курсу Б. Клинтона, уменьшилась.

Американское общественное мнение оказалось вполне подготовленным к обоим вариантам развития событий как практикой вмешательства США в региональные конфликты 90-х годов, которую отличает рутинизация ограниченного применения военной силы, так и многолетней антисербской риторикой, кампанией по демонизации образа С. Милошевича и массированной пропагандой "в защиту косовских албанцев" от "сербской агрессии". По данным опроса Гэллапа, проведенного 19-23 февраля 1999 г., в разгар переговоров в Рамбуйе, 54% респондентов одобряли участие США в миротворческой операции НАТО в Косово, в то время как 40% высказались против такого участия. При этом 80% опрошенных заявили, что администрация должна добиться одобрения любой военной операции США в Косово со стороны Конгресса. Голоса тех, кто высказались за и против нанесения ракетно-бомбовых ударов по сербской стороне в случае, если политическое соглашение между сербами и косовскими албанцами не будет достигнуто, разделились поровну [123], что подтверждает наблюдение директора Исследовательского центра Пью по изучению общественного мнения и прессы Эндрю Кохута о том, что, как правило, треть американцев традиционно поддерживает военные интервенции США в зонах конфликтов, а треть стабильно выступает против, что дает возможность манипулировать мнением оставшейся третьей части населения [124].

Здесь следует особо подчеркнуть роль, которую в пропагандистской кампании против Сербии в США сыграли фирмы, специализирующиеся на связях с общественностью, и прежде всего "Ruder Finn Global Public Affairs" [125], являющаяся официальным агентом "правительства" самопровозглашенной "Республики Косово". В ноябре 1992 г. Министерством юстиции США был зарегистрирован контракт (# 4315) между "Ruder Finn" и "правительством Республики Косово", подписанный президентом фирмы Джимом Харфом и "премьер-министром" правительства косовских албанцев в изгнании Б. Букоши (первым мероприятием, предпринятым "Ruder Finn" в этой связи, была попытка добиться присутствия делегации от непризнанной "Республики Косово" на инаугурации президента Б. Клинтона в январе 1993 г.). Уже в 1994 г. около двух третей всех средств, заработанных "Ruder Finn" в бывшей Югославии, поступило от "правительства Косово" (230 141 долл. из 321 912 долл. за второе полугодие 1994 г.). Позднее к "раскручиванию" косовской темы в американских средствах массовой информации подключилась респектабельная юридическая контора "Arnold & Porter". В то же время правительство Сербии, которое в условиях экономических санкций не могло заключать контракты с американскими фирмами, не имело возможности использовать этот рычаг влияния на общественное мнение в США.

Следует отметить также чрезвычайно высокую активность албанской диаспоры в США, насчитывающей, по некоторым оценкам, до 400 тыс. человек (только в одном Нью-Йорке проживает не менее 100 тыс. этнических албанцев). Албанское лобби в США имеет разветвленную сеть общественных организаций (Американо-албанская национальная организация, существующая с 1946 г., Американо-албанская гражданская лига во главе с бывшим конгрессменом этническим албанцем Джозефом Диогуарди, действующая с 1986 г., Национальный албано-американский совет со штаб-квартирой в Вашингтоне, основанный в 1996 г., и т. д.), свои газеты, в том числе выходящая в Бронксе (Нью-Йорк) "Иллирия", и т. п. Основанная в 1998 г. организация американских албанцев "Родина зовет!" официально занимается сбором средств для Освободительной армии Косово (общая сумма средств, собранных этой организацией в 1998 г., составила, по ее собственным оценкам, около 10 млн долл., а по оценкам независимых экспертов - около 5 млн долл.) [126]. В апреле 1999 г., после начала военной операции НАТО против Югославии, на деньги албанской диаспоры в США был сформирован первый батальон в поддержку ОАК и войск альянса. Свои организации имеет и гораздо менее многочисленная сербская диаспора: американское представительство Конгресса сербского единства - международной организации сербской диаспоры, созданной в 1990 г., представительство Фонда балканских исследований лорда Байрона со штаб-квартирой в Лондоне [127] и т. п. Однако активность сербской диаспоры в США не идет ни в какое сравнение с деятельностью значительно более влиятельного американо-албанского лобби (так, для лоббирования своих интересов Конгресс сербского единства вынужден пользоваться услугами фирм, представляющих интересы греческой диаспоры).

В целом, учитывая опыт американского регионального вмешательства 90-х годов и стремление избежать нового масштабного размещения вооруженных сил США на Балканах, поиск администрацией Б. Клинтона пути наименьшего с внутриполитической точки зрения сопротивления в выработке собственной позиции по косовскому вопросу представляется вполне закономерным. В области реальных внешнеполитических шагов такому политическому курсу в наибольшей степени соответствует сочетание ракетно-бомбовых ударов по Сербии или угроз их нанесения, с одной стороны, и прямой или косвенной поддержки албанских сепаратистов, с другой стороны [128] (поддержка албанских сепаратистов в данном контексте стала лишним способом заручиться одобрением воздушной кампании против Сербии со стороны значительного числа республиканцев в Конгрессе, полагавших, что в отсутствие мирного соглашения между Белградом и косовскими албанцами ракетно-бомбовые удары неминуемо приведут к эскалации прямого американского военного вмешательства в конфликт) [129]. Однако в ходе разработки политического соглашения между противоборствующими сторонами перед США вплотную встал вопрос о международном контроле над реализацией такого соглашения, которая, по мнению администрации Б. Клинтона и руководства европейских стран - членов НАТО, требовала размещения в крае вооруженного контингента НАТО.