Минимизация политических рисков

Необходимыми предпосылками для проведения реформы (в любом ее варианте) являются, во-первых, политический (общественный) консенсус в отношении ее целей и содержания, во-вторых, четкие политические гарантии со стороны федеральной исполнительной власти реальной и «необратимой» финансовой автономии региональных и местных властей и, наконец, в-третьих, политическая воля федерального центра довести начатые преобразования до их логического завершения – реальной децентрализации бюджетной системы. Для выработки этих предпосылок следует в максимальной степени использовать уже существующие согласительные механизмы, прежде всего - трехстороннюю Рабочую группу по совершенствованию межбюджетных отношений, включающую представителей Правительства Российской Федерации, депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации. Целесообразно повысить статус этой группы, преобразовав ее в постоянно действующий Совет (Комиссию) по межбюджетным отношениям с дополнительным включением в ее состав представителей Администрации Президента Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Объективно реформа межбюджетных отношений отвечает интересам субъектов Федерации и муниципальных образований, так как она существенно расширяет их финансовую автономию. Однако, как и при любой серьезной реформе, реализация предложенных мер связана с серьезными политическими рисками, прежде всего из-за сопротивления тех групп региональных элит (практически всех регионов), которые в настоящее время паразитируют на проходящих через соответствующие бюджеты финансовые потоки, используя свои «теневые» полномочия, но почти не отвечая за результаты своей деятельности. Кроме того, объективно необходимая централизация бюджетных ресурсов вызовет противодействие со стороны 10-15 наиболее экономически развитых "регионов-доноров". По сходным мотивам весьма вероятным является отторжение реформы муниципальными властями (прежде всего, крупных городов). Кроме того, как минимум, настороженное отношение региональных властей вызовет предполагаемое в перспективе повышение самостоятельности органов местного самоуправления (хотя в краткосрочном плане один из факторов снижения сопротивления региональных элит является приостановка норм закона "О финансовых основах местного самоуправления"). Общий негативный фон создает подорванное за 1990-е годы взаимное доверие всех трех уровней власти. Полноценная реализация реформы под административным давлением невозможна, поэтому, если это сопротивление превысит определенный уровень, программа реформ должна быть скорректирована при максимально возможном сохранении ее общей направленности.

При этом различные варианты реформы, имея примерно одинаковый общий уровнь политических рисков, существенно различаются их распределением во времени. В первом варианте на начальном этапе реформы политические риски относительно невелики из-за незначительной степени централизации бюджетных средств, однако в дальнейшем они резко возрастают из-за усиления социальной напряженности в дотационных регионах и необходимости применения к многим из них режима внешнего финансового управления. Во втором варианте реформы политические риски, напротив, очень высоки на первом этапе из-за резкого противодействия региональных властей (прежде всего, "регионов-доноров") резкой централизации бюджетных ресурсов. Однако в дальнейшем они будут сокращаться вследствие более стабильного выполнения общегосударственных социальных обязательств на всей территории страны и установления более жесткого контроля за финансовыми потоками. В "компромиссном" варианте политические риски распределены между этапами более равномерно, чем в обоих крайних вариантах, однако все же смещены к начальной стадии реформы, когда требуется проведение достаточно заметной централизации налоговых доходов.

Формированию необходимых для проведения реформы общих предпосылок и, в том числе, минимизации политических рисков будет способствовать: а) как можно более активное открытое публичное обсуждение различных вариантов реформы межбюджетных отношений (необходимость такой реформы никем не отрицается); б) открытая «политическая ставка» на реформу авторитетными государственными и политическими лидерами общенационального масштаба; в) упреждающие реформу действия федерального правительства по сокращению «федеральных мандатов» (например, по снятию с регионов обязательств по финансированию ведомственных льгот); г) увеличение уровня финансовой поддержки регионов (создание в 2000 году Фонда развития региональных финансов для частичной компенсации потерь наиболее развитых регионов, формирование в 2001 г. Фонда финансовой поддержки в размере не менее 1% ВВП, принятие решения, в случае получения федеральным бюджетов в 2000 году дополнительных доходов, об увеличении размеров финансовой помощи субъектам Федерации).

Предпосылкой более общего характера является упорядочивание бюджетного устройства страны. Необходимо, наконец, полностью ликвидировать особый бюджетный статус республик Татарстан и Башкортостан, не продлевать соглашения по межбюджетным вопросам с субъектами Федерации (действие большинства из них истекает в 2001-2002 гг.). Нуждается в пересмотре территориальная организация органов местного самоуправления. В качестве варианта может быть выдвинута концепция (вос)создания полноценного, с избираемыми населением властями, уровня государственной (местной) власти на уровне крупных городов и бывших административных районов и территориальных органов самоуправления на уровне населенных пунктов или их частей (в том числе – с обязательным закреплением за ними финансовых ресурсов). Без решения этого вопроса реформа межбюджетных отношений окажется заблокированной, поскольку нынешний «негосударственный», «поселенческий» и «одноуровневый» статус органов местного самоуправления не позволяет в полной мере реализовать общепризнанные принципы построения реально децентрализованной бюджетной системы.

Реализации реформы межбюджетных отношений, в том числе – снижению связанных с ней политических рисков, будет способствовать бюджетозамещающий займ МБРР на реформирование системы региональных финансов (REFAL - Regional Finance Adjustment Loan), в том числе, возможно, - путем его выделения из программы SAL. Условиями получения этого займа и его траншей (в течение 2000-2004 гг.) должно стать выполнение ежегодной программы мер по реализации реформы межбюджетных отношений при одновременном формировании в составе федерального бюджета за счет части средств займа Фонда развития (реформирования) региональных финансов. Ежегодное распределение на конкурсной основе средств этого Фонда между регионами (в том числе – недотационными), соблюдающими определенные параметры бюджетной политики и реформирования управления бюджетами, позволит расширить политическую поддержку реформ со стороны региональных властей.