Область сибирских казахов. Приставство Большой орды

В первой четверти XIX в. в Восточном Казахстане было введено новое административное устройство. По "Уставу о сибирских киргизах" (казахах. — Н.Б.) Средний казахский жуз стал именоваться Областью сибирских казахов, которая делилась на внутренние и внешние округа, расположенные за Иртышом, а те, в свою очередь, — на волости и аулы. В округа входило от 15 до 20 волостей, в волость — от 10 до 12 аулов, в аул — от 50 до 70 кибиток. При организации округов, а их к 1844 г. насчитывалось 8, за основу брались зимние кочевья, учитывалось родовое деление казахского общества.

В 40-х гг. XIX в. Кушмурунский округ преобразуется в Ат-басарский, а Аягузский переименовывается в Сергиопольский. Одновременно возникают Кокпектинский и Алатауский округа, куда наряду с землями Среднего жуза вошла значительная часть территории Старшего жуза³⁸.

Омское областное правление являлось для Восточного Казахстана высшим административным органом. Во главе округов стояли окружные приказы, куда входили: председатель — старший султан — и заседатели (два российских заседателя по назначению и два — из почетных казахов по выбору). В заседаниях имел право участвовать и командир казачьего отряда, расквартированного при ставке старшего султана. Коллегиальный характер рассмотрения различных дел в приказе ограничивал полномочия старшего султана округа, административные полномочия которого в округе охватывали сферу хозяйственной деятельности, вопросы просвещения, судебные и следственные дела.

Впервые в истории Казахстана в 1822 г. была введена выборная система. Старший султан избирался только султанами. Он имел чин майора российской службы и являлся чиновником, поставленным во главе местного правления. За десять лет службы старший султан получал дворянское звание. В случае отставки или срочной смены он оставался в числе почетных султанов.

Окружные приказы контролировали сбор податей, выполнение общественных повинностей, готовили отчеты по управлению округом в вышестоящие инстанции, собирали сведения о народонаселении, о сезонных пастбищах, землепахотных участках в степи, о количестве скота у населения, о транзитных торговых караванах и стационарной торговле³⁹.

Что касается волостного и аульного звеньев управления, то коллегиальность здесь не соблюдалась. Во главе волостей стояли волостные султаны. Общество могло производить их перевыборы, но только с согласия Омского областного правления. Султаны, не управлявшие волостями, свое звание сохраняли, но в дела управления вмешиваться не имели права. Волостные чиновники, согласно российской "Табели о рангах", имели звание чиновников 12-го класса и пользовались правами волостного головы. Они подчинялись окружному приказу и наделялись исполнительной властью: выполняли приказы и постановления окружного приказа и судебных приговоров⁴⁰.

Аульные старшины избирались жителями (султаны в выборах не участвовали) каждые три года, утверждались окружным приказом, и отменить выборы могло лишь начальство области. Чины старшинам не полагались, в правах они приравнивались к сельским головам, подчинялись волостным султанам, исполняли их приказания и были обязаны представлять им сведения о своем ауле⁴¹.

Мы уже говорили о том, чтоМ.М. Сперанский в своем проекте "Плана государственных преобразований" выступал сторонником выборной системы в государстве, что нашло отражение в "Уставе о сибирских киргизах" (казахах. — Н.Б.). Предполагалось, что это облегчит управление огромной территорией пограничной области империи. Царское правительство стремилось создать здесь гибкую подконтрольную центру систему управления, обладающую достаточным влиянием в казахском обществе и способную проводить его политику. При этом контроль над выборами, особенно при избрании старших султанов и волостных управителей, полностью находился в руках правительства. Обычно кандидатуры выдвигались от нескольких кочевых групп, но право утверждения в должности Омским областным правлением превращало выборы в формальность. Хотя в Уставе и подчеркивалось, что волостные управители избираются "целой волостью", право наследства приводило к пожизненной несменяемости волостных управителей.

Если закон нарушался при выборе старших султанов, то еще проще обстояло с выборами волостных султанов: при открытии округов число волостных управителей султанов и представителей других сословий — было почти равным, но со временем оно изменялось в пользу лиц несултанского происхождения. Постепенно царское правительство вводило в аппарат местного управления старшин-родоправителей⁴². Приступая к постепенной ликвидации привилегий казахской феодально-родовой знати, оно стремилось постепенно низвести их в правах до рядовых кочевников. Последние могли быть зачислены в сословия государственных крестьян, купцов и мещан.

Устав разрешил казахам селиться внутри империи, поступать на государственную службу. При этом, вступая в новое податное сословие, они на пять лет освобождались от уплаты податей и от несения рекрутской повинности⁴³.

