Налоговые полномочия

В настоящее время региональные и особенно местные власти не обладают сколько-нибудь существенными налоговыми полномочиями. Более 90% налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируется за счет отчислений от федеральных («закрепленных» и «регулирующих») налогов, собственные налоги составляют соответственно 13% и 8% общих доходов региональных и местных бюджетов. Перечень региональных и особенно местных налогов ограничен малозначимыми видами налогов, что не позволяет реализовать основовполагающие принципы децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность субнациональных властей.

Унаследованный от советской практики принцип расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы несовместим с требованиями реально децентрализованной бюджетной системы. Во-первых, он не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения (выбираемым, в конечном счете, населением регионов и муниципалитетов) и количеством/качеством получаемых бюджетных услуг – ключевого условия для повышения эффективности бюджетной системы. Во-вторых, получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти фактически распоряжаются «чужими» деньгами – как всегда в таких случаях недостаточно ответственно. В-третьих, в условиях, когда нормативы отчислений от «регулирующих» налогов или условия их взимания (налогвая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, субнациональные власти лишены долгосрочных стимулов поддерживать благоприятный инвестиционный климат, наращивать (и показывать в отчетности) собственную налоговую базу. В-четвертых, возникает неявная конкуренция с федеральными властями за одну и ту же налоговую базу (одна из возможных причин широкого распространения на региональном уровне денежных суррогатов – стремление максимально повысить свою долю в регулирующих налогах). В-пятых, не имея «легальных» полномочий для проведения налоговой политики, субнациональные власти начинают прибегать к «полулегальным» рычагам воздействия на налогоплательщиков. Наконец, если бы население платило налоги по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность и прозрачность последних значительно возросла бы.

Конечным результатом реформы должен стать полный отказ от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие», а также от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов». Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги – только в региональные бюджеты, местные налоги – только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу «один налог – один бюджет» при существенном расширении налоговых полномочий (в рамках «закрытого» переченя налогов) региональных и особенно местных властей (на промежуточных этапх реформы могут сохраняться 1-2 "расщепляемых" налога). При этом, поскольку в рамках этого принципа налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы будут определяться налоговой политикой (ставками) соответствующих властей, с самого начала реформы необходимо отменить нормы федерального законодательства, устанавливающие какие-либо пропорции распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

Для разделения налоговых полномочий (налогов) между уровнями власти следует исходить из следующих принципов: а) налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства; б) доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться федеральными налогами; в) чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы – тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом; г) чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности - тем «выше» должен быть уровень данного налога; д) региональные и местные налоги не должны препятствовать перемещению капиталов, рабочей силы, товаров и услуг; е) региональные и местные налоги не должны позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).

Исходя из этого, основными федеральными налогами должны быть: таможенные пошлины, НДС, акцизы (уплачиваемые предприятиями), федеральный налог на прибыль (доход предприятий и организаций), подоходный налог, платежи за использование неравномерно размещенных природных ресурсов (прежде всего - за добычу углеводородного сырья и других экспортных сырьевых ресурсов), федеральные лицензионные и регистрационные сборы.

В состав региональных (субъектов Федерации) налогов целесообразно включить: региональный налог на прибыль (доходы), акцизы, уплачиваемые оптовой торговлей, дорожный налог, платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенные полезными ископаемыми, экологические платежи, региональные лицензионные и регистрационные сборы.

Местными налогами должны стать: налог на недвижимость (до его введения – налоги на имущество и земельный налог), налоги на малый бизнес (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог), местные лицензионные и регистрационные сборы. Кроме того, значительную часть доходов местных бюджетов должны составлять платежи населения за предоставляемые местными органами и муниципальными предприятиями услуги.

Оптимальной формой регионального налога на прибыль (доходы) является надбавка к федеральной ставке (при ограничении ее максимального уровня и использовании одной и той же налогооблагаемой базы), что позволяет обеспечить сочетание единства налогового пространства и налоговой самостоятельности регионов (муниципалитетов). В перспективе аналогичный принцип может быть применен при разделении подоходного налога на федеральный, региональный и местный, при этом два последних могут вводится в форме подушевых сборов (в фиксированной сумме, не превышающей установленный федеральным законом потолок).

При проведении реформы, особенно на ее начальном этапе, следует в максимальной степени применять «обмен» налоговыми поступлениями (налогами), по-возможности не выходя за пределы фактически сложившихся пропорций разделения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Вариантами такого «обмена» являются: а) платежи за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами – полностью в федеральный бюджет, за пользование общераспространенными ресурсами – полностью в региональные бюджеты; б) акцизы, закрепленные за бюджетами субъектов Федерации – полностью в региональные бюджеты, налог на имущество – полностью в местные бюджеты; в) налог на покупку иностранных денежных знаков и государственная пошлина – полностью в федеральный бюджет, налог на игорный бизнес и налог на вмененный доход (за исключением платежей во внебюджетные фонды) – полностью в местные бюджеты.

В целях предотвращения чрезмерной концентрации налоговых поступлений в отдельных субъектах Федерации и муницпальных образований как на федеральном, так и на региональном уровне может вводится специальный порядок регистрации особо крупных налогоплательщиков (с зачислением дополнительно поступающих от них налогов в федеральный и/или региональные фонды выравнивания), а также механизм «отрицательных трансфертов» (перечисление части доходов «сверхобеспеченных» регионов или муниципалитетов в вышестоящие бюджеты для формирования фондов выравнивания). Кроме того, для противодействия несправедливой налоговой конкуренции должно быть резко усилена нормативно-правовая база, обеспечивающая уплату региональных и местных налогов по месту фактической деятельности (а не регистрации) предприятий.