Рост политического финансирования

В течение всего ХХ века в демократических странах расходы на проведение избирательных кампаний постоянно росли. По причинам, о которых речь пойдёт ниже, достоверная статистика электоральных расходов в большинстве стран недоступна. Между тем, деньги любят счёт, поэтому для иллюстрации темпов роста электорального финансирования обратимся к данным по США, где основная часть электоральных расходов отражается в избирательной отчётности кандидатов и партий.

В США, где исследователям доступен большой массив данных за 200 лет избирательных кампаний, рост затрат на проведение избирательных кампаний существенно опережал темпы инфляции на протяжении большей части анализируемого периода.[242]

В 1971 году американский Конгресс принял федеральный закон об избирательных кампаниях, который установил новые правила финансовой отчётности и ужесточил ответственность за искажение предоставленных данных. В 1968 году, то есть до принятия нового закона, кандидаты в Конгресс и Сенат отчитались за потраченные в период избирательной кампании 8,5 миллиона долларов, а в 1972 году, после принятия закона - 88,9 миллиона долларов.[243]

В 1980 году в США совокупные задокументированные затраты на избирательные кампании всех уровней составили 1,2 миллиарда долларов, а в 2000 году они превысили 3,2 миллиарда долларов, из которых 500 миллионов долларов были потрачены на президентскую кампанию.[244] По данным Д. Далио, в избирательных циклах 2000-2002 годов средний бюджет кампании кандидата в Палату представителей Конгресса США составил около 700 тысяч долларов, а кандидаты в Сенат США потратили в среднем по 4 миллиона долларов.[245]

Расходы на проведение избирательных кампаний в США растут в каждом электоральном цикле. На президентскую избирательную кампанию в США в 2000 году было в совокупности потрачено более трёх миллиардов долларов.[246] В 2000 году на выборы в Конгресс только по официальной отчётности было потрачено 800 млн. долларов. Некоторые примеры впечатляют особенно. Кандидат демократов в Сенат от штата Нью-Джерси, бывший президент инвестиционной компании «Голдман, Сакс» Джон Корзин потратил на своё избрание 57 млн. долларов из личных средств. На выборах в Сенат от штата Нью-Йорк, где баллотировалась жена президента Хиллари Клинтон, кандидатами в сумме было израсходовано свыше 80 млн. долларов. Несколько дешевле обходятся выборы в Палату представителей, где на один избирательный округ приходится менее полумиллиона избирателей. В 138 округах по выборам в Палату представителей лишь декларированные расходы превысили 1 млн. долларов, а в одном из калифорнийских округов конкурентами было израсходовано более 10 млн.

Чуть более полумиллиарда долларов составили официальные расходы на президентскую избирательную кампанию. Почти половина этой суммы была выделена кандидатам из государственного бюджета.[247]

Но уже в 2004 году эти цифры могли вспоминаться с ностальгией о прежней дешевизне. На президентские выборы и выборы в Конгресс США в этом году было потрачено 3,9 миллиарда долларов, что превышает совокупные расходы на выборы 2000 года более чем на 30%. «На всех уровнях выборной кампании было израсходовано 1,6 миллиарда долларов на 1,9 миллионов показов 30-секундных рекламных роликов. Это в два раза превышает расходы на телевизионную рекламу в 2000 году, в четыре-пять раз больше расходов кампании 1996 года, в 40 раз больше затрат выборной кампании 1972 года и в 100 раз превышает рекламный бюджет кампании 1960 года».[248] После знакомства с этими цифрами перестаёт казаться преувеличением известная американская поговорка, согласно которой для того, чтобы выиграть выборы, нужны три вещи: деньги, деньги и ещё раз деньги.[249] Как считает Д. Трейсман: «Деньги могут оказывать влияние на результаты выборов в двух, иногда с трудом разделимых, аспектах. Во-первых, с помощью частных ресурсов могут финансироваться кампании определённых кандидатов или блоков. Во-вторых, инкумбенты могут воздействовать на выбор избирателей с помощью распределения общественных средств».[250]

Очевидно, что в мировом масштабе затраты на избирательные кампании выросли за последние два десятилетия в несколько раз, а возможно и на порядок. Третья волна демократизации в сочетании с ростом количества суверенных государств (вследствие распада СССР, Югославии и ряда других стран) увеличили общее число выборов и потребовали новых затрат. Сюда необходимо добавить ещё и референдумы, популярные в ряде стран. Не стоит полагать, что в бедных странах избирательные кампании обходятся значительно дешевле, чем в богатых. В мексиканской парламентской избирательной кампании 1996 года совокупные затраты на один голос избирателя составили 17 долларов.[251]

