2015-07-04
1094
Соображения социальной справедливости определяют целесообразность повышения уровня прогрессивности налоговой системы. Существующий подоходный налог в совокупности с отчислениями в социальные внебюджетные фонды фактически является налогом не на доходы населения, а на заработную плату. В результате вся его тяжесть ложится на мало- и среднеобеспеченные слои населения, получающие заработную плату, в то время как высокодоходные слои за счет трансформации оплаты труда и доходов от собственности в процентные доходы, корпоративные издержки, неучтенные наличные средства, вывоза капитала и т.п. на практике в значительной степени избегают налогообложения.
Такое налогообложение носит выраженный регрессивный характер. Преодолеть его путем повышения степени прогрессивности шкалы подоходного налога при сложившихся обстоятельствах невозможно. Рост предельных ставок налогообложения[16] вызовет лишь интенсификацию дальнейшего уклонения от налога с помощью использования различных лазеек в законодательстве и противозаконных действий. Поэтому следует перейти к пропорциональному подоходному налогу. Подоходный налог с фиксированной ставкой резко сократит стимулы сокрытия доходов и повысит эффективную ставку налога для высокодоходных групп населения. Значительное увеличение необлагаемого минимума при этом приведет к прогрессивности подоходного налога.
Одновременно следует повысить прогрессивность налоговой системы за счет повышения ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, бриллианты; повышения ставок налога на наследство; введения налога на недвижимость.
Снижение налоговой нагрузки за счет налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц) может стать дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.
Одним из приоритетных направлений налоговой реформы должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику (по оценкам Минфина РФ, номинальная налоговая нагрузка, исчисленная из 100-процентной собираемости всех налогов и сборов, составляет приблизительно 40%-41% ВВП). Несмотря на серьезные бюджетные ограничения реформа должна обеспечить снижение номинального налогового бремени (до 37%–38% ВВП к концу первого этапа реформы и до 35–36% ВВП – к концу второго этапа). Такое снижение должно сопровождаться мерами, позволяющими увеличить фактическую собираемость налогов. Эти меры должны быть направлены на расширение базы налогообложения и включать в себя сокращение числа и объема налоговых льгот и перекрытие имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения.
В последующих разделах рассмотрены конкретные меры по реформированию следующих налогов, которые формируют налоговую систему:
1) Налог на добавленную стоимость (на первом этапе переход к полному зачислению налоговых поступлений в федеральный бюджет, отмена ряда льгот, на втором этапе ликвидация пониженной ставки, начало постепенного снижения ставки до 16%-18%, переход к принципу страны назначения).
2) Налог на доход организаций (отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений при введении муниципального налога на доход с наделением местных органов власти правом изменять ставку налога в пределах 5%, поэтапным снижением предельной ставки и последующей отменой данного налога).
3) Подоходный налог с физических лиц (переход на плоскую шкалу налога со ставкой налога 13%, полное зачисление поступлений налога в бюджеты субъектов Федерации).
4) Социальный налог (объединение взносов во внебюджетные социальные фонды в единый социальный налог, ликвидация Государственного Фонда занятости, объединение Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования с понижением суммарной ставки платежей с 38,5% до 35,6% и дальнейшим поэтапным снижением социального налога для уравнивания ставок обложения дохода физических лиц и организаций на уровне 30%).
5) Налоги, взимаемые в Дорожные фонды (отмена целевого характера федерального Дорожного фонда, консолидация территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера, отмена налога на пользователей автодорог с компенсацией поступлений, направляемых на дорожное строительство в виде повышения акцизов на автомобильный бензин, введения акцизов на другие виды ГСМ, отмена налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта регионального транспортного налога, компенсационных сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам тяжеловесных и негабаритных транспортных средств, сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам Российской Федерации транспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, а также сборов за пользование автомагистралями тяжеловесными транспортными средствами).
6) Платежи за пользование природными ресурсами (отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды).
7) Таможенные пошлины (переход от дифференцированных к ограниченному числу ставок таможенного тарифа).
8) Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (сохранение на первом этапе реформ с последующей отменой).
9) Налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения (включение в состав федеральных налогов).
10) Налоги на имущество, земельный налог (переход к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог).
11) Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (вместо акциза на нефть для новых месторождений).
12) Вмененный налог для особо малых предприятий (при введении упрощенной системы учета для малых предприятий).
13) Модифицированный порядок уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей.
14) Акцизы (переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т.д.).
15) Государственная пошлина (расширением круга операций, облагаемых пошлиной, в том числе за счет отмены налога на операции с ценными бумагами).
