Исследование факторов и индикаторов инвестиционной привлекательности тоже основывается на полном комплексе условий функционирования муниципального образования

=======================

2.1. Инвестиционная деятельность в муниципальном секторе

мо­жет осуществляться в форме:

• инвестирования, осуществляемого гражданами, частными

предприятиями, иными хозяйственными структурами;

• государственного и муниципального инвестирования;

• иностранного инвестирования;

• совместного инвестирования средств и ценностей граждана­ми и юридическими лицами РФ и иностранных государств.

====================

Объектом инвестиционной деятельности может стать любое имущество, в том числе основные фонды и оборотные средства МО, ценные бумаги, целевые денежные вклады, научно-техническая продукция, интеллектуальные ценности, другие объекты собственности, а также имущественные права.

Субъектами инвестиционной деятельности являются: инвесто­ры, заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инвестиционной деятельности, а также поставщики, юридические лица (банковские, страховые и посреднические организации, инвести­ционные биржи) и другие участники инвестиционного процесса.

Инвесторы осуществляют вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивают их целевое использование.

Инвесторы могут становиться вкладчиками, заказчиками, кре­диторами, покупателями, а также выполнять функции любого дру­гого участника инвестиционной деятельности.

Заказчиками могут быть инвесторы, а также любые иные физические и юридические лица, уполномоченные инвестором (инвесторами) осуществить реализацию инвестиционного проекта.

======================

Источники финансирования инвестиций:

В муниципальном секторе инвестиционная деятельность может финансироваться за счет собственных финансовых ресурсов и внутрихозяйственных резервов инвестора (прибыли, амортизационных отчислений, денежных накоплений и сбережений граждан и юридических лиц, средств, выплачиваемых органами страхования в виде возмещения потерь от аварий, стихийных бедствий и др.); заемных средств инвестора (банковских и бюджетных кредитов, облигационных займов и др.); привлеченных финансовых средств инвестора (средств, полученных от продажи акций, паевых и иных: сов членов трудовых коллективов, граждан юридических лиц); денежных средств, централизуемых объединениями предприятий в установленном порядке; ассигнований из государственных бюджетов, местных бюджетов и внебюджетных фондов; иностранных инвестиций.

Бюджетный кодекс РФ подразделяет расходы местных бюджетов на капитальные и текущие. Капитальные расходы обеспечивают инвестиционную и инновационную деятельность. В составе бюджета обычно образуется бюджетный фонд целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов, который используется по отдельной смете.

В составе капитальных расходов местного бюджета формируется бюджет развития. Бюджет развития близок к целевому бюджетному фонду, но предоставляет больше свободы действий.

Источниками средств бюджета развития служат собственные средства, трансферты, субсидии и субвенции, займы. Средства аккумулируются на специальном счете МО и используются для реализации приоритетных проектов, стимулирования инвестиционной активности, кредитования.

========================

Замечание: объектом инвестирования служит муниципальное хозяйство. В настоящее время без территориального маркетинга невозможно привлечь средства частного бизнеса, инвестиции государства, субъекта РФ. Только одновременный взаимосогласованный маркетинг города, его экономической среды и создание благоприятного инвестиционного климата, удовлетворяющего интересам инвесторов, позволят выиграть в конкурентной борьбе городов и регионов за прямые инвестиции.

=======================

2.2. Инвестиционный климат в муниципальном секторе

- непосредствпенно складывается под влиянием факторов:

• экономического потенциала (ресурсов, наличия свобод земель для размещения производства, обеспечения энергетическими и трудовыми ресурсами, развития инфраструктуры)

• рыночной среды (конкуренции, инфляции, емкости местного рынка, экспортных товаров, присутствия иностранно капитала);

• политических факторов (взаимоотношений федерального центра и муниципальных властей, доверия населения к власти, социальной стабильности, межнациональных и религиозных отношений);

• социальных и социально-культурных факторов (уровня жиз­ни населения, жилищно-бытовых условий, уровня медицин­ского обслуживания, преступности, реальной заработной платы, миграции);

• финансовых факторов (доходов бюджета, обеспеченности средствами внебюджетных фондов, доступности кредитов, ставки банковского процента, наличия в МО крупных состоятельных компаний).

Инвестиционная привлекательность города (МО) изменяется в результате деятельности местных властей по созданию условий для инвестиций, определяемых городским регулированием, традициями, практикой хозяйственных отношений. Условия производства и жизнедеятельности существенно варьируются в разных городах, ка­ждый из них имеет свой набор факторов. Тем не менее, в рамках этого набора можно выделить универсальные, которые позволяют оценить инвестиционную привлекательность города.

Показатели инвестиционной привлекательности города необхо­димы при проведении комплексной оценки хозяйственной систе­мы, в качестве которой рассматривается местное хозяйство. Это комплексные показатели, которые характеризуют социально-экономическое положение и развитие города.

Они разрабатываются "Росстатом" и связаны между собой соотношениями так, что явля­ются индикатором инвестиционной привлекательности города по конкретному фактору.

К таким показателям относятся (в скобках указаны индикаторы):

1) географическое положение (объем розничного товарооборота на один кв. км площади города);

2) обеспеченность природными ресурсами и их доступность (ре­сурсные платежи в расчете на одного жителя, плата за землю в рас­чете на одного жителя);

3) структурное разнообразие экономики (доля налоговых сборов на территории города от негосударственных и немуниципальных хозяйствующих субъектов в общем их объеме);

4) развитие культуры и образования населения (численность специалистов на 100 экономически активных жителей, численность молодых специалистов, выпущенных образовательными учрежде­ниями);

5) социально-политическая стабильность (среднедушевой доход на один рубль прожиточного минимума, уровень общей безработи­цы, раскрываемость преступлений);

6) экономическая стабильность (доля налоговых доходов бюд­жета города в его общих доходах, объем налоговых доходов города на рубль расходов бюджета города, среднедушевые капитальные вложения в жилье);

7) состояние окружающей среды (среднедушевые инвестиции в охрану и восстановление окружающей среды);

8) состояние и развитие инфраструктуры (коэффициент годно­сти муниципальных фондов);

9) нормативно-правовое поле (объем местных налогов и сборов на одного работающего горожанина);

10) информационно-коммуникационное поле (объем НИОКР на одного занятого в науке);

11) взаимодействие органов управления с предприятиями (доля муниципальной собственности в общей собственности города);

12) система льгот для инвесторов (среднедушевой объем собст­венных инвестиций предприятий и организаций города).

