Муниципального управления

Разработка современной инновационной методологии управления общественными процессами в муниципальных образованиях занимает сегодня одно из ведущих мест в становлении муниципальной науки. Без решения этого вопроса не могут быть предложены технологии развития местного сообщества.

Почему, например, одни муниципальные образования развиваются, а другие влачат жалкое существование и дожидаются дотаций, при этом не используя в полной мере местные ресурсы? Ясно одно, что стратегия «верхнего развития» местного самоуправления в России и соответствующие ей «правовая» и «организационная» модели сегодня зашли в тупик и потеряли вектор развития, исчерпали свой потенциал. Без философско-мировоззренческого наполнения, научного и духовного подкрепления скрепы организационно-правового регулирования перестают работать1. Либо развертывание жизненных сил местного сообщества, делегирование им реальных рычагов управления, укрепление материально-финансовой базы, развитие местного хозяйства, муниципальной собственности, либо снова диктат центра и еще большая стагнация уже созданных правовых и организационных основ местной власти.

Решение этих вопросов во многом зависит от наличия современной концепции развития местных сообществ, с чего и начинается решение любых методологических вопросов, управленческих в том числе. Напомним, что концепция — это понимание, центральная идея, взгляд на проблему. Она включает различные формы научного знания: научные факты, теории, научные принципы, законы, понятия. В системе концептуального знания, направленного на понимание сути проблемы и принципиальных путей ее решения, всегда присутствуют три элемента: эмпирический, теоретический, философско-мировоззренческий.

Эмпирический уровень научных знаний — «поставщик» данных, на объяснение которых претендует знание теоретическое.

Философско-мировоззренческое знание содержит общее представление о действительности и процессе познания, выраженное в философских категориях. Только так выстраивается концепция, логическая цепь подхода к конкретной социальной проблеме, в данном случае к развитию местных сообществ.

Философия местного сообщества — это совокупность принципов и правил взаимоотношения всех граждан на данной территории, своеобразная система ценностей и убеждений, воспринимаемая добровольно.

Соблюдение философии, своего рода морального кодекса местного сообщества, обеспечивает успех во взаимоотношениях его членов, ведет к снятию конфликтных ситуаций. Несоблюдение ее—к нарастанию конфликтов между местной властью и населением, росту негативных явлений, что не способствует эффективному развитию местного сообщества.

Современная концепция развития местного сообщества во многом определяет стратегии развития.

Стратегия (греч. strategia, stratos — войско и ago — веду) — планы и направления действий, определяющие распределение ресурсов, фиксирующие обязательства по осуществлению ряда действий во времени для достижения поставленных целей.

Осуществление управления на концептуально-стратегическом уровне, без чего нет развития и достойного выхода из кризиса, как показывает мировой опыт, невозможно без стратегического мышления, прежде всего руководящих кадров местного сообщества.

Напомним, что стратегическое мышление — процесс отражения управленческой философии руководства в представлениях, суждениях, решениях с целью ориентации деятельности на запросы потребителей, осуществления гибкого регулирования и своевременных изменений в организации, позволяющих добиваться конкурентных преимуществ, что в совокупности дает возможность организации выживать и достигать своей цели в долгосрочной перспективе.

Итак, три категории — «концепция», «стратегия», «стратегическое мышление» — представляют, во-первых, опорные категории управленческого воздействия, во-вторых, логически связаны между собой, представляют единство. Без понимания этой основополагающей идеи сегодня невозможно эффективное управление на любом уровне, муниципальном в том числе.

В нашей управленческой практике эта бесспорная истина игнорируется, преимущественно осуществляется оперативное управление, которое не дает ожидаемых результатов развития организации, приводит обычно к ее стагнации, разрушению, не позволяет вовремя обновлять цели управления и осуществлять весь процесс целеполагания: от постановки каждодневных целей — к среднесрочным и от них — к стратегическим. Вопрос этот требует самостоятельного исследования, прежде всего причин такого типа управленческой культуры, однако это не является задачей в данном случае.

