Тема 7. Бюджетный федерализм

1. Бюджетная централизация и бюджетная децентрализация. Функции и расходы территориальных бюджетов.

Ресурсы общественного сектора находятся в распоряжении не только центральных, но и территориальных (региональных, местных) органов. Для осуществления своих функций каждый из них располагает собственным бюджетом. В России и других фе­деративных государствах субъекты федерации пользуются широ­кими бюджетными правами, в унитарных государствах права ад­министративно-территориальных образований, как правило, не столь значительны. Однако некоторая самостоятельность если не в определении источников доходов, то в аллокации расходов ха­рактерна для всех вариантов и уровней самоуправления террито­рий. По сути, именно способность в некоторых пределах распо­ряжаться ресурсами общественного сектора делает власть терри­ториальных органов реальной.

Вместе с тем значительная часть общественных средств в лю­бой стране сосредоточена в руках центральных органов законо­дательной и исполнительной власти. Решения, принимаемые на общенациональном уровне, существенно влияют на бюджетную политику регионов. Это происходит, в частности, потому, что во многих странах, в том числе в России, территориальные бюдже­ты формируются в преобладающей степени за счет устанавливае­мых законом отчислений от общенациональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой помощи из общенациональ­ного бюджета.

Таким образом, на практике имеет место сложная система взаимоотношений между бюджетами разного уровня. Объяснить эти взаимоотношения и определить пути их формирования, от­вечающие принципу эффективности, призвана теория бюджет­ного федерализма. Этот термин применяется и в отношении стран, федерациями не являющихся. Федерализм в данном случае под­разумевает только наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы государства. В той мере, в какой децентра­лизованное в территориальном разрезе распоряжение обществен­ными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, например, регионы могут владеть собственными пред­приятиями), бюджетный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма, впро­чем, аспект наиболее важный, определяющий.

Экономические взаимоотношения между федерацией и ее субъ­ектами, а также органами местного самоуправления неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географичес­ких, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место в таких взаимоотношениях, исчерпываю­щим образом отражается в моделях и положениях теории бюд­жетного федерализма, особенно если это вводные положения, которые рассматриваются в настоящей главе. Однако экономи­ческая теория открывает возможность выделять те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального вы­бора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых тер­риториальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов. Теория позволяет понять, при каких условиях эти тенденции получают развитие и какие факторы способны огра­ничивать их действие.

Спрос на общественные блага и бюджетная децентрализация

Децентрализация в общественном секторе уместна в той мере, в какой она позволяет эффективнее выполнять функции данного сектора, то есть удовлетворять потребности в общественных бла­гах и перераспределении. При каких обстоятельствах переход от централизованного к децентрализованному принятию решений о поставке общественных благ и ее финансировании может приво­дить к Парето-улучшениям?

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получа­ет все население страны, то децентрализация фактически невоз­можна. Например, стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии, значит, решение о том, каким должен быть состав ядерных сил и как их финансиро­вать, необходимо принимать централизованно. Если жители одно­го региона предпочитают «потреблять» больше ракет, чем жители другого, должно быть выработано какое-то одно согласованное ре­шение, пусть даже оно не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, непосредственно затрагивающие ин­тересы граждан независимо от места их проживания.

Однако во многих случаях выгоды, приносимые обществен­ным благом, локализуются. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, бы­вает неодинаковым. Так, в одном месте для улучшения снабже­ния питьевой водой требуется бурить скважины, в другом — стро­ить канал, в третьем — создавать очистные сооружения повы­шенной эффективности. Но даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, часто каждая его единица потреб­ляется локально. Например, любой город нуждается в освеще­нии, однако оно, в отличие от оборонительных систем, непо­средственно доставляет выгоды только тем, кто находится в дан­ном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город в принципе может быть принято децентрализованно.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приоб­ретает пространственный характер. Границы фактического по­требления (восприятия, усвоения) блага бывают не только гео­графическими, но и социальными. Так, радиопередача на ино­странном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справ­ляться с проблемой «безбилетника», контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества обще­ственных благ, не будут подкреплены децентрализованным фи­нансированием.

Конечно, государство выделяет регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливает пути их исполь­зования. Однако это нельзя еще считать бюджетной децентрали­зацией в полном смысле. Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определе­нии потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить об относи­тельно независимой бюджетной политике. Административно-тер­риториальные образования, имеющие собственные органы влас­ти и управления, в принципе способны обладать подобного рода самостоятельностью.