Основные достоинства приведенной системы показателей - универсальность и стандартизация, доступность и достоверность, комплексность и компактность. Основные недостатки - подвер­женность инфляции (большинство показателей стоимостные) и разнородность.

Собрать информацию для оценки инвестиционной привлека­тельности города (МО) на основе приведенной системы показателей ре­ально и возможно без дополнительных затрат. Более того, по ряду приведенных индикаторов существуют критерии, задаваемые экс­пертами.

Например, эксперты считают, что инвестировать в терри­торию выгодно, если ее бюджетная обеспеченность не менее 70%, а местное налоговое бремя (местные налоги и сборы на одного рабо­тающего горожанина) — не более 30 долл. США. Приведенные по­казатели необходимо соотнести с имеющимися экспертными оцен­ками или, если их нет, сравнить с региональными, общероссийски­ми и зарубежными аналогами.

=======================

Основные причины, которые сдерживают приток инвестицион­ных ресурсов в экономику города, как правило, следующие:

• отсутствие достаточного количества городской земли для создания новых промышленных предприятий;

• постоянный рост стоимости ресурсов;

• снижение численности экономически активного населения;

• неустойчивое финансовое состояние, характеризующееся снижением собственных налоговых доходов и ростом расхо­дов бюджета города.

=========================

Каждый инвестиционный поток переходит в инвестиционный процесс, реализуемый по заранее установленным направлениям, которые определяются исходя из разработанной концепции разви­тия региона. Эта концепция учитывает необходимую перспективу формирования производственной структуры и инфраструктуры ре­гиона, а также то идеальное состояние, к которому следует стре­миться.

====================

2.3. Участие органов МСУ в инвестиционной деятельности

- осуществляется по разным направлениям. Так, для финансирования инвестиционных проектов на конкурсной основе размещаются средства местных бюджетов на возвратной и срочной основе, с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых нормативными правовыми актами о местных бюджетах, либо на условиях закрепления в муниципальной собственности час­ти акций создаваемого акционерного общества, которые реализуют­ся через определенный срок на рынке ценных бумаг.

Порядок размещения средств местных бюджетов на конкурсной основе для финансирования инвестиционных проектов утверждается представительным органом местного самоуправления.

Выбор направления использования инвестиций и их реализация завершаются оценкой эффективности инвестиций. Для этого проводится расчет экономического, бюджетного и социального эффекта, являющегося следствием эффекта экономического и составляющегоего определенную долю. Все эти три составляющие общего эффекта создают конкретные условия для развития региона и посредством обратной связи повышают на новом временном и производственном витке его инвестиционные возможности.

Проекты, претендующие на включение в инвестиционную про­грамму, должны включать:

• внедрение передовых технологий;

• развитие ресурсной и сырьевой базы;

• загрузку предприятий смежных отраслей на территории, развитие транспортной инфраструктуры;

• организацию (расширение) производства экспортоориентированной или импортозамещающей продукции.

Администрация МО может воздейст­вовать на предпринимательские структуры в целях развития регио­на в заданном направлении, используя различные средства, рычаги и инструменты:

• региональный (краевой, областной или муниципальный) за­каз на производство нужной продукции;

• льготное налогообложение производства нужной региону продукции;

• гарантии администрации региона кредитным организациям по возврату выданных инвесторам кредитов;

• дотации инвесторам в связи с временной невыгодностью производства нужной региону продукции;

• проведение конкурсов и торгов на право производить нуж­ную для региона продукцию;,

• ценовые компенсации на продукцию инвестора, в которой нуждается администрация региона.

======================

Использование отдельных инструментов, а также их разумное сочетание позволят направить инвестиционную деятельность ре­гиона в нужное русло.

Во многих странах четко обозначилась тенденция сотрудничест­ва местных органов власти и частного сектора. Она проявляется тем сильнее, чем меньше государство субсидирует развитие городов, особенно в периоды кризисов и финансовых затруднений. Города изменяют свою традиционную роль в управлении и регулировании «сверху», вставая на позиции инвесторов-партнеров.

=======================

Управление землепользованием, формирование привлекательного образа местного сообщества в целях привлечения покупателей из других городов и регионов, создание представительских характери­стик территории в условиях конкуренции за привлечение выгодных инвесторов, местоположение корпораций - это те направления, на которых сосредоточиваются усилия местных органов власти.

Привлечение частных инвестиций в развитие города (МО) требует систематических усилий, направленных на улучшение инвестици­онного климата, разработку специальной маркетинговой политики для успешного представления города на инвестиционных рынках,; развития коммунальной инфраструктуры.

Между органами власти и предприятиями заключаются инве­стиционные договоры, предусматривающие меры стимулирования инвестиций. Взаимодействие власти с предпринимательскими структурами обеспечивают создаваемые в МО общественные советы при главе города.

======================

Инновационные предприятия поддерживаются из средств местного бюджета льготами по налогам и сборам, налоговыми кредитами, созданием банков данных об инвестиционном и инновационном потенциале. Проводятся конкурсы на лучшее инновационное предложение.

Национальная инновационная система должна развиваться на базе региональных модулей, точек роста внутри территории, что увеличивает вероятность прорывов; без этого отставание по темпам прогресса будет необратимым. Предстоит обоснованный выбор опорных регионов. Так, Московская область уже разработала программу создания промышленных округов на своей территории до 2010 г. Программа предусматривает открытие для инновационной деятель­ности 49 площадок. Липецкая область формирует 7 региональных особых экономических зон наряду с федеральной ОЭЗ "Липецк".

