Прогнозные показатели

Реализация предложенной стратегии приведет существенным изменений межбюджетных пропорций (Приложение X2).

Ключевым параметром является уровень собственных обязательств субнациональных бюджетов. В 1999 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации составили 14,5% ВВП, прирост кредиторской задолженности - 0,3% ВВП. Кроме того, накопленная кредиторская задолженность составляла 2% ВВП, задолженность перед коммерческими кредиторами, по различным оценкам, - не менее 2,5% ВВП. Если исходить из погашения всей накопленной задолженности за 10 лет, то ежегодно на эти цели субнациональным властям необходимо направлять до 0,5% ВВП. Таким образом, текущие обязательства субнациональных властей в условиях 1999 года оцениваются в 15,3% ВВП (без учета нефинансируемых «федеральных мандатов», которые должны быть отменены при любом варианте проведения реформы). В случае объективно необходимой передачи в региональные бюджеты начального и среднего профессионального и части высшего образования они возрастут на 0,5% ВВП, однако эти расходы при формировании прогноза можно не учитывать, поскольку они могут быть увязаны с сокращением ведомственных и территориальных льгот и других "косвенных" мандатов.

Резервами для сокращения обязательств субнациональных бюджетов являются: 1) передача в федеральный бюджет обязательств по прямым «федеральным мандатам» в размере от 1,0 до 4,5% ВВП: социальным пособиям и льготам (до 1% ВВП), заработной плате в бюджетной сфере (0,5% ВВП при ежегодной индексации, 2% - при ежегодной индексации и выплате «базовой» зарплате, 3,5% ВВП - по полной выплате); 2) сокращение нерациональных расходов в объеме 3,1% ВВП: ликвидация субсидий ЖКХ (2,8% ВВП, имея в виду, что 0,7% ВВП из них должны перейти в категорию адресных субсидий населению), другим производственным отраслям и "прочим расходам" (до 1% ВВП). В случае использования этих резервов общее сокращение обязательств субнациональных бюджетов составит от 4,1 до 7,6% ВВП в зависимости от степени федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере.

Таким образом, минимальный объем собственных обязательств субнациональных бюджетов на завершающем этапе реформы оценивается в вилке от 10,8 до 8,8% ВВП. Субнациональные власти должны иметь возможность, прилагая «средние» налоговые усилия, полностью покрыть эти обязательства за счет собственных («непересекающихся») налогов (на промежуточных этапах реформы – с сохранением расщепления по отдельным федеральным налогам). При этом, вне зивисмости от выбранного варианта, объем расходов субнациональных бюджетов составит около 11,8% за счет предоставления различных видов финансовой помощи из федерального бюджета. Кроме того, на уровень расходов (собственных обязательств) субнациональных властей может и должна оказывать существенное влияние (как в сторону повышения, так и понижения) проводимая на местах налоговая и бюджетная политика.

При минимальном федеральном регулировании субнациональных бюджетов (первый вариант) в пользу федерального бюджета должно быть перераспределено 1,0% ВВП, необходимых для финансирования социальных пособий и льгот, и, по-возможности, для индексации заработной платы в 2001 году (переходном к полной отмене регулирования зарпалты в бюджетной сфере). При этом объем финансовой помощи регионам, начиная со второго этапа, будет ограничен «общим» выравниванием (трансфертами ФФПР в размере 1% ВВП), поскольку финансирование федеральных пособий различным категориям граждан в перспективе будет проводиться целиком из федерального бюджета. В максимальном, с точки зрения регулирования уровня и структуры расходов субнациональных бюджетов, варианте объем перераспределения должен составить 4,5% ВВП для финансирования через Фонд компенсаций "федеральных мандатов", переданных на региональный уровень. При этом объем финансовой помощи регионам из федерального бюджета первоначально составит 5,5% ВВП (1% ВВП – трансферты ФФПР, 4,5% ВВП - финансирование через Фонд компенсаций "федеральных мандатов", в том числе 3,5% ВВП – заработная плата, 1,0% ВВП - социальные пособия и льготы), а затем будет сокращаться по мере отмены "федеральных мандатов".