Рост электоральных расходов, причём не только в США, но и во всём мире, связан с усложнением и удорожанием технологий политической коммуникации. Как отмечает один из исследователей шведской политики: «Максимума избирательные расходы достигали в периоды, когда появлялись нововведения в средствах массовой информации: от автомобилей с громкоговорителями и звукового кино в 1920-х и 1930-х гг. до массового распространения пропагандистских материалов, начавшегося в 1930-х гг. Пропаганда вообще требует крупных финансовых вложений, которые лишь в минимальной степени могут быть заменены бесплатной добровольной работой членов партии».[252] По словам известного американского политического консультанта Дэйна Стразера: «Телевидение подобно любому оружию современной войны, очень дорого стоит на стадиях как своего создания, так и использования и поддерживания».[253] В тех странах, где финансовой отчётности кандидатов на выборные посты можно доверять хотя бы в минимально необходимой степени, зафиксирована однозначно интерпретируемая тенденция: затраты победителей в избирательных кампаниях, как правило, выше, чем у их оппонентов. Иначе говоря, большое количество денег не гарантирует победы, но их полное отсутствие почти всегда гарантирует поражение.

Проблема финансирования избирательных кампаний в политическом дискурсе тесно связана с критикой «продажности» политиков и их зависимости в демократическом обществе от «денежных мешков». Скандалы, связанные с разоблачением незаконных способов финансирования избирательных кампаний время от времени приводят к бесславному концу блестящие политические карьеры. В тех странах, где финансирование избирательных кампаний осуществляется преимущественно или целиком за счёт частных пожертвований, подозрения на тему «теневого» финансирования выборов часто выносятся на страницы прессы. Периодически в этих странах предпринимаются попытки поставить под контроль предвыборные финансовые потоки.

Двумя основными направлениями законодательного регулирования избирательных кампаний стали введение предельных ограничений или «потолков» на финансирование избирательных кампаний, а также государственное финансирование партий и кандидатов. Во многих европейских странах государственное финансирование стало одним из основных источников доходов политических партий. В Германии, бывшей в этом отношении пионером среди европейских государств, на все виды публичной поддержки политических партий ежегодно расходуется около 1 млрд. марок бюджетных средств. Причем примерно одинаковая сумма тратится и в годы проведения выборов, и между ними. В результате избирательный цикл от одних федеральных выборов до других в начале 90-х годов стоил государству примерно 4 млрд. марок. В Италии в это же время на возмещение затрат партий на избирательную кампанию уходило около 100 млрд. лир в год.[254] В конце ХХ века доля государственных субсидий в общих доходах западноевропейских партий превысила 70% в Финляндии, Германии и Норвегии 50% в Австрии, Швеции, Испании и Италии.[255] Эта практика позволила политическим партиям в известной мере сохранить автономию от групп специальных интересов.

Значительно более негативное влияние на политическую практику оказали потолки электоральных расходов. Подобные запреты оказались на руку одним категориям на избирательные посты в ущерб другим. Кроме того, такие ограничения неизбежно посягают и на фундаментальные демократические свободы. В разных странах уже много десятилетий не смолкают дискуссии по этому вопросу. Характерной иллюстрацией данной проблемы может служить «пассаж» из определения Верховного суда США по делу, рассматривавшемуся ещё в 1976 году: «Полная свобода выражения политических взглядов, ограниченная всего лишь предельными цифрами затрат, сравнима с полной свободой езды на автомобиле как угодно далеко и как угодно часто, но при наличии всего лишь одного бака бензина».[256] Именно благодаря тому обстоятельству, что в США не были установлены предельные ограничения расходов на проведение избирательных кампаний, мы и располагаем относительно достоверной статистикой о динамике политического финансирования.[257]

Было бы чрезвычайно наивным полагать, что в странах с законодательно установленными потолками электорального финансирования, расходы на проведение избирательных кампаний остаются неизменными. Просто в этих странах электоральное финансирование приобретает преимущественно криминальный характер, что подтверждают периодические скандалы, касающиеся политиков, отошедших от власти. Доноры кампаний десяти- или даже двадцатилетней давности охотно предают огласке подробности своих теневых финансовых взаимоотношений с недавними политическими лидерами.