В Восточном Казахстане с 1822 г. вводилась также новая судебная система. Суд не был отделен от администрации. Органы местной власти наделялись преимущественно полицейскими функциями, они производили розыск, следствие и задержание лиц, совершивших то или иное преступление. По "Уставу о сибирских киргизах" (казахах. — Н.Б.) все судебные дела делились на две категории: уголовные и исковые. К уголовным относились: государственная измена, убийство, грабежи, "явное неповиновение установленной власти". Все остальные виды правонарушений, в том числе кража скота (барымта), считались исковыми. Уголовные дела рассматривались в окружных приказах на основании общих законов империи. Предварительное следствие проводилось одним из русских чиновников с участием казахского бия, выделенного для этой цели властями. В течение первых лет после организации округов официальные дела о барымте разбирались биями под контролем чиновников из окружного приказа⁴⁴.

В связи с феодально-монархическим движением в Казахстане в 20 — 40-х гг. XIX в. усиливалась роль военных судов, а также власть военных и областных начальников. Всех заподозренных в участии в волнениях (по решениям и без решения судов, а во многих случаях распоряжениями военного губернатора или областного-управления) ссылали в отдаленные районы Сибири, отдавали в солдаты, направляли на принудительные работы. Военные суды приговаривали к смерти целыми группами, особенно участников движения под руководством султана К. Касымова. Указом 1852 г. казахи за убийство, грабежи и барымту предавались военному суду.

В отличие от уголовных исковые дела разбирались биями в аулах и волостях на основании местных обычаев. Суды биев подразделялись на родовые, подродовые, аульные, их связь с официальными органами власти со временем привела к фактическому огосударствлению значительной части этих судов. Все большее отражение находили в их решениях интересы царской администрации. Постепенно многие из биев превратились в разновидность местных государственных чиновников: одни приближались к положению судебных чиновников и назывались "новыми биями"; другие, придерживавшиеся традиционных правил, именовались "старыми биями" и имели больший авторитет при решении дел.

В 30 — 50-х гг.XIX в принятием целого ряда новых законодательных актов царское правительство стремилось добиться в административном устройстве большей централизации власти и усиления контроля над местным управлением⁴⁵.

Одновременно с изданием в 1838 г. "Положения об отдельном управлении сибирскими киргизами" (казахами. — Н.Б.) проводится реформа царского министра графа П.Д. Киселева, в результате которой появляется разветвленный аппарат по управлению государственными крестьянами, цель которого — подчинить их хозяйство системе правительственной опеки. Путем распространения на казахов порядков, установленных для государственных крестьян, правительство стремилось уравнять эти две группы населения.

В 1839 г. создается специально отдельное ведомство — Пограничное управление сибирскими казахами. Во главе Области были поставлены пограничный начальник, председатель Пограничного управления и четыре советника, в том числе один — из казахских чиновников. При пограничном начальнике находились старший адъютант-аудитор и штаб-лекарь. Округа по-прежнему возглавляли султаны, волости волостные управители, аулы — аульные старшины. Однако несколько изменились порядок подчинения и степень их власти. Пограничный начальник и председатель Пограничного управления назначались и увольнялись царскими указами; первый подчинялся генерал-губернатору Западной Сибири и имел прерогативы власти гражданского губернатора и дивизионного начальника местных войск. Он мог вести переговоры с представителями соседних государств по пограничным делам, но свои решения обязан был согласовывать с генерал-губернатором, а последний — с Министерством иностранных дел. Советники пограничного начальника, в том числе и казахский асессор, чиновник для особых поручений и секретарь назначались и увольнялись генерал-губернатором⁴⁶.

Местное управление осталось без изменений. Старшие султаны избирались на три года, но утверждались теперь генерал-губернатором Западной Сибири с одобрения пограничного начальника⁴⁷

Централизация в управлении Областью сибирских казахов повысила роль царской администрации в этом регионе⁴⁸. В середине XIX в., когда феодально-монархические движения были окончательно ликвидированы, здесь стали проводиться в жизнь новые административные мероприятия. Были расширены судебные права биев: они могли приговаривать виновных, помимо штрафа, к наказанию розгами и аресту от семи дней до одного месяца. Исключения делались для людей старше 70 лет, больных, старших султанов, должностных лиц, имевших чины, награды⁴⁹. Расширяя права биев, царское правительство ввело ограничения при занятии этой должности: звание биев сохранялось за уже имевшими его, но в последующем оно предоставлялось только султанам и старшинам, прослужившим 6 лет, а также награжденным и всем должностным лицам. Местный суд был поставлен под контроль правительства, передан в руки людей, зависевших от русской администрации. Считаясь с местными законами (адатом), царское правительство вместе с тем готовило почву для введения в степи общеимперскою судопроизводства.

В 1855 г. был пересмотрен вопрос об избрании старших султанов. По положению Сибирского комитета "О порядке избрания по сибирской степи" в старшие султаны избирались лица не только султанского происхождения, но и волостные управители, заседатели окружного приказа с трехгодичным стажем службы, а также все лица в офицерском чине. Расширялся круг избирателей старших султанов: наряду с султанами теперь ими могли быть казахские офицеры и почетные казахи с девятилетним сроком службы. Стала практиковаться замена старших султанов в окружных приказах русскими чиновниками. Во главе Кокпектинского и Сергиопольского округов, по ходатайству генерал-губернатора Западной Сибири, были поставлены русские чиновники из военных штаб-офицеров; старшие султаны при них исполняли обязанности товарищей (помощников) председателя приказа⁵⁰.