Исходя из этих предпосылок, в первом (минимальном) варианте централизация налоговых доходов в размере 1,0% ВВП обеспечивается за счет отмены зачисления НДС в бюджеты субъектов Федерации. При этом в качестве промежуточного шага может использоваться 100-процентное зачисление в федеральный бюджет НДС, уплачиваемого только особо крупными налогоплательщиками общенационального значения (РАО "Газпром", "Межрегионагаз", "ЕЭС России", "Транснефть" и т.д.), зарегистрированными в специально созданном для них федеральном налоговом округе. Во втором (максимальном варианте) для перераспределения в пользу федерального бюджета 4,5% ВВП потребуется: 1) отменить зачисление НДС в бюджеты субъектов Федерации - 1,0% ВВП (возможно, с промежуточным шагом путем создания федерального налогового округа); 2) отменить зачисление налога на прибыль в региональные бюджеты - 2,5% ВВП (к концу реформы региональный налог на прибыль может быть восстановлен); 3) снизить долю субнациональных властей в налогооблагаемой базы по подоходному налогу с 85% до 45% - 1,0% ВВП (с последующим повышением). Дополнительными источниками централизации доходов для обоих вариантов являются отмена зачисления акцизов в бюджеты субъектов Федерации и полное зачисления в федеральный бюджет платы за недра по углеводородному сырью (последнее также частично может быть решено путем создания федерального налогового округа, где могут быть зарегистрированы крупнейшие предприятия топливно-энергетического комплекса).

В качестве компромиссного варианта возможно временное сохранение в качестве «федеральных мандатов»: а) на первом этапе - социальных пособий и льгот (до 1,0% ВВП) с их последующей реорганизацией в денежные пособия, выплачиваемые непосредственно из федерального бюджета; б) ежегодной индексации и «базовой» заработной платы в бюджетной сфере или оказанием целевой финансовой помощи (в дополнение к трансфертам ФФПР) по финансому обеспечению минимальных социальных стандартов (2,0% ВВП). Объем «мандатов» составит 3,0% ВВП на первом этапе, 2,0% ВВП – на следующих этапах реформы, собственные обязательства субнациональных бюджетов – 8,8% ВВП (в том числе не менее 1,5% ВВП – по «региональной» и «местной» части заработной платы). Для необходимой при этом централизации потребуется полностью зачислять НДС в федеральный бюджет (1% ВВП), снизить максимальную региональную ставку налога на прибыль до 10% (до 1,5% ВВП), а долю субнациональных властей в налогооблагаемой базе подоходного налога – до 65%. В результате на первом этапе финансовая помощь возрастет до 4,0% ВВП (в том числе 1% ВВП - трансферты ФФПР, 3,0% ВВП - средства Фонда компенсаций для финансирования "федеральных мандатов"), в дальнейшем - снизится до 3% ФФПР за счет преобразования социальных пособий и льгот в пособия, выплачиваемые населению непосредственно из федерального бюджета. Одновременно, по мере дерегулирования заработной платы, средства Фонда компенсаций должны использоваться для долевого со-финансирования приоритетных социально-значимых расходов региональных бюджетов в рамках системы минимальных государственных стандартов. В дальнейшем необходимо провести сокращение масштабов федерального регулирования объема и структуры расходов субнациональных бюджетов при соответствующем снижении объемов финансовой помощи и расширении налоговых полномочий субнациональных властей до 10,8% ВВП.

Вне зависимости от варианта реформы, сокращение субсидирования из субнациональных бюджетов жилищно-коммунального хозяйства, других отраслей создает возможности для сокращения в среднесрочной перспективе общей налоговой нагрузки на национальную экономику по сравнению с 1999 годом на 2,6% ВВП (2,1% ВВП - сокращение субсидий ЖКХ, учитывая, что из общего объема сокращаемых субсидий 2,8% ВВП до 0,7% ВВП потребуется на выплату адресных жилищных пособий, 1% - сокращение прочих расходов и субсидий, 0,5% ВВП - увеличение обязательств за счет передачи на региональные бюджеты профессионального образования).