Механизм институты защиты российского рынка от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции

Методы и формы конкурентного регулирования, установленные в законодательстве Российской Федерации в области внешнеэкономической деятельности, и основные полномочия уполномоченных органов исполнительной власти по их применению.

Формы и методы регулирования внешнеэкономической деятельности, связанные с вопросами воздействия на иностранную конкуренцию, можно разделить на четыре группы:

- таможенно-тарифное регулирование, т.е. регулирование экспорта-импорта посредством варьирования обычных таможенных пошлин, в том числе по предложениям антимонопольного органа, в целях развития конкуренции и экономической эффективности рынков в России;

- меры нетарифного ограничения внешней торговли или нетарифного регулирования, не относящиеся к мерам защитного характера, в том числе технические барьеры на пути торговли, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры лицензирования импорта, процедуры государственных закупок, процедуры таможенной оценки, предотгрузочная инспекция и др. <1>;

- защитные меры в отношении иностранных государств и производителей, которые могут осуществляться как посредством установления дополнительных пошлин сверх действующих в данной сфере импорта пошлин, так и иных механизмов;

- меры антимонопольного контроля при введении таможенных тарифов и мер защитного характера в отношении импорта товаров в целях недопущения негативного влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации.

Рассмотрим коротко эти группы мер государственного внешнеэкономического конкурентного регулирования.

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Таможенно-тарифное регулирование - регулирование экспорта-импорта│

│посредством варьирования обычных таможенных пошлин, в том числе по│

│предложениям антимонопольного органа, в целях развития конкуренции и│

│экономической эффективности рынков в России. │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Изменение внешних экономических пошлин может выгодно влиять на состояние конкурентной среды и экономическое благосостояние общества как при понижении, так и при повышении таких пошлин в зависимости от потребности сложившейся конкурентной и экономической ситуации в стране. Так, при необходимости поддержки определенного отечественного производителя или отрасли, в стратегических или экономических целях, например при запуске нового перспективного производства, которому на время необходимо создать "тепличные" условия, обезопасив от внешних конкурентов, увеличение импортных таможенных пошлин для производителей и поставщиков аналогичных импортных товаров может привести к стабилизации конкурентной среды и поддержать на время становления и набора оборотов отечественного производителя в конкурентной борьбе. Как уже отмечалось, такие меры должны быть оправданы объективными национальными интересами России, а не быть проявлением вредного для экономики и потребителя в целом необоснованного государственного протекционизма отдельных промышленных групп вследствие их активного лоббирования.

В других случаях более выгодным для интересов России может стать, напротив, понижение импортных пошлин на отдельные виды импорта. Так, в случае монополизации российского рынка какими-либо отечественными производителями понижение пошлин на импорт аналогичной продукции из-за рубежа может привести к ослаблению такой монополии в России, падению необоснованных цен, дать и другие преимущества потребителям на данном товарном рынке, отличающие конкурентные рынки от монополизированных.

Еще одним способом антимонопольного воздействия на конкурентную среду и рыночные показатели внутри страны является повышение экспортных пошлин.

Так, например, когда в декабре 2007 г. в России стали резко расти цены на молочные продукты, а также растительное масло, ФАС России предложила понизить пошлины на экспорт, в частности, растительного масла. Данная мера была направлена на сокращение объема экспорта отечественного растительного масла за рубеж и продажи большего числа данной продукции на российском рынке. Следствием данной меры должно было стать увеличение конкуренции на рынке продаж растительного масла, и далее - падение или консервация цен на данную продукцию внутри России.

Полномочия по введению, изменению таможенных тарифов при регулировании внешнеэкономической деятельности, в том числе при конкурентном регулировании, распределяются между органами исполнительной власти следующим образом:

- полномочия по введению, изменению, отмене тарифных мер принадлежат Правительству России;

- при этом полномочия по подготовительной работе по введению, изменению, отмене тарифных мер предоставлены Минэкономразвития России (по состоянию на май 2008 г.);

- ФАС России, в свою очередь, вправе выступать с предложениями по введению, изменению, отмене тарифов в целях улучшения конкурентной среды на рынках Российской Федерации. Кроме того, п. 6 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган полномочиями давать в установленном порядке заключения о наличии или отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов;

- Комиссия Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике является координационным органом межведомственного взаимодействия при осуществлении таможенно-тарифного регулирования. (Функции и полномочия данной Комиссии будут рассмотрены в конце настоящей лекции.)

Меры нетарифного ограничения внешней торговли, не относящиеся к мерам защитного характера. Как уже отмечалось выше, среди таких мер можно назвать квотирование, технические барьеры на пути торговли, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры лицензирования импорта, процедуры государственных закупок, процедуры таможенной оценки, предотгрузочная инспекция и др.