=======================

9.3. Условия и механизмы привлечения инвестиций

в муниципальные образования

Для привлечения инвестиций на территорию МО необ­ходимы как объективные, так и субъективные условия и предпосылки. К объек­тивным относятся реальные экономико-географические, социальные и иные факторы, связан­ные с расположением территории.

Они составляют инвестиционный потенциал данной территории и могут представлять интерес для инвесторов. К субъектив­ным факторам такого рода относится деятельность муниципальной власти по рас­крытию этого потенциала и привлечению инвестиций на свою территорию.

Инвестиционный потенциал территории складывается из ряда факторов (рис.).

Выгодное географическое положение		Транспортная доступность		Наличие достаточных и эффективных природных ресурсов.
I							I
Состояние окружающей среды							Наличие квалифицированных кадров
		Инвестиционный потенциал территории
«Цена» рабочей силы				Научно-техническая, проектная, образовательная база
I							i
Уровень качества жизни населения		Емкость потребительского рынка		Другие факторы

Инвесторы, занимающиеся поиском места размещения своего бизнеса, всегда тщательно изучают инвестиционный потенциал территории, но прежде всего его должна хорошо изучить и представлять инвесторам сама муниципальная власть. Для этого она должна знать, в каком направлении будет развиваться экономика МО, т. е. иметь стратегический план развития.

Субъективные условия и предпосылки привлечения инвестиций на террито­рию муниципального образования связаны с регулирующей деятельностью орга­нов МСУ. Здесь могут иметь место две ситуации.

В первом случае, когда в качестве инвесторов выступают организации нему­ниципальной формы собственности, роль органов МСУ сводится к созданию благоприятных условий для инвестиционной деятельности. Это предполагает:

♦ исследование инвестиционного потенциала территории МО и представление его результатов потенциальным инвесторам, или маркетинг территории (подробнее об этом см. ниже);

♦ выделение земельных участков для строительства, обеспечение возможно­сти подключения к инженерным и транспортным коммуникациям, а для жилищного строительства - предоставление инфраструктурно подготов­ленных площадок;

♦ экспертиза и согласование проектной документации на строительство с точки зрения интересов местного сообщества;

♦ установление льгот по уплате мeстных налогов, льготных условий пользо­вания землей и другими природными ресурсами, находящимися в муници­пальной собственности;

♦ защиту интересов инвесторов;

♦ расширение использования средств населения и иных внебюджетных источ­ников для финансирования жилищного и социально-культурного строитель­ства.

---------------------------------

Во втором случае органы МСУ напрямую участвуют в инвестиционной деятельности. Наряду с перечисленными мерами по созданию благоприятных условий для инвестирования, такое участие предполагает:

♦ использование средств местных бюджетов для полного или частичного фи­нансирования инвестиционных проектов;

♦ разработку и утверждение инвестиционных проектов, осуществляемых за счет или с участием бюджетных средств;

♦ привлечение для инвестиционной деятельности кредитных ресурсов путем выпуска муниципальных займов (подробнее об этом см. ниже);

♦ проведение конкурсов исполнителей, экспертизы и отбора инвестиционных проектов.

==================

Важным направлением инвестиционной политики органов МСУ является работа по включению инвестиционных проектов, необхо­димых для жизнеобеспечения МО, в федеральные и региональные инвестиционные программы.

Эта работа особенно актуальна для таких сфер, как снос ветхого жилья, коммунальная энергетика, социальная сфе­ра и т. п. Как правило, мероприятия федеральных и региональных программ фи­нансируются из бюджетов нескольких уровней на основе долевого участия. При участии органов МСУ в финансировании инвестиционных проектов на уровне всей страны или субъектов РФ их разработка и утверждение согласовываются с органами местного самоуправления.

=====================

Роль Маркетинга территории муниципального образования

Маркетинговый подход к муниципальному управле­нию является необходимым условием для привлечения инвестиций в развитие территории. В СССР вопросы размещения инвестиционных объектов решались централизованно, на уровне Госплана. В условиях рыночной экономики этот процесс носит стихийный характер, и его результат во многом зависит от слу­чайных факторов.

Здесь происходит то же, что и на товарном рынке: выигрывает тот, кто предлагает лучший товар за меньшую цену. Маркетинг территории му­ниципального образования обеспечивает возможность привлечения инвестиций для более эффективного решения проблем социально-экономического развития.

В основе инвестиционной составляющей маркетинга территории муници­пального образования, согласно мировой практике маркетинга, лежат четыре компонента — продукт, цена, позиционирование, продвижение (см. схему).

КОМПОНЕНТЫ

	Маркетинговый продукт

Маркетинговый продукт

Цена маркетингового продукта

Цена

маркетингового

продукта

Позиционирование маркетин. продукта продукта

Позиционирование

маркетингового

Продвижение Маркет продукта

продукта

Применение этого подхода к привлечению инвестиций на территорию муни­ципального образования характеризуется следующими особенностями.

Маркетинговым продуктом в МО является его инве­стиционный потенциал.

Цена продукта (инвестиционного потенциала территории) определяется с учетом того, что в стоимости каждого инвестиционного проекта есть две со­ставляющих: одна зависит от технологических характеристик самого объекта строительства, другая — от условий его размещения.

Именно вторая составляю­щая определяется условиями конкретного муниципального образования. Она включает в себя: транспортные расходы, расходы, связанные с выбором и подготовкой площадки, стоимость местных строительных материалов, стоимость и время оформления необходимых документов, доступность и своевременность, получения достоверной информации.

Как производитель любого товара ищет пути снижения его себестоимости, так и муниципальная власть должна искать пути снижения расходов возможных инвесторов, связанных с использованием территории.

Позиционирование маркетингового продукта.

Для потенциальных инвесторов важно знать, какие товары или услуги выгоднее всего производить на той или иной территории. Им необходима информация о потребительском рынке и уров­не производства, которая будет формировать интерес к территории.