Локализация выгод от общественного блага создает возмож­ность децентрализованного принятия касающихся его бюджетных решений. Но чтобы децентрализация имела практический смысл, необходим еще особый характер дифференциации потреб­ности в этом благе. Представим себе, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. Отметим, что в связи с различиями в уровне издержек для разных населенных пунктов могли бы выби­раться неодинаковые параметры освещенности; однако основой выбора успешно служила бы единая шкала, связывающая эти пара­метры с готовностью платить. Децентрализация принятия решений в подобной ситуации либо оказалась бы формальной (свелась к проведению расчетов по заданной схеме), либо обернулась бы дублированием в оценке одних и тех же предпочтений, а значит, неоправданным ростом административных издержек.

Допустим теперь, что население делится на три группы, каж­дой из которых присуща своя, непохожая на другие функция го­товности платить за общественные блага, однако в любом регио­не и городе эти группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также отсутствовала бы территориальная диффе­ренциация предпочтений, относящихся к общественным благам, и, следовательно, не было бы основы для подлинной бюджетной децентрализации. Напротив, она бы в максимальной степени на­полнилась реальным содержанием в ситуации, когда у каждой группы, однородной по предпочтениям, касающимся локальных общественных благ, оказался бы свой регион или город, где жили бы только представители данной группы. Тогда им было бы удоб­но порознь выявлять и удовлетворять свои несхожие запросы, подобно тому как разные индивиды предпочитают порознь при­обретать частные блага.

Итак, бюджетный федерализм в принципе способен быть эф­фективным, если:

децентрализованно принимаются решения, относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек; иными словами, жители региона берут на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;

предпочтения, относящиеся к локальным общественным ола-гам в большей степени различаются между регионами, чем внут­ри регионов; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тен­денций которые фиксирует теория бюджетного федерализма. Тем не менее чтобы выявить эти тенденции, естественно на первом этапе предположить, что все перечисленные условия удовлетво­ряются полностью.

Теорема о децентрализации:

если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизо­ванного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.

Этот тезис позволяет перевести вопрос о преимуществах и недостатках децентрализации в уже привычную нам плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализа­ция обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Однако если повыше­ние издержек перекрывается выигрышем, который в нашем уп­рощенном примере изображался площадью заштрихованных тре­угольников, то децентрализация эффективна.

Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают при наличии экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага.

Точно количественно соизмерить выгоды и издержки децент­рализации на практике вряд ли возможно. Однако, зная влия­ющие на них факторы, удается обоснованнее судить о конкрет­ных проблемах бюджетного федерализма.

Гипотеза Тибу

Коль скоро эффективность децентрализованного принятия решений зависит, в частности, от рассредоточения людей с раз­ными вкусами по разным регионам и населенным пунктам, воз­никает вопрос, способна ли децентрализация сама порождать механизмы, благоприятствующие такому рассредоточению. Что­бы дать ответ, постараемся прежде всего понять, при каких об­стоятельствах индивид демонстрирует уровень своей готовности платить за локальные общественные блага и как, объединившись с другими индивидами, имеющими схожие предпочтения, он ока­зывается в состоянии реализовать эту готовность. В связи с рассматриваемой проблемой американский экономист Ч. Тибу привлек внимание к процессам миграции и значению того, что иногда называют «голосованием ногами».

Гипотезу Тибу можно сформулировать следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватно­го выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений. В предель­ном случае механизм, описанный Тибу, работал бы подобно ры­ночному механизму, обеспечивающему достижение Парето-оптимальных состояний: каждый индивид, «голосуя ногами», то есть меняя место жительства, был бы способен подобрать наибо­лее подходящий для себя набор локальных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Отметим, что при этом по отноше­нию к данным благам была бы полностью решена и проблема определения готовности платить, что позволило бы рационали­зировать налоговую систему.

Разумеется, на практике существует немало факторов, сдер­живающих проявление тенденции, которая описана Ч. Тибу. Во-первых, смена места жительства связана с издержками. Причины этого не только денежные затраты на переезд, но и возможные потери заработка, а также ущерб для благосостояния, обуслов­ленный утратой привычного окружения, круга общения, клима­тических условий и т.п.