Так, в частности, согласно Закону об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности предусматриваются такие меры, как:

- количественные ограничения экспорта и импорта товаров (квотирование) в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами;

- разрешительный порядок экспорта и/или импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений, в том числе определение перечня отдельных видов товаров, в отношении которых применяется такой порядок;

- лицензирование в сфере внешней торговли товарами и порядок формирования и ведения федерального банка выданных лицензий;

- наблюдение за экспортом и/или импортом отдельных товаров и др.

Органами государственной власти, осуществляющими меры нетарифного внешнеторгового регулирования в соответствии с Законом об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности, являются:

- Президент России. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 13 данного Закона Президент, в частности, устанавливает запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях;

- Правительство России уполномочено, в частности:

вводить количественные ограничения экспорта и импорта товаров в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и определять порядок применения количественных ограничений экспорта и импорта товаров;

устанавливать разрешительный порядок экспорта и/или импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений, а также определять перечень отдельных видов товаров, в отношении которых применяется такой порядок;

определять порядок лицензирования в сфере внешней торговли товарами и порядок формирования и ведения федерального банка выданных лицензий;

определять перечень отдельных видов товаров, за экспортом и/или импортом которых устанавливается наблюдение.

Основная подготовительная работа при применении указанных нетарифных ограничительных мер, которые уполномочено применять Правительство России, возложена им в настоящее время на Минэкономразвития России (по состоянию на май 2008 г.) - уполномоченный Правительством России орган по регулированию внешнеторговой деятельности. Так, согласно ч. ч. 3 - 5 ст. 13 Закона об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции наделило правом государственного регулирования внешнеторговой деятельности - в настоящее время Минэкономразвития России - уполномочен:

- на разработку предложений, касающихся торговой политики Российской Федерации, государственного регулирования внешнеторговой деятельности, заключения международных торговых договоров и иных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей. В случае, если затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации, разработка указанных предложений осуществляется при участии соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- вносить в Правительство Российской Федерации предложения, касающиеся торговой политики Российской Федерации, и обеспечивать реализацию задач по защите экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и российских лиц, а также проводить меры, связанные с государственным регулированием внешнеторговой деятельности;

- выдавать лицензии в сфере внешнеторговой деятельности в целях:

введения временных количественных ограничений экспорта или импорта отдельных видов товаров;

реализации разрешительного порядка экспорта и/или импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений;

предоставления исключительного права на экспорт и/или импорт отдельных видов товаров;

выполнения Российской Федерацией международных обязательств.

Защитные меры в отношении иностранных государств и производителей, которые могут осуществляться как посредством установления дополнительных пошлин сверх действующих в данной сфере импорта тарифов, так и иных механизмов, а также меры антимонопольного контроля при введении таможенных тарифов и мер защитного характера в отношении импорта товаров в целях недопущения негативного влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации.

Основным законом, регламентирующим введение защитных мер при импорте товаров на рынки Российской Федерации, является Федеральный закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <1>. Он создает развернутую законодательную базу для защиты экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами. В Законе достаточно полно определены специальные, антидемпинговые, компенсационные меры защиты отечественной промышленности от причинения ущерба массированным импортом, демпинговым импортом и импортом товаров, при производстве и экспорте которых предоставлялись субсидии, основные условия и принципы их применения, а также проведения расследования, предшествующего введению этих мер. Закон определяет также условия, при которых в целях защиты экономических интересов Российской Федерации могут вводиться количественные ограничения импорта или экспорта товаров <2>.

В Законе о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров включена так называемая антимонопольная оговорка, предусматривающая в некоторых случаях обязанность органа, проводящего расследование, предшествующее введению защитных мер, на получение заключения антимонопольного органа о последствиях влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации. Главная цель этой "антимонопольной оговорки" - воспрепятствовать превращению мер торговой политики в меры необоснованного протекционизма. Если предприятие, требующее введения ограничительных мер по импорту, уже имеет существенную долю на отечественном рынке, то введение дополнительных мер ограничения конкуренции по импорту может повлечь негативные последствия для внутреннего рынка. В связи с этим должно учитывать мнение антимонопольного органа о целесообразности введения таких мер <1>.

В соответствии с Законом о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров полномочия по введению и контролю введения защитных мер распределяются между органами исполнительной власти следующим образом:

- Полномочия по введению защитных мер как тарифного, так и нетарифного характера принадлежат Правительству России.