=====================

Продвижение маркетингового продукта.

Для маркетинга территории это озна­чает проведение эффективной рекламной кампании, чтобы как можно лучше ис­пользовать имеющиеся возможности в целях привлечения инвесторов. С этой целью необходимо определить каналы продвижения информации, определить формы и объемы предоставляемой информации, определить степень ее воздей­ствия на инвесторов и вносить своевременные изменения.

======================

Одним из направлений привлечения инвесторов могут стать объекты незавер­шенного строительства.В этом случае необходима полная инвентаризация таких объектов, оценка степени строительной готовности, возможностей их перепро­филирования с учетом стратегических целей развития муниципального образо­вания.

===================

Другое возможное направление — высвобождающиеся в результате сокраще­ния производства здания цехов и промышленных предприятий с транспортными подходами и инженерной инфраструктурой. И здесь муниципальной власти не­обходим четкий перечень и технические характеристики таких зданий, а также соглашения с их собственниками о возможном размещении новых производств по инвестиционным проектам.

=====================

Третье возможное направление привлечения инвесторов - использование ноу-хау мирового уровня. Такие разработки и технологии имеются в ряде муни­ципальных образований с развитым научным потенциалом. Крайне важно знать об имеющихся разработках, провести их соответствующую экспертизу, реклам­ную кампанию.

Для реализации целей маркетинга территории необходим ряд условий.

1) Поддержка и понимание со стороны органов власти субъекта РФ.

2) Поддержка инвестиционных начинаний деловыми кругами и общественностью.

3) Создание «команды» из людей, понимающих поставленную задачу и владеющих маркетинговыми технологиями, а также грамотных экономистов и финансистов.

=====================****=======================

Тема 10. Управление комплексным социально-экономическим

развитием муниципального образования

(научные и правовые основы)

Вопросы:

10.1. Необходимость и содержание системы муниципального социально-экономического управления и планирования

10.2 Планирование муниципального экономического развития:

современные тенденции и проблемы

10.3. Необходимость и содержание стратегического

управления и планирования в МО

========================

10.1. Муниципальное социально-экономическое развитие – прогрессивные качественные изменения в производственном, финансово-экономическом, инфраструктурном, экологическом потенциалах МО и эффективности их использования в интересах улучшения качества жизни местного сообщества.

Муниципальное образование, образно говоря - это "государство" в государстве, а потому к нему вполне применимы общие принципы и требования к организации управления, которые были сформулированы применительно к области государственного управления.

====================

Механизм управления в наиболее обобщенном (сблокированном) виде последовательно включает следующие технологические блоки:

- анализ и оценка социально-экономической ситуации в МО, прогнозирование тенденций развития;

- выработка и принятие решений - миссии развития, целей и задач, включая нормативное прогнозирование и планирование;

- организация выполнения принятых решений, планов и программ, достижения целей и задач;

- обобщение полученных результатов, оценка эффективности, внесение при необходимости коррективов.

===================

*Анализ социально-экономического развития муниципального образования - исходный этап управления

Анализ и прогнозирование проводятся в целях осмысления положения, потенциала, тенденций и факторов в развитии МО в целом и его структурных блоков в отдельности.

Для сбора необходимой информации используется "Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования" (утверждена Госкомстатом РФ 1 сентября 1999 г.); паспорта МО, а также показатели существующих систем региональной, статистической и прочей отчетности.

---------------

На основе полученных аналитических данных оцениваются

и прогнозируются возможности:

- дальнейшего экономического роста;

- повышения уровня жизни населения, достижения стандартов жизнеобеспечения, нормативов социальной защиты;

- инвестиционной деятельности и развития местного предпринимательства;

- улучшения экологической ситуации;

- развития основных отраслей производства, социальной сферы, обеспечения занятости;

- достижения и повышения финансовой сомодостаточности.

=========================

Каждое из этих направлений детализируется в отраслевом разрезе.

Так, экономический блок в аналитическом рассмотрении включает: сбор статданных, их обработку, анализ и выводы по вопросам - финансово-хозяйственных результатов деятельности малых и средних предприятий на территории МО, по объемам и структуре оптовой и розничной торговли, по вопросам состояния различной инфраструктуры, транспортного обслуживания, по вопросам бытового обслуживания, состояния и динамике изменений в жилищно-коммунальном секторе.

Соответствующее статистическое наблюдение и анализ проводятся по всем отраслям социальной сферы - образование, здравоохранение, культурное обслуживание, физкультура и спорт, осуществление мероприятий социальной защиты (особенно инвалидов, детей и пенсионеров и др).

====================

Инвестиционный потенциал несложно оценить по объемам прибыли предприятий и динамики норм накопления, сумм амортизации, планируемых бюджетных расходов, а также возможностей привлечения внешних инвесторов, что существенно зависит от состояния инвестиционного климата в муниципальном образовании (см. соответствующую тему).

====================

Комплексное развитие МО прямо зависит от его финансовой обеспеченности. При анализе финансового положения МО формируются и рассматриваются показатели:

- динамика валового муниципального продукта в реальном

выражении;

- структура доходов и расходов местного бюджета;

- сбалансированность местного бюджета;

- степень дотационности и зависимости местного бюджета от бюджетных поступлений извне.

На основании финансового анализа можно выделить три основные группы муниципалитетов, соответственно, перспективы и возможности их развития:

- самодостаточные - покрывают все свои расходы за счет собственных доходных источников, имеют потенциал умеренного экономического роста;

- дотационные - частично получают финансовую помощь из бюджетов других уровней в виде дотаций для покрытия своих текущих расходов; просроченной задолженности, как правило, нет; муниципальный продукт в целом возрастает;

- депрессивные - большая часть бюджетных доходов формируется за счет поступлений из вышестоящих бюджетов; имеется просроченная кредиторская задолженность; муниципальный продукт или уменьшается, или находится в застойном виде.