Впрочем, у нас нет достоверных данных о том, сколько стоила избирательная кампания Ельцина в 1996 году. В литературе встречаются различные оценки. Так по данным специалиста в области политического финансирования Дж. Бусси реальные затраты составили около 600 млн. долларов.[258]

Значительно реже всплывают подробности сегодняшнего финансирования политики, и, в особенности, выборов. В результате в целом ряде стран мира подавляющееся большинство политиков систематически нарушают закон, обеспечивая финансирование своих избирательных кампаний. При этом ограничения на легальное финансирование электоральных расходов существенно искажает параметры конкурентных выборов.

Регулирование избирательных кампаний со стороны государства на практике может вести совсем не к тем последствиям, которых ожидает широкая публика. Многие исследователи считают очевидным, что жёсткие меры контроля политического финансирования в действительности ограничивают лишь легальные пожертвования и выталкивают как самих кандидатов, так и их доноров за рамки правового поля.[259]

Нередко высказывается довольно обоснованное суждение о том, что российские структуры, работающие в области политического PR, совершенно не заинтересованы в увеличении разрешённого размера избирательных фондов, поскольку в результате уменьшатся поступающие в их распоряжение неконтролируемые и не облагаемые налогами средства в форме так называемого «чёрного нала».[260]

Общество, впрочем, само не знает, чего хочет. Американцы в массе своей недовольны скандалами, связанными с электоральным финансированием, но, как показывают опросы общественного мнения, подавляющее большинство налогоплательщиков категорически отвергают идею о расширении государственного финансирования затрат кандидатов на электоральную коммуникацию.[261] При этом никого не смущает формальный характер действующих ограничений. Существуют десятки способов обойти законодательные ограничения, используя «дырки» в законах. В США наиболее известными методами обхода легальных препятствий без нарушения закона являются так называемые «мягкие деньги» и поддержка темы кампании. Наложенные законом ограничения, запреты и требования обязательного предоставления сведений относятся только к публичной коммуникации, которая открыто защищает избрание конкретного кандидата на федеральную должность. Поэтому «мягкими деньгами» называют пожертвования, сделанные с целями, формально отличными от целей финансирования кампаний (такое название дано этим пожертвованиям, чтобы отличить их от обычных пожертвований, которые должны получаться и тратиться в соответствии со сложными правилами). Выражение «поддержка темы кампании» относится к такой публичной коммуникации, которая не призывает избирателя голосовать или не голосовать за конкретного кандидата.[262]

Иногда, прикрываясь лозунгом борьбы с «чёрным PR», и «грязными избирательными технологиями» предпринимаются меры, нацеленные на создание преимуществ для одних участников политической борьбы в ущерб другим. Например, в Санкт-Петербурге в 2002 году был ограничен чрезвычайно незначительной суммой (немного превышающей 10 тысяч долларов) избирательный фонд кандидатов в депутаты Законодательного собрания, а политическая реклама в СМИ разрешена только в течение месяца перед выборами. Тем самым, были созданы огромные преимущества для действующих депутатов. Как мы увидим при рассмотрении факторов избирательной кампании, уменьшение эффективности воздействия одного из факторов неизбежно ведёт к увеличению значимости прочих факторов. В данном случае уменьшение значимости финансового фактора, автоматически увеличило значение фактора инкумбентства. Показательно, что участники кампании оценивали реальные расходы, требующиеся на проведение успешной избирательной кампании в петербургском одномандатном округе в 120 тысяч долларов.[263]

Примером реального финансирования избирательной кампании в России может служить получившее огласку так называемое «дело Шпака».[264]

Скандал с финансированием рязанских выборов начался после того, как основатель холдинга «Кротберс» (город Касимов Рязанской области) Наталья Сучкова 14 февра­ля подала в Советский районный суд Рязани иск к Георгию Шпаку (губернатору Рязанской области) по поводу неис­полнения им условий соглашения, зак­люченного во время избирательной кампании. По словам истицы, в мар­те 2004 года господин Шпак, согласно договору беспроцентного денежного займа и соглашению «Об организации совместной деятельности», получил от нее 48 млн. рублей, пообещав в слу­чае победы сделать ее вице-губернатором и согласовывать с ней кадро­вые назначения, но затем отказался выполнять эти обязательства.

Наталья Сучкова, в свою очередь, получила эти деньги от трех предприятий – металлургического комбината «Металлург», холдинга «Кротберс» и ООО «Региональный объединенный союз». Сам глава области заявил, что «никаких денег не касался»[265].

4 марта госпожа Сучкова свой иск отозвала, но в ря­занский суд с иском об отмене резуль­татов губернаторских выборов об­ратился депутат Госдумы Игорь Мо­розов, который проиграл Георгию Шпаку во втором туре выборов. Депутат представил в суд документы подтверждающие, по его мнению, что в ходе предвыборной кампании господин Шпак превысил допустимый размер избирательного фонда. Представители губернатора утверждали, что документы сфальсифицированы.