Предлагается взять на вооружение в сегодняшней практике муниципального управления принципиально иную методологию познания происходящих процессов. Назовем ее методологией устойчивого развития муниципального образования и поясним, что в данном случае имеется в виду. На наш взгляд, это, прежде всего методология целостного познания мира и системного поведения в нем, основанного на ноосферном мировоззрении. Научные исследования в области устойчивого развития входят в свою практическую плоскость - в сферу управления. В его основе лежит принципиально иное восприятие мира, основанное на познании социальной системы (организации) в ее органической связи с природной средой, космосом. Поэтому любая социальная система, местное сообщество в частности, рассматривается как целостное явление и требует интегрального подхода и к пониманию, и к осуществлению управленческих воздействий1.

В основе инновационной методологии познания и управления устойчивым развитием муниципального образования лежит интегральное знание, основанное на достижениях разных наук (экономики, биологии, химии, психологии и др.), и целостное воздействие субъектов управления на происходящие здесь процессы с учетом долгосрочной перспективы. О разработке и реализации концепции устойчивого развития принято говорить в глобальном масштабе, когда ее субъектами выступают международные организации, отдельные страны. Однако в этот процесс должны быть включены регионы, местные сообщества, гражданские институты, особенно такие, как семья, школа, и каждый человек.

Процесс этот уже идет. Например, ряд регионов объявил о своем намерении (на уровне программ и концепций) обеспечить устойчивое развитие своих территорий, по крайней мере — внести свой вклад в решение данных проблем. С крупной инициативой выступило, например, правительство Московской области, приняв Постановление от 23 мая 2000 года «О корректировке Концепции социально-экономического развития Московской области на 1997-2005 годы», в котором отмечается, что переход к устойчивому развитию является приоритетной задачей, а все процессы должны рассматриваться и планироваться в системе Природа - Общество - Человек. Готовится и другая крупная инициатива — принятие программ совместного устойчивого развития Москвы и Московской области как единого региона. В ряде районов Московской области, например в Одинцовском, идея эта получает поддержку и программно-целевое закрепление. Хотя, скажем откровенно, во многих регионах России (около 50%), в том числе районах Московской области, целостного документального оформления направлений долгосрочного развития пока не наблюдается.

Между тем такого рода документы представляются весьма значительными. Как правило, они открывают дополнительные стимулы к развитию территорий, определяя приоритеты их антикризисного управления. Тенденция стратегического управления на уровне муниципальных образований в XXI веке должна получить более полную реализацию. Мир идет к новой практике раскрытия жизненных сил человека через местные сообщества, которые как субъекты управления вынуждены будут внедрять методы прогнозирования и программно-целевого управления. Их эволюция развивается от естественных границ, традиционных общин к открытым производственным ассоциациям нового типа, которые способны обеспечить все в большей мере каждому проживающему в пределах микротерритории полную свободу личной инициативы, доступ к современным знаниям, удовлетворение основных человеческих потребностей.

Сегодня появление территориальных сообществ на основе информационных технологий, более полного использования местных ресурсов и новых видов энергии может быть связано не только с местными культурными ценностями, но и мировыми. Поэтому силы саморазвития неправительственных организаций, гражданских институтов общества находят дополнительные источники самоорганизации и все более способны к свободной и добровольной деятельности, направленной на раскрепощение своих потенциалов, запасы которых неисчерпаемы, как и запасы личностей, объединенных в этих ассоциациях.

Изменение объекта управления муниципального сообщества должно привести к коренным изменениям его как субъекта деятельности, как гражданского института общества, развивающегося на основах подлинного местного самоуправления. Последнему предстоит вXXI в. освоение новой стратегии, современной парадигмы муниципального управления:

а) социально-экономического наполнения местного сообщества и его органов местного самоуправления на основе широкого делегирования прав и полномочий, свободного использования имеющихся местных ресурсов (финансовых, интеллектуальных, информационных и т. п.);

б) широкого применения информационно-аналитических систем, комплексных целевых программ и других научных методов управления;

в) современных норм права, в т. ч. и муниципального правотворчества.

