Политические автономии

В эту категорию включают политические (этатические) образования, отличительная черта которых — наличие собственных законодательных органов власти. Важным признаком при этом являлось обладание легитимными прерогативами внутреннего автономного управления. Однако их суверенные права ограничивались общегосударственными институтами. В условиях российской политической системы таким институтом была самодержавная власть. В соответствии с этим рассматриваемая форма автономии называлась также несамостоятельным (несуверенным) государством.

Среди политических автономий, следуя историко-хронологическому принципу, необходимо прежде всего отметить гетманскую форму управления на Украине. Гетманы, как показано в соответствующей главе книги, обладали на первых порах сравнительно широкими властными полномочиями. После воссоединения с Россией их прерогативы сохраняются на Левобережной Украине и несколько слабее — в Слободской Украине и в Запорожской Сечи. Однако власть гетмана была в определенной мере ограничена Радой, своего рода законодательного органа, имевшего право избирать верховного главу Украины. Гетман зависел от выбора казацкой старшины, но после акта воссоединения он стал утверждаться русским царем. Некоторое сужение его властных функций произошло и в сфере внешней политики, он не мог, в частности, без согласования с российским правительством вступать в связи или начинать войну с Речью Посполитой.

Трансформация гетманщины в XVIII в. происходила за счет установления правительственного надзора и введения российских учреждений (коллегий) на Украине. После измены Мазепы строгий контроль устанавливался не только над гетманом, но и над казацкой старшиной. Перманентная борьба между нейтралистским и регионалистским курсом империи прослеживается и на примере Левобережной Украины и Запорожской Сечи.

Образование абсолютистской монархии усилило правительственную политику унификации административного устройства края в общероссийском масштабе. Этот процесс сопровождался также некоторыми переменами в структуре органов местного управления. В их состав вводятся и представители украинской шляхты, приравненной при Екатерине II к русскому дворянству. Формируется новое землевладельческое сословие с собственными корпоративными интересами. Украинское дворянство получает возможность влиять на административные органы управления. Возрастает и значение казацкой старшины, возглавлявшей низовые звенья местного аппарата. Однако в отличие от прошлого она не избиралась, а фактически назначалась по указанию правительства. Поэтапное осуществление преобразований в сфере управления, сочетание административных и социальных методов способствовали адаптации Украины в общегосударственную структуру Российской империи.

Украинская автономия просуществовала с небольшими перерывами более полутора веков. Левобережная часть вместе с Запорожской Сечью постепенно трансформируется в Малороссийскую губернию. Дальнейшая административно-территориальная унификация региона происходит с вхождением в состав России в 90-х гг. XVIII в. Правобережной Украины. В XIX — началеXX в. Украина практически мало чем отличалась по своему внутреннему устройству от многих других окраин империи.

В рассматриваемом историко-типологическом аспекте немалый интерес представляет форма политической автономии Великого княжества Финляндского. Фактический статус этого региона вполне подходит под определение автономии в виде "несуверенного государства, подчиненною России и неразрывно связанного с имперской короной". Подобное мнение высказывалось еще в дореволюционный период — в ходе упоминавшейся дискуссии о положении края в составе империи.Великое княжество Финляндское при этом рассматривалось некоторыми исследователями как "конституционная монархия" под верховной самодержавной властью русского царя⁷¹.

По основным признакам внутреннего устройства Финляндия представляла собой форму политической автономии в составе Российского государства. Она получила особый, базирующийся на специальном регламенте статус временного управления. Александр I утвердил верховный законодательный орган — Правительственный совет, в дальнейшем переименованный в Сейм, а затем преобразованный в Сенат. Финский Сейм являлся органом сословного представительства, главную роль в нем играло дворянство, потомки немецких рыцарей, католическое духовенство. В XIX — началеXX в. Великое княжество Финляндское было одним из немногих европейских стран, где сохранялись архаические сословные порядки. Привлекает внимание, что члены парламента от высшего сословия назначались, а не выбирались в отличие от курий бюргерства и крестьянства. Сеймовый устав 1869 г. несколько расширил избирательные права сословий, но господство крупных землевладельцев осталось почти неизменным⁷². В конце 60-х гг. XIX в. Сейм получил так называемое право моции — законодательной инициативы. Однако нормативные акты, разработанные парламентом, обретали силу закона лишь после их утверждения российским императором⁷³.

Ограниченность государственного суверенитета Финляндии проявлялась и в сфере верховного административного управления. Финский парламент, как уже говорилось, должен был через особого министра (статс-секретаря) координировать свою деятельность с центральными ведомствами империи. Характерно, что председателем Сейма являлся назначаемый царем генерал-губернатор, контролировавший и исполнительную власть и осуществлявший командование вооруженными силами княжества⁷⁴.