-----------------

Сегодня уже нет сомнений ни в зарубежных странах, ни в России в том, что общество должно развиваться не на рыночной (по сути, анархичной) основе, а на основе стратегического управления и, соответственно, планирования социально-экономического развития

Таков исторический итог критики якобы полной несостоятельности советской плановой системы!

=======================

Следующими шагами алгоритма управления муниципальным

социально-экономическим развитием являются:

1. Разработка долговременной социально-экономической политики, миссии (стратегии)

2. Планирование социально-экономического развития.

v текущее, краткосрочное (1 год)

v среднесрочное (3-6 лет)

v стратегическое (10 и более лет).

(Прим.: единства взглядов по данным срокам нет).

3. Реализация планов развития

Планирование – важнейшая функция органов муниципальной власти, заключающаяся в конкретизации целевых установок в области развития местного сообщества, представлении этих целей в виде совокупности стратегических и тактических планов, концепций и программ.

=====================

План в экономике - это совокупность целевых показателей развития экономической системы (объекта), а также указание на этапы и способы их достижения, распределение ресурсов, определение желаемых результатов и способов их использовани я. План можно рассматривать как некую модель развития объекта.

Формально задача планирования состоит в нахождении лучших решений из множества допустимых.

========================

Примечание: в западной управленческой науке в неразрывной связи применяются три термина планирование, программирование, финансирование (Output Budgeting, Planning-Programming-Budgeting System PPB) как основополагающий фундамент разработанной в США системы планирования и распределения финансовых ресурсов (правительственных расходов, особенно военных). Сущность этой системы состоит в том, что расходы подразделяются не по их характеру, а по целям и предполагаемым результатам. а

========================

В пользу планирования свидетельствует целый ряд аргументов:
- комплексное планирование позволяет повысить эффективность муниципального управления в условиях ограниченности местных ресурсов;

- наличие разработанного плана (программы) позволяет инвентаризировать имеющиеся ресурсы и системно их расходовать, а также активизировать работу по поиску новых ресурсов; муниципальный план социально-экономического развития это документ для всего населения МО, а не внутреннее дело администрации.

Планирование является реальной основой для консолидации местного сообщества вокруг стратегической идеи развития города, района, поселения.

В рамках работы над планом формируется база для согласования интересов сторон, принимающих участие в процессе (власть, бизнес, население, общественные организации), предотвращения конфликтов между ними; наличие плана (программы) позволяет организовать процесс управления, прежде всего при решении повседневных проблем.

====================

Наличие инвестиционных программ и проектов (а они могут появиться только в результате планового подхода) служит веским аргументом при обосновании предложений о бюджетных и внебюджетных инвестициях в реконструкцию и модернизацию коммунальных сетей и транспортной инфраструктуры в муниципалитетах;

=======================

- собственный плановый документ это весомый «имиджевый» фактор для муниципалитета, определяющий его репутацию на российской муниципальной арене. Наличие утвержденного и к тому же выполняемого плана формирует образ территории, привлекательной для инвестиций, а его мэра как прогрессивного, инициативного руководителя с сильной политической позицией.

================

С начала 2000-х гг. и по настоящее время на первый план постепенно стали выходить идеи стратегического планирования, прежде всего, в городах, со середины 2000-х гг., к процессу подключись и сельские районы и поселковые МО. Иметь свой стратегический план стало «хорошим тоном».

=====================

Положительной тенденцией современного этапа планирования социально-экономического развития МО является распространение принципа общественного участия в разработке муниципальных программ. То есть местные программы проходят процедуру публичного обсуждения, а затем официально принимаются городскими органами представительной власти.

В этом отношении показательной стала разработка Стратегического плана Санкт-Петербурга, в ходе которой были продемонстрированы наиболее масштабные формы участия городского сообщества (публичные слушания, конференции, рекламные кампании, публикации в прессе и сети Интернет и др.).

=========================

* Виды планирования развития муниципального образования

В разных странах существуют различные виды планирования экономического развития на местном уровне, отличающиеся по задачам, временному горизонту, территориальному и отраслевому охвату. Обычно схема планирования местного развития выстраивается в иерархическую систему планов.

Самый простой вид проектное планирование (project planning). Он характерен для ситуации, когда судьба МО «завязана» на реализацию конкретного проекта. Это, как правило, масштабный проект, влияющий на изменение ситуации в МО в целом, например, строительство крупного предприятия или аэропорта. Под этот проект мобилизуются финансовые ресурсы, привлекаются различные организации, в итоге избранный проект становится "локомотивом"развитии города на среднесрочную перспективу.

Следующий, более высокий, уровень - разработка муниципальных программ, или программное планирование. Этот вид планирования охватывает сектор городской экономики и/или район города. Соответственно, в его рамках различают отраслевой и территориальный подходы.

=======================

При отраслевом подходе проект задействует практически всю территорию города, но при этом реорганизуется только какая-либо одна отрасль, например, коммунальное хозяйство. Сюда же относятся проведение в городе нового правового зонирования, разработка системы землепользования и т. п. Город одновременно может вести несколько отраслевых планов, при этом необходимо следить за их координацией во избежание взаимных противоречий.

==================

При территориальном подходе определенную программу получает какой-либо один район города (МО), но в его пределах программа может носить комплексный характер, затрагивая различные отрасли.

Далее следует комплексное планирование. Этот вид планирования подразумевает разработку в городе комплексной программы, как правило, рассчитанной на среднесрочный или долгосрочный временной горизонт. Это именно «общее планирование", которое охватывает все отрасли и территории МО. Естественно, в той или иной степени эта всеохватность варьирует, потому что единого универсального сценария того, как это делать, нет.

==================

Наконец, самый "верхний этаж" планирования - стратегическое планирование (strategic planning). Это самый сложный вид планирования, его реализация требует существенных затрат.

Он, строго говоря, необязателен, но с течением времени объективно становится все более популярным в общих схемах планирования и на государственном, и на муниципальном уровнях.