Таково генеральное развитие местных сообществ и его властных начал — местного самоуправления. Но это только тенденция, которая может быть реализована при двух условиях:

1) принятии ноосферно-корпоративной идеологии как государственной;

2) ускоренном формировании инновационной управленческой культуры в самих муниципальных образованиях.

Выскажем несколько предварительных суждений на этот счет, которые, конечно, требуют дальнейшего осмысления, но представляются нам конструктивными как раз в этом дискуссионном аспекте. Усиливающемуся росту социального и психологического напряжения, прессу конкуренции, страху безработицы и другим внешним факторам разрушения местные сообщества и проживающие в них люди должны противопоставить огромные внутренние силы как местной организации, так и каждой личности.

В современных условиях утраты многими людьми социально значимых целей необходим иной уровень самоорганизации личности, которая является во многом самодостаточной, способна противостоять разрушающим внешним воздействиям. Речь идет о том, что человек может рационально использовать свои физические и духовные силы (энергетические, двигательные, чувства, разум, волю) в условиях саморегуляции для достижения высших целей: творческого развития, духовного самосовершенствования, укрепления здоровья и т. п.

Сегодня необходим качественно иной уровень человеческой субъективности, можно сказать, что назрел ее «взрыв», когда каждая личность, защищая свои жизненные силы, станет субъектом управления, ответственным за все происходящее вокруг. Каждый человек, являясь носителем идеальных сил жизни, коллективного интеллекта, социальных идей, чувств, настроений в своей жизненной программе, «я-концепции», способен активизировать их обратное воздействие на гармонизацию ситуации, вносить свой вклад в ее прогнозирование и способствовать преодолению состояния экокатастрофы на основе утверждения социальной гармонии, состоящей в конечном итоге из «я-гармоний» многих. Словом, потребность в осмысленной самореализации своих жизненных сил является коренной потребностью каждого человека. Всем известно изречение великого философа Иммануила Канта, высеченное на его могиле: «Две вещи поражали меня: звездное небо надо мною и нравственный закон во мне».

Возможно, решение проблем самоорганизации, развития субъективности для каждого человека может начинаться с так называемых врожденных идей, существующих в подсознании человека и заложенных в космическом нравственном кодексе. «Врожденные идеи» человека как части Космоса, как Божественного творения помогают ему сделать правильный выбор в решении сложнейших проблем личной и гражданской жизни1.

Поэтому современная парадигма управления, муниципального в том числе, которая должна утвердиться в XXI веке, — это управление духовно-творческих индивидуальностей, которых становится все больше в каждом местном сообществе, призванном защитить и развивать жизненные силы каждого своего члена. Именно они возьмут весь груз ответственности в принятии судьбоносных решений, найдут эффективные пути их реализации. «Мы неизбежно должны перейти к обсуждению проблем эволюции внутреннего мира человека, — подчеркивал Н.Н. Моисеев, — найти способы такого воздействия на него, чтобы внутренний мир человека превратился в его основную ценность».

XX век подготовил для этого необходимые предпосылки:

а) ноосферное мировоззрение стало достоянием многих;

б) интеллектуально-творческий потенциал общества неизмеримо вырос;

в) силы гражданского общества, его отдельных институтов, прежде всего местного сообщества, которые во многом определяют внедрение передовых идей в сферу политики и управления, серьезно окрепли.

Для становления новой парадигмы управления складываются благоприятные научные предпосылки: формируется современное научное знание, которое позволит не только измерять творческий потенциал людей, но и создать инновационные технологии его эффективного выявления и использования. Словом, создав социальные средства творческого саморазвития, человек получает возможность превращать себя в духовно-творческую индивидуальность — творца ноосферного образа жизни2, что снимает угрозу экокатастрофы и способствует достижению устойчивого, затем и гармоничного развития общества на основе адекватной ему системы государственного и муниципального управления.