Необходимо также отметить, что Великое княжество Финляндское отличалось от многих российских окраин наличием местного самоуправления, основанного на выборных началах. Функционировало оно в городах, сельских уездах, так называемых лагманских участках и находилось под надзором губернаторов края и ряда сенатских комиссий.

Таким образом, политико-административная система Финляндии представляла собой довольно сложный организм, сочетавший в себе черты буржуазного парламентаризма с пережитками со-словно-феодального строя. Между тем развитие финского общества по капиталистическому пути диктовало необходимость радикальных преобразований. В политической структуре княжества к концу XIX в. обозначаются сдвиги, ведущие к укреплению его суверенитета. Главным показателем стало обретение Сеймом права моции, а затем и функций законодательного органа. Подобная тенденция встретила ответную реакцию высших правительственных кругов, опасавшихся роста финского сепаратизма. В конце XIX в. была сделана попытка интегрировать, теснее связать деятельность финских учреждений с общероссийской государственной системой. Созданные для этого особые комиссии разрабатывали проекты объединения таможенных, почтовых ведомств и денежной системы. В 90-е гг. XIX в. царское правительство берет курс на ликвидацию автономного статуса края. Однако в период революции 1905—1907 гг. самодержавие пошло на уступки, утвердив новый устав Сейма. Верховный законодательный орган княжества был реорганизован в однопалатный Сенат, комплектовавшийся на принципах всеобщего и равного избирательного права. Финский парламент нового образца был упразднен в 1910 г. по царскому указу. В марте 1917 г. Временное правительство восстановило финскую автономию, но в июле разогнало Сенат⁷⁵.

Финляндия являла собой любопытный образец политической автономии — со своим парламентом, отдельной монетной, почтовой и таможенной системами. Царское правительство, содействуя политической автономии региона, одновременно стремилось управлять им, как и другими окраинами, не имевшими аналогичного статуса. Но совмещение двух различных начал — централистской и регионалистской политики — оказалось трудной задачей. Принципы абсолютной монархии пришли в столкновение с практикой самоуправляющейся автономии. Определенную роль в этом сыграло и постепенное экономическое обособление края, затрагивавшее интересы нарождающегося российского капитализма. В силу названных и других причин фактически Великое княжество Финляндское повторило закономерный путь других политических образований в составе Российской империи.

Серьезного внимания заслуживает в этом плане и Царство Польское. В отличие от финляндской, польская автономия изначально базировалась на октрорированном праве, дарованном в 1815 г. Александром I. Политическое самоуправление Польши было закреплено в конституции, прообразом которой послужила Французская хартия 1814 г. Вместе с автономией конституция Царства Польского провозглашала его неразрывную политическую и династическую связь с Россией⁷⁶.

Польша считалась государством с особым конституционным правом и собственной армией. Российский император, являвшийся одновременно польским королем, признавался главой всей исполнительной власти, но законодательные функции должен был осуществлять совместно с парламентом (Сеймом). Польский Сейм, члены верхней палаты которого назначались царем, обладал более широкими, чем финский, законодательными полномочиями. Парламент, как уже говорилось, мог отвергнуть законопроекты, предложенные на его рассмотрение правительством. Сейм принимал большинством голосов в обеих палатах проекты законов и предложений императора и передавал обратно свои решения, которые обретали силу закона только с одобрения и согласия царя.

Важную роль в государственном управлении Царства Польского играл Государственный совет, разрабатывавший законопроекты, которые поступали на рассмотрение парламента. В его состав входили общее собрание и Административный совет, возглавлявшийся наместником императора. Функции наместника Польши были во многом схожи с прерогативами генерал-губернатора Великого княжества Финляндского. Определенную аналогию можно провести и между ролью в местном управлении сословно-представительных органов в Финляндии и Польше, где влиятельная шляхта занимала господствующее положение в гражданской администрации, суде и полиции⁷⁷.

Польская автономия — это пример трансформации конституционно-монархического устройства в обычную административную автономию. Восстание 1830 — 1831 гг., как показано выше, привело к ликвидации конституции, Сейма и Государственного совета. Почти вся полнота власти оказалась в руках наместника, облеченного широкими полномочиями. Упразднялись министерства, воеводства преобразовывались в губернии, а советы — в уезды. Польское войско было распущено, а наместник стал главнокомандующим русской армией в Царстве Польском и сопредельных областях Украины и Белоруссии.

В пореформенное время, после восстания 1863 — 1865 гг., происходит отмена наместнической формы управления вместе с административно-территориальной автономией края. Однако революция 1905 — 1907 гг. и начавшиеся в стране демократические преобразования усилили движение за восстановление польской автономии. Польские делегаты наряду с представителями других национальных окраин принимали участие в работе Государственной Думы. В 1915 г., в разгар первой мировой войны, блок думских фракций поставил вопрос о воссоздании политической автономии Польши.Однако, как и другие национально-территориальные проблемы, эта не нашла своего решения до февраля 1917 г.