25 февраля господин Морозов обнародовал документы, переданные ему бывшими доверенными лицами губернатора Шпака. По словам депутата, эти бумаги свидетельствуют, что кандидат Шпак получил на проведение своей избирательной кампании 84 млн. рублей, 75 млн. из которых составили «черную» кассу его штаба.[266]

По результатам проверки было возбуждено уголовное дело по статье 141.1 Уголовного кодекса («Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения»), которая предусматривает наказание в виде штрафа до 300 тыс. рублей или лишение свободы до одного года.

По словам А.Сидякина, представителя господина Морозова, документы, подтверждающие превышение размера избирательного фонда, он получил от одного из бывших руководителей предвыборного штаба Георгия Шпака Александра Сучкова. Сидякин подчеркнул, что доказательств было представлено на 12 млн. рублей, предоставленные документы были подписаны доверенными лицами губернатора.

Почти все вызванные на суд свидетели отрицали, что они получали денежное вознаграждение за сбор подписей. Представители губернатора утверждали, что сбор подписей велся на добровольных началах, а господин Шпак был зарегистрирован на основании внесенного избирательного залога.

А.Сидякин же настаивал на том, что работа по сбору подписей оплачивалась даже, несмотря на то, что основанием для регистрации был избирательный залог. По его словам «сбор подписей выполнял агитационную функцию по установлению связи с избирателями», [267] а потому должен быть оплачен из избирательного фонда кандидата Шпака.

Однако были и свидетели, которые подтверждали факт оплаты работы агитаторов. Один из них показал, что более 3 млн. рублей предназначались для зарплаты агитаторов, начальников районных штабов, кураторов и их помощников, а более 2 млн. рублей, возможно, для сотрудников этапа контроля. Этот же свидетель сказал, что его попросили внести деньги в фонд кандидата Шпака.[268]

Александр Сучков сообщил, что получил от кандидата Шпака более 80 млн. рублей, что в десять раз превышает предельный размер расходов из избирательного фонда кандидата в губернаторы. Свидетель подчеркнул, что Шпак лично привозил деньги в штаб, как и его помощник. [269]

Как показывает практика, провести финансирование реальной избирательной кампании, не превысив размеры избирательного фонда кандидата, практически невозможно. Это связано в первую очередь с тем, что установлены слишком низкие пределы допустимого размера фонда политика. В случае с губернаторскими выборами в Рязани размер фонда не должен был превышать 8 млн. рублей.

Конкурент Шпака на выборах Игорь Морозов подал иск к губернатору с целью отмены результатов выборов 2004 года, однако, суд отказал депутату в удовлетворении данного иска. Это было связано с тем, что представители господина Морозова не смогли предоставить суду убедительных доказательств превышения господином Шпаком допустимого размера избирательного фонда.

Финансовые ресурсы требуются кандидатам и партиям не только на оплату прямых расходов на электоральную коммуникацию, но и на гонорары квалифицированным политическим консультантам. Как пишет Д. Джонсон, в 90-х годах в американской электоральной политике обозначилась невидимая, но вполне ощутимая финансовая планка на уровне примерно 50 тысяч долларов. Кандидаты, сумевшие собрать на свою кампанию больше этой суммы, почти наверняка привлекали профессиональных политических консультантов, остальные вынуждены были обходиться своими силами и помощью волонтёров.[270]

Взаимосвязь между политическим консалтингом и электоральным финансированием является обоюдосторонней. Эмпирические исследования, проведенные в США на материале выборов в Конгресс, показали, что участие в кампании профессионального консультанта способствует увеличению пожертвований в фонд кампании не только ввиду использования современных фондрайзинговых технологий, но и как результат увеличения доверия заинтересованных кругов к кандидату, серьёзно подошедшему к организации кампании.[271] Несомненно, потенциальные спонсоры гораздо охотнее вкладывают деньги в кампании с высокими шансами на успех, а участие в кампании профессиональных консультантов, согласно распространённому мнению, увеличивает эти шансы.

Поэтому одним из направлений политических исследований, в рамках которых обсуждается феномен политического консалтинга, являются исследования политического финансирования. В целом ряде исследований сопоставлены модели частного и государственного, а также персонального и партийного финансирования политических партий и избирательных кампаний.[272]

Финансирование партий и избирательных кампаний в значительной степени зависит от соответствующего национального законодательства. Принцип государственного финансирования партий очевидным образом способствует стабильности партийных систем и формированию внутренней модели политического консалтинга.