Изменялась и система выборов волостных султанов. Если на эту должность ранее избирались только султаны и это наследственное право передавалось по прямой линии и первородству, то по положению Сибирского комитета от 4 апреля 1861 г. "Об изменении порядка выборов волостных управителей в Киргизской степи и Семипалатинской области" этот порядок отменялся. Волостными султанами могли теперь избираться лица, имеющие офицерские чины, знаки отличия, и каждый, кто пользовался "особым уважением народа". Расширялось избирательное право: помимо султанов им наделялись также лица, имевшие чины и знаки отличия, аульные старшины, почетные бии и по пять состоятельных казахов из каждого аула⁵¹. В 1866 г. Государственный совет внес уточнение в срок службы волостных управителей, ограничив его тремя годами, но с правом переизбрания на следующий срок⁵².

"Временное положение" 1868 г. Введение единой системы административного управления в Казахстане и Средней Азии

В октябре 1868 г. появляется "Указ о преобразовании управления казахами Оренбургского и Сибирского ведомств". Одновременно принимается "Временное положение об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях", согласно которому Уральская и Тургайская области включаются в Оренбургское, а Акмолинская и Семипалатинская — в Западносибирское генерал-губернаторства. Управление областями, делившееся на областное и уездное, находилось под непосредственным начальством генерал-губернатора. Во главе области стоял военный губернатор (он же одновременно командующий войсками) и областное правление. В Уральской области военный губернатор являлся наказным атаманом Уральского казачьего войска, а в Акмолинской и Семипала гинской областях — частей Сибирского казачьего войска, входивших в состав областей. Военные губернаторы назначались и увольнялись "высочайшими указами" по представлению Министерства внутренних дел при предварительном согласовании с генерал-губернаторами и военным министром. В Уральской и Тургайской областях они наделялись правами и обязанностями губернаторов по общим учреждениям империи, а в Акмолинской и Семипалатинской -- по Сибирским учреждениям.

При военных губернаторах создавались особые военные управления, ведавшие регулярными, а также казачьими войсками. Жившее на казачьих землях население подчинялось полиции и суду на основании Временного положения 1868 г. Порядок прохождения службы в казачьих войсках остался прежний, сохранилось также станичное управление.

В составе Уральской области находилось Мангышлакское приставство во главе с приставом, права и обязанности которого определялись особой инструкцией. Население и войска управлялись по "Положению о военном управлении в областях Оренбургского и Западносибирского округов". Аналогичные правила действовали и в приставстве Зайсанского края⁵³.

Областные управления, возглавляемые вице-губернаторами, включали распорядительное, хозяйственное и ссудное отделения и соединяли в себе функции губернского правления, казенной палаты, гражданского и уголовного судов и губернского управления государственным имуществом. Права и обязанности председателя и чиновников определялись на основании общих губернских учреждений. В состав областного правления входили доктор, архитектор и чиновник по горной и лесной части.

Уездные начальники руководили через управления, тождественные уездным по крестьянским делам присутствиям, которые контролировали представителей аульной администрации и имели право ареста на семь дней и наложение штрафа до 15 рублей. Уездным начальникам подчинялись расположенные в уездах войска, военные учреждения и укрепления на основании "Положения о военном управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях" На них возлагалась приписка к городам, где еще не были созданы городские управления, купцов и мещан и выдача торговых свидетельств и документов⁵⁴.

Были созданы городские полицейские управления в Уральске, Омске, Петропавловске, Семипалатинске, Усть-Каменогорске, а в Акмолинске введена должность полицейского пристава.

Детально были разработаны принципы местного управления для кочевого населения областей. Во главе волостей стояли волостные управители, во главе аулов — аульные старшины. С 1868 г. эти должности являлись выборными. Избрать могли любого жителя аула не моложе 25 лет, не имеющего судимости и уважаемого народом. Выборы были двухступенчатыми и проходили под контролем царских чиновников.

Кочевое население приравнивалось в правах и обязанностях к сельским обывателям. Его внутренний быт, основанный на народных обычаях, сохранялся, если это не противоречило "началам Временного положения 1868 г."⁵⁵. Кочевники освобождались от рекрутской повинности. При вступлении в сословие, обязанное платить подати,им предоставлялась пятилетняя отсрочка. Принявшие христианство казахи могли приписываться к городским и сельским обществам без специального разрешения.

Были разработаны правила и для оседлого населения. Переселенцам при уездных управлениях отводилось безвозмездно место для постройки; размеры его определялись главным начальником края. Переселенцам из России предоставлялись льготы, которыми обладали лица, причислявшиеся к городам бывшей Области сибирских казахов⁵⁶.

Приписавшиеся к городам и селениям башкиры, татары, представители народов Средней Азии могли войти в состав обществ, но без права создания отдельных корпораций и без льгот, предоставлявшихся русским переселенцам⁵⁷.