Стратегическое планирование многими экспертами рассматривается как синтетический вид планирования, под «крышей» которого объединяются все прочие виды. Так, финский исследователь Т. Линкола образно назвал стратегический план «зонтиком» для всех других планов в муниципалитете.

Результатом стратегического планирования является стратегический план города (МО). Это своего рода мини-конституция города, предписывающая, куда город будет двигаться в ближайшие 10-20 лет в соответствии с поставленными целями.

Все Отраслевые планы, среднесрочные программы, краткосрочные проектные планы должны ориентироваться на стратегические цели, сформулированные в стратегическом плане, и, по сути, конкретизировать его положения.

Российская схема. Отечественная история муниципального планирования пока сравнительно молода, однако определенные традиции уже успели сформироваться, в том числе и в отношении иерархии видов планирования. Так, можно выделить ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планирования.

Уровни муниципального планирования различаются по временному горизонту, на который данный вид планирования рассчитан.

Организация системы муниципального социально-экономического планирования

Краткосрочное планирование называют также "текущим", а долгосрочное "стратегическим". Каждому уровню планирования соответствует свой уровень конкретики и абстракции, присущи свои характерные особенности, свой арсенал методов. Граница между ними подвижна: во-первых, варьируют временные рамки, во-вторых, часто реализуются смешанные варианты например, среднесрочное планирование с элементами стратегического.

Виды планирования развития муниципального образования

в современных условиях Российской Федерации

Ø Социально-экономическое планирование (объект- вся система муниципальной экономики и социальной сферы).

Ø Территориальное планирование (объект - территория МО, города, его пространственное развитие).

Ø Планирование развития систем коммунальной инфраструктуры

Ø Бюджетное планирование (объект муниципальные финансы).

Основные документы социально-экономического планирования

· Стратегия социально-экономического развития

· Прогноз социально-экономического развития МО

· Долгосрочные целевые программы

· Ведомственные целевые программы

· Планы на соответствующий период

По сути, социально-экономическое планирование является основой для бюджетного и территориального планирования. Тем более это относится к стратегическому планированию, которое фактически интегрирует все три вида планирования. Однако в целом конкретные вопросы системного применения всех трех видов планирования в российской муниципальной практике проработаны слабо.

=======================

Основные документы территориального планирования

· Схема территориального планирования, генеральный план

поселения (городского округа)

· Планы реализации документов территориального планирования МО

· Иные правовые акты в области градостроительной

деятельности:

- правила землепользования и застройки

- документация по планировке территории

======================

Основные документы планирования развития систем

Коммунальной инфраструктуры

¡ Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры

¡ Инвестиционные программы организаций (разрабатываются по заданиям от органов МСУ)

¡ Программа развития энергетики (газификации) МО (рекомендуется иметь для включения в соответствующие программы)

==================

Основные документы бюджетного планирования

¡ Бюджет

¡ Трехлетний финансовый план

¡ Адресная инвестиционная программа

Основные документы бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ), а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества.

Бюджет продукт текущего планирования, а на среднесрочный период в три года разрабатывается среднесрочный финансовый план.

Замечание: поскольку все еще нет единой нормативной базы, то в литературе нередко наблюдается подмена понятий в отношении инструментов планирования: концепции и стратегии развития наделяются свойствами программ и проектов.

Концепция - это формулирование перспектив развития МО; документ, в котором изложена общая "философия", миссия развития, а также провозглашены намерения разработать подходы к реализации перспектив. Смысловая нагрузка и организационная ценность этого документа в том, что в нем декларируется решение предпринимать дальнейшие управленческие действия.

Стратегия - документ общественного согласия о приоритетных (стратегически важных для различных групп местного сообщества) направлениях развития территории проживания и работы. В стратегии декларируется выбор в пользу наиболее оптимальной модели развития муниципалитета (направление «главного удара») на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации, оценки влияния внешних и внутренних факторов в различных сценарных условиях.

Программа социально-экономического развития - обычно понимается как особый документ и как инструмент программно-целевого характера, обеспечивающий баланс целей, задач и ресурсов их достижения. Содержит детальные расчеты всех ресурсных затрат с указанием их источников и этапов привлечения для реализации программных мероприятий. Программа это тот инструмент, который позволяет осуществить многоуровневое бюджетное финансирование, а также привлечение внебюджетных средств заинтересованных лиц.

Итоговый этап алгоритма управления:

- результативность и эффективность программы оценивается на основе системы показателей и индикаторов, позволяющей проводить мониторинг и оценку приближения (достижения) запланированных целей и задач посредством сравнения поэтапных результатов с базовым (стартовым) значением установленных показателей/индикаторов.

=========================

План действий: ввиду того, что муниципальный бюджет разрабатывается сроком на один год, среднесрочный финансовый план на три года, а горизонт программы (в зависимости от сложности и ресурсоемкости поставленных целей) может быть более пяти лет, организационно удобно формировать приоритеты развития в бюджетном периоде в виде плана действий органов местного самоуправления. План акцентирует управленческие ресурсы на главных мероприятиях, которые были предусмотрены в программе социально-экономического развития для данного этапа.

======================

Резюме: таким образом, политика развития МОбазируется на документах стратегического и программного планирования, является инструментом взаимодействия, коммуникации, отражает последовательность управленческих решений. Политика развития, основанная на документах стратегического планирования, обеспечивает преемственность и непрерывность эволюционного развития муниципалитета.

Внесенные в 2007 г. изменения в Бюджетный кодекс РФ имели существенное значение для формирования системы комплексного планирования в стране. В Кодексе определены ключевые положения, обеспечивающие плановый подход, обязательный для всех уровней бюджетной системы в стране.

Ключевые элементы планирования - прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, среднесрочный финансовый план определены в качестве обязательных элементов для всех уровней бюджетного планирования, что, по сути, представляет системный унифицированный подход ресурсного обеспечения проектов и программ развития. Единый подход в вопросах управления ресурсами позволяет реализовать наиболее значимые проекты развития на условиях софинансирования.