Другим важным аспектом классификации политического финансирования является разделение типов финансирования на персональный (когда ресурсами распоряжается конкретный кандидат) и партийный (когда они сосредоточены у партийных лидеров).

Поскольку под политическим консалтингом в данной работе понимается лишь оплачиваемая деятельность, то, весьма логично выглядит предположение, что сосредоточение финансов в партиях способствует утверждению внутреннего типа консалтинга, а в руках кандидатов - внешнему. Марио Кинзо в статье «Финансирование партий и выборов в Бразилии» связывает выбор между партийным и персональным типом финансирования избирательных кампаний с особенностями национального избирательного законодательства. По её мнению, практикующаяся в Бразилии при выборе представительных органов власти пропорциональная избирательная система с «открытым» бюллетенем (предоставляющая избирателю возможность выбора не только между партиями, но и между конкретными кандидатами в партийных списках) способствует «персонализации» избирательных кампаний. «Соперничество - пишет Кинзо - происходит преимущественно между индивидуальными кандидатами (даже принадлежащими к одной партии), что уменьшает относительное значение партийных организаций в избирательных кампаниях. Кандидаты вынуждены полагаться на собственные источники финансирования».[273]

С ещё большим на то основанием, кандидат сосредоточивает в своих руках необходимые средства при проведении кампаний по избранию мэров, губернаторов и президента, когда состязание кандидатов, так или иначе, приобретает более личностно-ориентированный характер. «Даже при выборах на посты в рамках исполнительной власти, когда выдвигается только один кандидат от каждой партии или альянса, кампания организуется специальной командой сторонников, отобранных лично кандидатом. Команда кандидата (штаб избирательной кампании) отвечает как за разработку стратегии кампании и создание соответствующей организационной инфраструктуры, так и за поиски финансовых средств».[274]

Таким образом, консультанты не просто тратят деньги кандидата или партии, они помогают их получить. Американские политики иногда жалуются, что им приходится тратить столько же времени на фандрайзинг, сколько и на сам процесс управления.[275] Чтобы сэкономить время и ресурсы, эту задачу также перепоручают профессионалам.

Политические консультанты постоянно усовершенствуют процесс сбора средств на избирательную кампанию. В США упор делается уже не на выпрашивание денег у корпоративных спонсоров, а на работу с массой потенциальных мелких спонсоров. Массовые рассылки агитационных материалов вместе с просьбой о финансовой поддержке дают приемлемый результат, если материалы рассылаются не вслепую, а потенциальным сторонникам в соответствие с базами данных, где указаны их политические предпочтения, социальный статус и другая полезная информация.[276]

Политические консультанты постоянно работают над новыми способами организации фандрайзинга.[277] В последние годы очень популярным направлением работы политических фандрайзеров стал сбор средств в сети Интернет. В 2000 году американский сенатор Джон Маккейн, конкурировавший с Джорджем Бушем – младшим за право выдвижения от республиканской партии на пост президента США, при сборе средств на проведение избирательной кампании, сделал упор именно на Интернет. Для этого он купил у компании «Эристотл Интернешнл» базы данных по республиканцам в штатах, где проводились первичные выборы. Всего с помощью Интернета Маккейну удалось собрать 6 млн. долларов.[278]

Интернет облегчил задачу сбора средств для всех кандидатов на выборные должности в США. До наступления электронной эпохи наиболее распространённым методом привлечения финансов в избирательные фонды оставалась рассылка печатных материалов с призывами делать пожертвования. Но у этого метода был существенный недостаток – высокая себестоимость изготовления печатной продукции, и её распространения. В результате на каждый доллар взносов приходилось 30-50 центов расходов. Интернет – фандрайзинг даёт более привлекательное соотношение вложений и результатов – 8 центов на доллар пожертвований. Правда, необходимо учесть, что речь идёт о специфической американской технологии. Американцы привыкли к благотворительности разного рода и жертвуют на неё довольно значительные суммы. Так в 2000 году средний взнос пожертвований по Интернету составлял 123 доллара. Не удивительно, что быстрыми темпами растёт удельный вес Интернет-пожертвований в общей сумме расходов на американские избирательные кампании. На выборах в Конгресс в 1998 году по Интернету было собрано 2% пожертвований, а в 2000 году - около 20%.[279]

Таким образом, избирательные кампании становятся всё дороже. Квалифицированные консультанты – фандрайзеры помогают кандидатам собрать больше средств, увеличивая, тем самым и собственные гонорары. С ростом объёмов политического финансирования растёт значимость политического консалтинга.