Административная и политическая формы автономии представляют огромный интерес для осмысления процессов становления и эволюции общероссийской государственной системы. Пройденный ими исторический путь схематически можно изобразить в виде прерывистой, неравномерной во времени и пространстве линии. Хотя при этом генеральным направлением являлось постепенное затухание региональной формы административного самоуправления, но эта тенденция в началеXX в. сменяется резким всплеском автономизации. В 1917 г. в условиях нарастающей волны провинциального сепаратизма предпринимаются шаги для создания региональных автономий. В рамках унитарной империи в ее окраинах начинают вызревать новые виды государственно-административного устройства. В период между двумя революциями появляется идея национально-культурной (национально-территориальной) автономии в составе единого буржуазного государства. Разумеется, имелись и сторонники полного отделения колониальных окраин от метрополии, но это движение не получило сколько-нибудь значительного размаха. Вместе с тем большой резонанс обрело стремление к расширению прав местных органов самоуправления⁷⁸.

После Февральской революции в повестку дня встают вопросы, связанные с осмыслением принципов автономии применительно к российской действительности. Оживленно дискутируются проблемы политической децентрализации и предоставления окраинам высшей административной власти — с правом собственного законотворчества. Приверженцы регионалистских идей ратуют за непомерное расширение автономных прав и самодеятельности национальных областей. Против них выступают сторонники административной формы автономии в составе единого федеративного государства. Решение национального вопроса одни из них видели в широком распространении земства и предоставлении окраинам самоуправления с законодательными функциями. Другие выступали за так называемую областную федерацию со своей конституцией, исполнительными органами, финансами, судом, полицией, просвещением и здравоохранением. Выдвигается идея автономии нового типа с местным самоуправлением, высшие органы которого не назначались бы, а выбирались на демократической основе. В понятие такой автономии нередко включалось полноправное представительство в региональных органах власти местных политических и национальных групп. Основные ее черты представлялись в виде отдельных территорий, имеющих свои особенности этнического состава, демографического развития, быта, обычаев и хозяйственной жизни. Главной целью образования таких политико-административных единиц считалось обеспечение и защита интересов коренного населения и этнических меньшинств в рамках национальной автономии⁷⁹.

В ряде окраин распадающейся империи пробивают себе дорогу идеи так называемого областничества. Предъявляются требования по созданию местных автономий в рамках общероссийского государства, которое мыслилось как совокупная федерация областей. В некоторых регионах Временное правительство вынуждено пойти на создание административных региональных автономий, В частности, в Средней Азии, Закавказье, на Украине формируются специальные комитеты, а при них — совещательные органы из общественных представителей, избранных от коренного и пришлого населения. Комитеты получили основные права бывших генерал-губернаторов, но их права ограничивались контролем центрального правительства. Новая форма власти выступала в качестве региональной автономии, а не как институт местного самоуправления, поскольку ее высшие органы не избирались, а назначались Временным правительством. Комитеты действовали вместе с особыми совещательными комиссиями, состоявшими из представителей политических и национальных партий и общественных групп окраин. В Туркестанский комитет, например, входило 9 депутатов всех созывов Государственной Думы. Низовые звенья этого комитета были превращены в исполкомы местных общественных представителей, созданные Временным правительством в марте 1917 г. по всей России. В этоже время появляется и Особый Закавказский комитет, при котором образуются специальные комиссии по управлению всеми сферами административной и хозяйственной деятельности. Кроме того, в Туркестане, как и в других регионах, были учреждены исполкомы общественных групп и организаций края⁸⁰.

Центральная Рада, сформированная приверженцами национальной автономии и вынужденно признанная Временным правительством, выдвинула следующие требования: право на самоуправление украинского народа; создание собственных органов исполнительной власти на местах — губернских, уездных и городских комитетов и народных управ в волостях и селениях; учреждение при Временном правительстве поста министра по украинским делам; предоставление Украине государственной автономии в составе Российской Федерации и т.д.

В канун Октябрьской революции процесс суверенизации фактически стал неуправляемым, охватив почти всю территорию России — от ее западных границ до Дальнего Востока. Национальный комитет, созванный в Бурятии, объявил о своем праве на учреждение законодательного собрания. Съезд алатайцев в Бийске провозгласил создание национальных волостей и уездов и образовал Алтайскую горную думу. Создание национально-автономных органов власти декларировали народные съезды в Якутии и Казахстане. После сентября 1917 г. появились областные автономии на Северном Кавказе, а по стране все чаще звучали призывы к созданию федерации народов и территорий России⁸¹. Центробежные движения, охватившие почти все национальные регионы, поставили страну на грань распада.