- Комиссия Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике является координационным органом межведомственного взаимодействия при введении защитных мер во внешней торговле.

- Полномочия по подготовительной работе по введению таких мер, в том числе по проведению специальных расследований, предшествующих введению таких мер, предоставлены Минэкономразвития России (по состоянию на май 2008 г.).

- В случаях, указанных в данном Законе, Минэкономразвития России должно получить заключение ФАС России о последствиях влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации. Часть 8 ст. 26 Закона о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров устанавливает, что в случае, если в течение двух лет, непосредственно предшествующих дню начала расследования, на одного российского производителя, поддержавшего заявление, указанное в ч. 1 ст. 25 данного Закона, приходится более чем 35% производства в Российской Федерации непосредственно конкурирующего товара (при проведении расследования, предшествующего применению специальной защитной меры) или аналогичного товара (при проведении расследования, предшествующего применению антидемпинговой меры или компенсационной меры) либо если общий объем импорта товара, являющегося объектом расследования, составляет менее чем 25% общего объема реализации данного товара и непосредственно конкурирующего товара (при проведении расследования, предшествующего применению специальной защитной меры) или данного товара и аналогичного товара (при проведении расследования, предшествующего применению антидемпинговой меры или компенсационной меры) на рынке Российской Федерации, орган, проводящий расследования, получает заключение федерального органа исполнительной власти в области антимонопольной политики о последствиях воздействия специальной защитной меры, антидемпинговой меры или компенсационной меры на конкуренцию на рынке Российской Федерации. Такое заключение должно быть представлено федеральным органом исполнительной власти в области антимонопольной политики в орган, проводящий расследования, в течение 30 календарных дней со дня поступления запроса органа, проводящего расследования. К этому запросу должны быть приложены материалы, указанные в ч. ч. 4 и 5 ст. 25 Закона о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров.

Участие антимонопольных органов имеет важное проконкурентное значение. Нельзя не отметить положительного значения наличия в отечественном внешнеэкономическом законодательстве и регулировании контрольного механизма с участием антимонопольного органа при введении защитных мер или, как мы назвали эти меры выше в общей части настоящего курса, внешнеэкономических санкций защитного характера.

С указанным положением Закона о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров о контроле антимонопольного органа за введением защитных мер соотносятся положения, закрепленные в п. 6 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции, которые устанавливают, что антимонопольный орган наделен полномочиями давать в установленном порядке заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращении их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.

Закон о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров определяет понятия различных защитных мер, устанавливает механизмы их введения.

Антидемпинговая мера - мера по противодействию демпинговому импорту, которая применяется по решению Правительства РФ посредством введения антидемпинговой пошлины, в том числе предварительной антидемпинговой пошлины, или одобрения ценовых обязательств, принятых экспортером.

Антидемпинговая пошлина - пошлина, которая применяется при введении антидемпинговой меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины (ст. 2 Закона о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах).

Компенсационная мера (ст. 2 указанного Закона) - мера по нейтрализации воздействия специфической субсидии иностранного государства (союза иностранных государств) на отрасль российской экономики, применяемая по решению Правительства Российской Федерации посредством введения компенсационной пошлины, в том числе предварительной компенсационной пошлины, либо одобрения обязательств, принятых уполномоченным органом субсидирующего иностранного государства (союза иностранных государств) или экспортером.

При этом устанавливается, что компенсационная пошлина - это пошлина, которая применяется при введении компенсационной меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины. Под специальной защитной мерой понимается мера по ограничению возросшего импорта на таможенную территорию Российской Федерации, которая применяется по решению Правительства Российской Федерации посредством введения импортной квоты или специальной пошлины, в том числе предварительной специальной пошлины.

Иные понятия, связанные с введением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, а также условия, порядок и другие вопросы введения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер определены в Законе о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров и соответствующих подзаконных актах, принятых в развитие данного Закона и иных законов, регламентирующих отдельные вопросы в данной области, в частности Закона о защите конкуренции, п. 6 ч. 2 ст. 23 которого определяет, что антимонопольный орган наделен полномочиями давать в установленном порядке заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции, в частности при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.

Итак, регулирование конкуренции и монополии во внешнеторговой деятельности реализуется посредством целого ряда механизмов. Представляется, что для эффективного решения проблем конкурентного регулирования на российских рынках и поддержки конкурентоспособности отечественного производства на зарубежных рынках важно соблюдение в том числе двух условий:

- наличия у компетентных органов в данной области квалифицированных знаний - целостного представления о системе механизмов внешнеторгового конкурентного регулирования во всем их многообразии, обладания всем арсеналом мер данного конкурентного регулирования для возможности выбора оптимального механизма или их эффективного сочетания;

- использования этого арсенала во благо отечества, а не для обслуживания частных интересов отдельных групп, лоббирующих применение ограничительных тарифных и нетарифных мер в своих частных корыстных интересах, противоречащих общему благу или публичным интересам российского общества.