И наконец, идея самоуправления и саморазвития должна получить в XXI веке свою полную реализацию. Можно сказать, что если XX век был эпохой управленческой революции, то XXI век должен стать следующим этапом ее развертывания, а возможно, и ее нового качества — самоуправленческой революции, которую российское общество не должно просмотреть, как оно просмотрело управленческую в XX веке.

Инновационное развитие муниципальных образований невозможно без развертывания современных видов социального управления, муниципального в том числе, муниципального менеджмента.

Процесс этот происходит в массовом масштабе и меняет всю систему управления на местах, делает ее более целостной: население — акционеры — совет — менеджмент. В результате менеджеры не только получают широкие полномочия, но и несут ответственность за делегированные полномочия перед населением. Как показал мировой опыт, это единственно эффективный механизм формирования ответственной и профессиональной команды менеджеров и местной администрации, которая в противном случае становится деспотическим чиновничьим аппаратом. Население определяет цели развития местного сообщества, администрация и менеджеры, соблюдая принципы корпоратизма и менеджмента, обеспечивают подотчетность менеджеров и администрации органам представительной власти на местах. Системность выступает не только как важнейший принцип организации корпоративного управления, но и как механизм формирования современной управленческой культуры, предпринимательской в том числе. В этих условиях государственный чиновник будет заинтересован в создании условий для развития малого предпринимательства, будет выстраивать государственную систему поддержки малого бизнеса.

В ее основе призваны быть региональные и местные программы развития малого бизнеса в качестве органических элементов

концепции возрождения регионов, муниципальных образований, сельских округов.

Это, в свою очередь, укрепляет материально-финансовую и правовую базу органов местного самоуправления, которые все более активно влияют на лучшее использование ресурсов территорий (социальных, духовно-культурных, управленческих и т. п.), а не только природных, позволяет освобождать верхние этажи власти и управления от несвойственных им функций и дает возможность сосредоточиться на современных методах управления (стратегических, программно-целевых, информационно-аналитических и т. п.). Очень важно подчеркнуть, что эти последние функции управления перестают быть привилегией только центральной власти и становятся достоянием всех субъектов управления (регионов, городов, местных сообществ). Они в соответствии с требованиями управленческой революции, ростом управленческой культуры менеджеров становятся все в большей мере достоянием мест. Теперь уже и местные сообщества, отдельно взятое предприятие или фирма на основе информационных технологий, банков данных разрабатывают стратегии своего развития, положив в их основу корпоративные цели — результаты, поэтому в обществе осуществляется ускоренный процесс становления управленческой культуры, формируется концептуальное мышление снизу доверху. Программно-целевые и прогностические методы управления, проверенные жизнью, становятся нормой управленческой деятельности на всех ее уровнях. Постепенно прагматические и спонтанные действия непрофессионалов воспринимаются как анахронизм, тупиковый путь управленческого поведения на федеральном, региональном и местном уровнях власти.

Концепция устойчивого развития и соответствующий ей хозяйственный способ производства — корпоративный, приближают российское общество к народным истокам, собственным культурным традициям, особенностям хозяйственной жизни и связывают его с понятием «община», заставляют искать такие формы организационно-управленческого и правового регулирования общинной жизни, которые не разрушали бы ее жизненные силы, а способствовали их расширенному воспроизводству, что требует изменений и в самом механизме управления, в том числе и правовом: от запрещающего к прогнозирующему, стимулирующему инновации, развивающему, а не тормозящему возрождение местных сообществ.