16) Налоговые платежи, взимаемые в рамках специальных налоговых режимов, сопровождающих выполнение соглашений о разделе продукции.
17) Налог на игорный бизнес.
18) Налог на рекламу.
19) Лесной налог.
20) Водный налог.
21) Федеральные, региональные и местные лицензионные сборы.
В процессе реформы предполагается отменить следующие из взимаемых в настоящее время налогов, сборов и платежей:
На первом этапе:
1) Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.
2) Налог на пользователей автомобильных дорог.
3) Налог на операции с ценными бумагами.
4) Сбор на нужды образовательных учреждений и ряд прочих региональных и местных целевых сборов.
5) Сбор за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний.
6) Налог на владельцев автотранспортных средств.
7) Налог на приобретение автотранспортных средств.
8) Налог на отдельные виды транспортных средств.
На втором этапе -
1) Налог с продаж.
2) Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
3) Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте.
4) Налог на имущество предприятий и земельный налог (с введением налога на недвижимость).
Количественная оценка последствий предлагаемых ниже мер представлена в виде сценарного прогноза доходной части бюджета расширенного правительства для двух этапов налоговой реформы (2001 – 2002 и 2003 – 2004 годы). Для обеспечения сопоставимости результатов расчетов с приведенными выше данными о фактическом исполнении бюджетов в 90-е годы сценарный прогноз рассмотрен в условиях 1999 года[17]. Кроме того, в таблице отдельно представлены расчеты для 2001 года. Предпосылки, принятые при расчете прогнозных значений поступлений по отдельным видам налогов, описаны в соответствующих разделах.
В таблице 3 приведены результаты расчетов для различных уровней бюджета в условиях 1999 года (в % ВВП) и прогноз на 2001 год (в % ВВП и млрд. рублей)[18].
Таблица 3.
| 1999 (факт) | I этап (2002) | II этап (2004) | |||
| Консолидированный бюджет | % ВВП | % ВВП | % ВВП | % ВВП | млрд. рублей |
| Налог на прибыль | 4,92% | 6,14% | 5,79% | 6,28% | 426,9 |
| Подоходный налог с физических лиц | 2,61% | 2,44% | 2,85% | 2,23% | 151,8 |
| Налог на добавленную стоимость | 6,41% | 6,59% | 6,19% | 7,23% | 491,9 |
| Налог с продаж | 0,43% | 0,29% | – | 0,24% | 16,5 |
| Акцизы[19] | 2,42% | 2,29% | 2,29% | 2,10% | 143,0 |
| Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы | 0,90% | – | – | – | – |
| Таможенные пошлины | 1,93% | 1,18% | 1,30% | 1,19% | 80,7 |
| Роялти | 0,24% | 0,24% | 0,85% | 0,25% | 17,2 |
| Отчисления на ВМСБ | 0,17% | 0,17% | – | 0,18% | 12,0 |
| Прочие налоги, сборы и пошлины | 3,61% | 3,57% | 3,25% | 3,28% | 222,7 |
| Дорожные фонды[20] | 2,73% | 1,90% | 1,90% | 1,90% | 129,0 |
| Всего | 26,35% | 24,80% | 24,41% | 24,88% | 1691,5 |
| Федеральный бюджет | |||||
| Налог на прибыль | 1,81% | 1,93% | 2,05% | 1,97% | 134,2 |
| Подоходный налог с физических лиц | 0,45% | – | – | – | – |
| Налог на добавленную стоимость | 4,94% | 6,59% | 6,19% | 7,23% | 491,9 |
| Акцизы | 1,88% | 2,29% | 2,29% | 2,10% | 143,0 |
| Таможенные пошлины | 1,93% | 1,18% | 1,30% | 1,19% | 80,7 |
| Роялти | 0,06% | 0,06% | 0,42% | 0,13% | 8,6 |
| Отчисления на ВМСБ | 0,07% | 0,07% | – | 0,07% | 4,6 |
| Прочие налоги, сборы и пошлины | 0,76% | 0,72% | 0,69% | 0,66% | 45,1 |
| Федеральный дорожный фонд | 0,73% | 1,75% | 1,75% | 1,75% | 118,9 |
| Всего | 12,62% | 14,59% | 14,69% | 15,10% | 1026,9 |
| Бюджеты субъектов РФ | |||||
| Налог на прибыль | 3,11% | 4,21% | 3,74% | 4,31% | 292,8 |
| Подоходный налог с физических лиц | 2,17% | 2,44% | 2,85% | 2,23% | 151,8 |
| Налог на добавленную стоимость | 1,47% | – | – | – | – |
| Налог с продаж | 0,43% | 0,29% | – | 0,24% | 16,5 |