Еще одним существенным изменением в системе планирования стало появление в БК РФ отдельной статьи «Долгосрочные целевые программы» с обязательной нормой включения в ее состав технико-экономического обоснования и прогноза ожидаемых результатов реализации программы.

====================

10.2 Состояние практики планирования муниципального

экономического развития: тенденции и проблемы

Основные черты (принципы), присущие системе планирования муниципального социально-экономического развития в современных зарубежных городах, в полной мере актуальны и для России.

========================

1. Планирование осуществляется на нескольких уровнях. Стратегические цели конкретизируются в текущих планах. Одновременно с планированием идет самостоятельный процесс приведения местного законодательства в соответствие с рекомендациями, содержащимися в планах и программах развития.

2. Планирование осуществляется непрерывно, как единый процесс по разработке рекомендаций относительно политики и программ муниципального развития.

3. Планирование носит не директивный, а индикативный характер.План (программа) - не жесткое предписание, а изменяемый документ (разумеется, в установленных пределах).

4. В ходе планирования соблюдается принцип партнерских отношений общественных и частных структур. Социально-экономическая политика не может быть эффективной, если ее принципы не разделяются всеми слоями местного сообщества.

=========================

В условиях Российской действительности целесообразно вычленить и учесть следующие наиболее важные практические проблемы, решение которых могло бы существенно повысить эффективность муниципальной плановой работы

Проблема инициации разработки комплексных многолетних муниципальных плановых документов. Как показывает практика, варианты здесь могут быть различные:

- программа как «козырь» для привлечения средств федерального и регионального бюджетов; исполнение решений региональных властей о «поголовной» разработке программ; «случайное» участие в грантовых программах (международных, корпоративных); элемент избирательной кампании; нацеленность городского руководства на серьезные преобразования в управлении.

Необходимо осознать, что заниматься стратегическим планированием результативно можно только на регулярной ос нове.

2 .Роль политической поддержки. Разработка и реализация документов стратегического характера процесс, прежде всего, политический и нуждается в политической поддержке. Явно выше шансы на успех той программы, которая делается при поддержке региональных властей и в русле региональных программ.

3. Несмотря на накопленный в стране опыт, для подавляющего большинства МО технологии многолетнего планирования остаются малоизвестными и малоприменимыми. Специалисты экономических, градопланировочных, финансовых подразделений администраций, по идее призванные планировать городское развитие, в основном занимаются решением острых текущих вопросов, как говорится в ручном режиме.

4. Обязательное условие - публичность деятельности по долгосрочному планированию. Многолетняя комплексная программа, разработанная администрацией без участия населения и бизнеса, бесполезна. Но такая практика все еще преобладает.

5. Статус многолетней комплексной программы. В случае качественно разработанной стратегии принятие комплексной многолетней программы вполне может быть замещено комплексом целевых среднесрочных программ. Долгосрочный горизонт планирования в формате балансировки целей, задач и ресурсов менее реалистичен в силу недостаточности у муниципалитетов собственных ресурсов на реализацию капиталоемких проектов.

6. В большинстве муниципалитетов комплексная программа не превращается в инструмент текущего планирования. Ее сохранение в качестве долгосрочного документа, вне зависимости от смены городских руководителей, без формального принятия местным представительным органом нередко проходит очень сложно, и долгосрочные плановые документы, на

7. Процедуры разработки и реализации долгосрочных комплексных муниципальных плановых документов, используемые российскими МО, отличаются большим разнообразием. Это определяется как комплексностью и сособенностями самого МО в качестве объекта управления, так и сложностью планирования на долгий срок, а также отсутствием единой правовой и методической базы.

8. Связь стратегического планирования с другими видами планирования в муниципальных образованиях.

Очевидно, что стратегия должна стать основой координации всей плановой работы. Однако в российской практике все происходит наоборот: каждое отраслевое подразделение местных администраций начинает самостоятельно формировать концепцию социально-экономического развития. Среди причин такого положения:

§ отсутствие консенсуса ключевых департаментов местных администраций, как следствие ведомственные интересы приводят к саботированию комплексных работ или бесконечно затягивают их;

§ при наличии же консенсуса подразделений администрации в принципиальном понимании многолетних планов - создают их в условиях «плановой инверсии» - от имеющихся планов более низкого отраслевого уровня к более высокому уровню, а не наоборот;

§ при разработке комплексных программ (стратегий) сказывается отсутствие методически проработанной и процедурно закрепленной увязки со среднесрочным и текущим планированием, системы мониторинга и оценки реализации, обратной связи и критериев внесения необходимых корректив.

========================

В итоге: мониторинг существующей практики планирования в МО и на уровнях государственного планирования в России показывает, что система планирования в полной мере не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления. Наиболее «укомплектованной» в нормативно-правовом и методическом плане является система бюджетного планирования. В ней определены не только компоненты, но и методики расчета многочисленных видов межбюджетных трансфертов.

Схемы территориального планирования федерального уровня не существует (хотя задача такая сьавится), как не существует и документа, определяющего направления региональной политики в данной области.

Наиболее слабым звеном - по сравнению с системами федерального и регионального уровней палнирования - выглядят муниципальные системы планирования.

Необходима активизация деятельности в сфере территориального планирования. Процедуры разработки документов территориального планирования весьма затратные, наиболее подготовленными выглядят муниципалитеты, входящие в состав субъектов РФ, предусмотревших субсидии из региональных бюджетов муниципальным образованиям на формирование документов в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

=====================

Анализ практики позволяет также выделить три основных организационных подхода к планированию социально-экономического развития МО.

1. Поручение муниципальной администрации. По существу это административный подход. Он предусматривает создание некой структуры, как правило, в штате городской администрации, которая целевым образом отвечает за создание плана и координацию деятельности остального сообщества по его реализации. Этот подход не очень приемлем, так как не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции.