Идеи соборности и корпоративности российской жизни, не только хозяйственной, но и социальной, духовно-культурной всю свою сознательную жизнь защищал Лев Александрович Велихов, крупный русский ученый, идеи которого опережали свое время, однако остались незаслуженно забытыми, не востребованы они и сегодня1. Работой, восполняющей пробел нашей истории в части муниципальной науки, является книгаТ.М. Говоренковой, где обстоятельно анализируются труды Л.А. Велихова2.

Между тем, как показывают наши исследования, в современной российской действительности местные органы власти практически не обладают способностью управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность. Для этого отсутствует не только материально-финансовая база, гарантирующая минимальные социальные стандарты, но и современная методология развития местных сообществ.

Концепция устойчивого развития является основой развертывания стратегического управления на местном уровне, особенно для тех местных сообществ, которые выбирают наступательную, стратегическую модель муниципального управления. Что означает стратегическое управление, в чем его новизна? Каков алгоритм запуска такого типа управления? Давая ответы на эти вопросы, следует подчеркнуть, что эта проблема для теории муниципального управления новая. Стратегическое управление более характерно и активно разрабатывается для производственных организаций в условиях конкурентной среды1. Что касается муниципального управления, то во всем мире оно более традиционно, консервативно. Вместе с тем идут активные поиски методов максимального использования опыта стратегического управления фирмами, компаниями и корпорациями в сфере муниципального управления. На повестку дня поставлена задача обоснования современной модели стратегического муниципального управления, органически сочетающего традиционный и инновационный факторы. Такой методологический подход, на наш взгляд, наиболее приемлем для совершенствования системы муниципального управления сегодня.

Концепция развития местных сообществ исходит из следующих посылок2:

Þ каждое местное сообщество уникально в экономическом отношении (следовательно, оно должно иметь свою собственную стратегию развития, основанную на использовании тех ресурсов, которые дают возможность удовлетворять социально-экономические потребности местных жителей с наименьшими затратами);

Þ каждое местное сообщество испытывает воздействие как внешних, так и внутренних факторов;

Þ местные сообщества находятся на разных уровнях развития;

Þ местное сообщество — это принимающая решения социальная организация, способная в экономическом смысле обеспечить достаточный «продукт» местного хозяйства, реальный доход своим жителям и полную занятость.

Однако только при экономическом подходе развитие местного сообщества во многом сводится преимущественно к развитию местного хозяйства, между тем генеральной целью его развития является улучшение качества жизни местного населения (через создание «продукта/услуги», обеспечение занятости, благоустройство территории). При этом социальные и экономические потребности соотносятся как цель и средство.

При такой постановке вопроса местное правительство является лишь одним из равноправных участников в разработке и реализации стратегии развития.

Можно выделить четыре основных стратегических подхода.

1. Стратегии развития территории:

Þ природоохранительные программы;

Þ создание хороших условий проживания для работающих за пределами местного сообщества (программа использования преимуществ «спальных районов»);

Þ развитие транспортной сети;

Þ развитие коммунальной инфраструктуры;

Þ развитие жилищного фонда.

2. Стратегии развития человеческих ресурсов:

Þ развитие социальной структуры;

Þ устранение безработицы и нищеты;

Þ развитие социального страхования жителей;

Þ кадровое обеспечение городской администрации и важнейших муниципальных предприятий и т. д.

3. Стратегии развития культуры и туризма:

Þ развитие туристического бизнеса;

Þ развитие организационной культуры, науки, искусства;

Þ развитие народных промыслов и ремесел;

Þ сохранение историко-культурного наследия местного сообщества.

4. Стратегии развития предпринимательского потенциала местного сообщества:

Þ привлечение новых предпринимателей (внешних);

Þ развитие деловой активности и расширение производственной деятельности существующих предприятий;

Þ развитие или оживление коммерческой деятельности и розничной торговли (банковской, кредитной, оптовой торговли);

Þ возвращение предприятий, перемещенных за пределы местного сообщества;

Þ открытие новых видов бизнеса;

Þ повышение эффективности действующих предприятий и т. д.