| Акцизы | 0,54% | – | – | – | – |
| Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы | 0,90% | – | – | – | – |
| Роялти | 0,18% | 0,18% | 0,42% | 0,13% | 8,6 |
| Отчисления на ВМСБ | 0,11% | 0,11% | – | 0,11% | 7,3 |
| Прочие налоги, сборы и пошлины | 2,84% | 2,84% | 2,67% | 2,61% | 177,6 |
| Территориальные дорожные фонды | 2,00% | 1,32% | 0,74% | 0,79% | 53,6 |
| Всего | 13,74% | 10,21% | 9,72% | 9,77% | 664,6 |
| в том числе Местные бюджеты[21] | |||||
| Налог с продаж | 0,26% | 0,17% | – | 0,15% | 9,9 |
| Налог на прибыль (5%) | – | 0,88% | 0,19% | 0,90% | 61,0 |
| Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы | 0,90% | – | – | – | – |
| Налог на имущество | 0,58% | 0,52% | 0,06% | 0,49% | 33,6 |
| Земельный налог | 0,14% | 0,13% | 0,01% | 0,12% | 8,0 |
| Налог на недвижимость | – | 0,11% | 1,12% | 0,10% | 6,8 |
| Прочие налоги (включая регулирующие) | 3,97% | 3,77% | 3,58% | 3,38% | 230,1 |
| Всего | 5,85% | 5,59% | 4,97% | 5,14% | 348,4 |
| Социальные внебюджетные фонды | |||||
| Пенсионный фонд | 5,09% | 5,23% | 4,77% | 4,79% | 325,6 |
| ФСС | 0,98% | – | – | – | – |
| ФЗН | 0,26% | – | – | – | – |
| ФОМС | 0,66% | 1,42% | 0,93% | 1,30% | 88,4 |
| Всего | 6,99% | 6,65% | 5,70% | 6,09% | 413,9 |
| Итого бюджет расширенного правительства | 33,34% | 31,43% | 29,92% | 30,96% | 2105,5 |
На первом этапе налоговой реформы сокращение суммарного налогового бремени составляет около 1,9% ВВП, на втором – дополнительно около 1,5% ВВП. Таким образом, к концу второго этапа налоговой реформы бюджет расширенного правительства сокращается примерно на 3,4% ВВП по сравнению с уровнем 1999 года (с 33,3% до 29,9% ВВП). Доля консолидированного бюджета (включая федеральный и территориальные дорожные фонды) в ВВП к концу второго этапа снижается на 1,6 процентных пункта ВВП (с 26,4% до 24,8% ВВП), внебюджетных социальных фондов – примерно на 1,3 процентных пункта ВВП (с 7,0% до 5,7% ВВП).
Особо необходимо отметить перераспределение доходов консолидированного бюджета между федеральным и региональным уровнем на обоих этапах реформ. За счет передачи в федеральный бюджет основных видов налогов с производителей и косвенных налогов (НДС, акцизы) сумма поступлений в него на первом этапе возрастает: с 12,6% до 14,6% ВВП, тогда как сумма поступлений в бюджеты субъектов федерации падает с 13,7% до 10,2% ВВП. При этом соотношение налоговых поступлений между бюджетами меняется с 47,9:52,1 до 58,8:41,2. На втором этапе налоговой реформы объем доходной части федерального бюджета сокращается до 14,6% ВВП, тогда как доходная часть бюджетов субъектов федерации снижается до 9,8% ВВП, и соотношение между бюджетами достигает 60,2:39,8 в пользу федерального бюджета.
Расчеты показывают, что предлагаемые меры не ухудшают положение местных бюджетов. В частности, при сохранении порядка закрепления регулирующих налогов между региональными и местными бюджетами по факту 1999 года, снижение доходов последних на втором этапе реформы составляет не более 0,9% ВВП (на первом этапе –на 0,25% ВВП). Доходы, теряемые в результате отмены налогов на содержание жилья и соцсферы, с продаж, на имущество и земельного налога компенсируются введением 5%-го налога на прибыль (на первом этапе) и ростом поступлений от налога на недвижимость (на втором этапе). Таким образом, доля местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов федерации сохранятся на уровне 50–55%[22].
Описанная общая либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших в безналоговый оборот или вывезенных в последние годы за границу. Заметного позитивного эффекта вряд ли можно ожидать в ближайшие один-два года, хотя есть примеры и более быстрого отклика на снижение налогов[23].