2. Создание временной рабочей группы. Она может быть дистанцирована от администрации, но администрация, как правило, финансирует работу такой группы. Собирается группа только на время разработки и создания плана, а дальнейшим мониторингом занимается уже структура в администрации. По общим наблюдениям, такой вариант более применим к небольшим городам, у которых меньше ресурсов на содержание таких структур.

3. Заключение договора на разработку программы или стратегии силами сторонней организации (университетом, бизнес-ассоциацией, консалтинговой организацией и т.п.). Существуют взгляды, согласно которым только внешние организации способны адекватно заниматься разработкой планов и сопровождением их выполнения.

Этот вариант оптимален, но применение его на практике сдерживается недостатком ресурсов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов в условиях неоформленной в виде научной дисциплины системы планирования требует от разработчиков значительных исследовательских усилий, а от заказчиков в лице местной администрации существенных расходов на приобретение индивидуально разработанного научного продукта.

В качестве первого шага на пути организации местного социально-экономического развития обычно рекомендуется создание временной рабочей группы как своего рода компромисс между необходимостью соблюдать принципы открытости и относительной независимости при планировании и реальными возможностями большинства муниципалитетов. В дальнейшем на базе временной рабочей группы может сформироваться уже постоянно действующий экспертный центр, независимый от администрации.

Конкретные формы организации процесса разработки и принятия продуктов муниципального социально-экономического планирования могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету, все зависит от уровня организации деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства, принятых в МО процедур, характера самих документов планирования (стратегия, комплексная программа, целевые муниципальные программы и т.п.).

Системный подход к организации планирования предполагает регулярное сопровождение системы планирования, включая своевременное внесение необходимых корректив в документы планирования. Разработка и принятие стратегии, безусловно, требует дальнейших шагов по формированию программ и проектов развития. В целом система планирования это лишь инструмент организации процесса развития. Взаимодействие различных участников этого процесса внутри системы также требует «отладки» и организации.

=======================***====================

Степень и характеристики сформированности плановых систем

отражены в нижеследующих двух схемах:

Анализ формирования систем государственного и муниципального планирования и механизмов взаимодействия между ними показывает:

1. Отсутствует единая нормативно-правовая и методическая базы планирования внутри систем и порядка взаимодействия между ними.

2 Необходимы активная позиция управленцев высшего звена по отношению к вопросу системности планирования и достаточный уровень профессионализма специалистов, формирующих документы планирования.

=====================

Реально взаимодействие осуществляется в большей степени посредством бюджетного планирования. Наиболее оформленным, но не всегда применимым для территориального и бюджетного планирования является стратегический аспект на уровне субъектов РФ; большинство регионов имеют документально оформленные долгосрочные стратегии развития, которые зачастую остаются декларативными документами. Территориальное планирование более активно, но далеко недостаточно и не полно формируется на муниципальном уровне.

Механизмы координации на местном уровне (МО):

Координация видов планирования внутри системы

=============================

Планирование, являясь одним из наиболее важных элементов менеджмента, требует системного формирования и применения.

Мониторинг практики муниципального управления показывает, что в процессе планирования возникает много ведомственных рассогласований, особенно на стадии бюджетного планирования. В большей степени это результат недостаточной практики или пренебрежения принципами целевого управления.

*Отсутствие документа федерального значения, вводящего общие положения в части социально-экономического планирования, снижает мотивацию управленцев муниципального уровня формировать документы, определяющие стратегические направления развития МО.

Отсутствие документа целеполагания затрудняет эффективное территориальное и бюджетное планирование; на практике между этими видами планирования зачастую возникают противоречия, нарушается последовательность процедур.

С позиции же процесса управления определение целей и постановка задач должны быть осуществлены ранее, нежели планирование ресурсов. На рис. представлен горизонт планирования в виде основных документов различных видов планирования и их взаимосвязь в процессе планирования.

Существуют три основные методологии формирования системы, имеющие своих сторонников: «сверху», «снизу», «последовательного прицепления вагонов к локомотиву». На рис. представлены различные модели системы планирования.

===============

10.3. Проблемы и механизмы стратегического планирования

в муниципальном образовании

Теоретически и практически доказано, что общая система управления должна выстраиваться по схеме:

Стратегическое управление (планирование) с реднесрочноетекущее. Только в этой плановой схеме достигается системность и непрерывность планирования.

==================

Этапы разработки Стратегии

1. На этапе формирования обосновываются и выбираются приоритетные направления развития экономики города и сферы деятельности местных властей.

2. На этапе реализации местные власти и созданные при их участии общественно-частные организации осуществляют намеченный комплекс мер по стимулированию развития отраслей экономики города в интересах осуществления стратегических замыслов.

1. Методология процесса разработки Стратегии

Рекомендуемые м етодики разработки Стратегии

Ø Методические рекомендации Минрегионразвития РФ в адрес субъектов РФ

Ø Методические рекомендации Института экономики города (Кодекс лучшей практики муниципального управления)

Ø Методические рекомендации Леонтьевского Центра стратегических разработок (Санкт-Петербург)

Ø Методические рекомендации независимых экспертов и международная практика

Все они отпадут с принятием ФЗ "О государственном стратегическом планировании" и предусмотренного им пакета методических документов.

2. Организация процесса разработки Стратегии

Варианты организации работ:

· Разработка собственными силами (создание структуры и организация исполнения)

· Разработка экспертной организацией (формирование ТЗ, организация муниципального конкурса, система взаимодействия с исполнителем)

1. Создание организационных структур

· Рабочая группа

· Координационный совет

2. Нормативно-правовое обеспечение разработки Стратегии:

· Постановление главы МО об организации разработки

Стратегии

· Решение о проведении конкурса

· Формирование рабочего плана разработки и утверждения Стратегии

· Проект решения представительного органа МО об

утверждении Стратегии

3. Информационное сопровождение процесса разработки:

· Привлечение представителей СМИ к процессу разработки Стратегии

· Подготовка специальных статей и интервью участн