Правовое положение, цели, функции, задачи, полномочия Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике.

Как отмечалось выше, Комиссия является координационным органом межведомственного взаимодействия при осуществлении таможенно-тарифного регулирования. Функции, полномочия, задачи Комиссии определены в Положении о Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике, утвержденном Постановлением Правительства России от 22 января 2008 г. N 20. Согласно Положению Комиссия Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике является координационным органом, осуществляющим подготовку предложений для Правительства Российской Федерации по вопросам таможенно-тарифных мер регулирования ввоза товаров на таможенную территорию Российской Федерации и вывоза товаров с этой территории, а также по вопросам введения в соответствии с действующим законодательством на территории Российской Федерации мер по защите внутреннего рынка и ответных мер в области внешнеторговой деятельности на дискриминационные действия со стороны других государств. Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и настоящим Положением.

Основными задачами Комиссии являются:

- рассмотрение и подготовка предложений:

об установлении и изменении ставок таможенных пошлин;

о применении мер таможенно-тарифного регулирования в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации в неторговом обороте;

о применении мер таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации в соответствии с соглашениями Всемирной торговой организации;

о внесении изменений в товарные номенклатуры внешнеэкономической деятельности;

об изменении и уточнении национальной схемы преференций;

о предоставлении тарифных преференций в отношении товаров, происходящих из государств, образующих вместе с Российской Федерацией зону свободной торговли или таможенный союз, а также о тарифных изъятиях из режима свободной торговли;

о необходимости введения на территории Российской Федерации мер по защите внутреннего рынка;

- рассмотрение вопросов об установлении тарифных квот на преференциальный ввоз (вывоз) товаров;

- разработка предложений о целесообразности введения ответных мер в области внешнеторговой деятельности на дискриминационные и иные действия со стороны других государств и их союзов, ущемляющие экономические интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или юридических и физических лиц;

- оценка влияния применяемых защитных мер на состояние соответствующих товарных рынков.

Комиссия для выполнения возложенных на нее задач имеет право:

- запрашивать у федеральных органов исполнительной власти и организаций материалы и информацию по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии;

- привлекать в установленном порядке при необходимости экспертов и консультантов для проработки вопросов, выносимых на рассмотрение Комиссии;

- заслушивать на своих заседаниях представителей федеральных органов исполнительной власти, представителей организаций по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии;

- создавать рабочие группы из представителей федеральных органов исполнительной власти.

Состав Комиссии утверждается Правительством РФ.

Решение о проведении заседания Комиссии принимается председателем Комиссии либо по указанию председателя Комиссии одним из его заместителей. Заседания Комиссии проводятся председателем Комиссии или по указанию председателя Комиссии одним из его заместителей не реже одного раза в квартал. Выносимые на заседание Комиссии вопросы, как правило, предварительно рассматриваются рабочей группой.

Комиссия может принимать решения путем проведения письменного опроса ее членов:

- в случае, если порядок изменения ставок таможенных пошлин установлен законодательством Российской Федерации;

- в случае необходимости исполнения срочных поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- в иных случаях - по решению председателя Комиссии.

Принимаемые на заседаниях Комиссии решения оформляются протоколом, который подписывается председателем Комиссии или одним из его заместителей, проводившим заседание. Проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии, вносятся в Правительство Российской Федерации в установленном порядке с приложением протокола соответствующего заседания Комиссии.

Порядок работы Комиссии определяется ее регламентом, утверждаемым председателем Комиссии. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляется Министерством экономического развития Российской Федерации.

Комиссия является важной площадкой межведомственного взаимодействия при осуществлении таможенного регулирования и введения защитных мер, в том числе в части реализации конкурентной политики при введении таких тарифов и мер. В состав Комиссии входят руководители ряда уполномоченных федеральных министерств и ведомств, в том числе руководитель ФАС России. Согласно распоряжению Правительства России "Об утверждении состава Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике" председателем Комиссии является заместитель председателя Правительства Российской Федерации - Министр финансов Российской Федерации. В состав Комиссии входят руководители Минэкономразвития России, Минфина России, Министерства юстиции России, ФАС России, Департамента международного сотрудничества Правительства Российской Федерации, МИДа России, Минсельхоза России, Федеральной таможенной службы России, Министерства промышленности и энергетики России (с мая 2008 г. - Министерство промышленности и торговли).