Во вторых, издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимает решение о смене места жительства, то есть имеют мес­то внешние эффекты, которые, как мы знаем, при прочих рав­ных условиях не благоприятствуют повышению аллокационной эффективности. Экстерналии связаны, в частности, с зависимос­тью уровня издержек от масштабов производства общественного блага (в несколько ином контексте роль экономии на масштабе уже отмечалась выше). Отъезд либо приезд большого числа жите­лей может значительно изменить уровень издержек, которые ло­жатся на других лиц, проживающих в населенном пункте.

В-третьих, локализация выгод от общественного блага почти никогда не бывает абсолютной, что также обусловливает экстерналии. Производство локальных общественных благ, как и благ частных, нередко порождает переливы. Например, улучшение охраны общественного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе.

В-четвертых, индивиды не располагают совершенной информа­цией, которая требуется для принятия оптимальных решений.

В-пятых, число потенциальных мест жительства для индивида не безгранично, так что параметры развития общественного секто­ра вряд ли могут дифференцироваться столь же широко, как по­требительские предпочтения.

В-шестых, привести административно-территориальное деле­ние и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономичес­ки оптимальными условиями производства локальных общественных благ крайне трудно как в силу исторических и политических причин, так и в силу разнообразия самих этих благ, выгоды от кото­рых распространяются в неодинаковых пределах.

Чем больше дает о себе знать каждый из перечисленных фак­торов, тем меньше Парето-улучшений достигается на базе соче­тания миграции с бюджетной децентрализацией. На деле эти факторы настолько существенны, что дают основание употреб­лять слово «гипотеза», когда говорится о повышении эффектив­ности за счет описанных процессов. Однако эмпирические дан­ные в целом подтверждают, что дифференциация бюджетной политики в отношении локальных общественных благ влияет на миграцию, в которой проявляется потребительский выбор. Вмес­те с тем главное, пожалуй, состоит в том, что модель Тибу позво­ляет распознавать процессы прогрессирующего увеличения вы­год от децентрализации и обстоятельства, от которых зависит торможение либо ускорение этих процессов.

Численность населения и масштабы производства локальных общественных благ

Для эффективного удовлетворения потребностей в локальных общественных благах необходимо, чтобы масштабы, в которых они поставляются, соответствовали численности потребителей. Дело в том, что для большинства этих благ возникает проблема переполнения, так что их потребление следует рассматривать под углом зрения теории клубов.

Функции и расходы территориальных бюджетов

Общественные финансы выполняют три взаимосвязанные и нередко переплетающиеся функции: аллокационную, распредели­тельную (дистрибутивную) и стабилизационную. Первая из них выражается в аллокации ресурсов для производства благ, постав­ляемых с помощью общественного сектора, вторая — в перерас­пределительных процессах, третья — в проведении макроэконо­мической политики, обеспечивающей здоровое развитие хозяй­ства в целом, прежде всего частнопредпринимательского секто­ра. Рациональная макроэкономическая политика является, оче­видно, общественным благом. Модель, характеризующую распре­деление функций между звеньями бюджетной системы, которые принадлежат к разным ее уровням, часто называют моделью «сло­еного пирога».

Децентрализованное выполнение стабилизационной функции практически неэффективно. Ведь региональная экономика явля­ется, как правило, несравненно более открытой, чем националь­ная. Границы рынков далеко не совпадают с административно-территориальным делением. В потреблении жителей каждого региона огромное место занимают товары, импортируемые в него из других регионов страны. Известно, что чем выше предельная склонность к импорту, тем меньше мультипликатор расходов.

Эффект изменения уровня общественных расходов в отдель­ном регионе не концентрируется внутри данного региона, а рас­пределяется по всем остальным регионам, поставляющим ему про­дукцию. Таким образом, обособленное проведение региональной макроэкономической политики породило бы столь существенные экстерналии, что хозяйству региона скорее всего досталась бы лишь небольшая часть выгод. В то же время в масштабах всей нацио­нальной экономики последствия стабилизационной политики региона вряд ли оказались бы по-настоящему значительными.

Перераспределительная функция нередко в определенной сте­пени выполняется на региональном уровне. Однако и в этой области, как правило, доминирует общенациональное начало. То или иное понимание справедливого распределения характеризу­ет обычно целую нацию, государство, а не население отдельного города или района. Единство государства и общества оказалось бы серьезно подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую влек за собой кардинальный пересмотр социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражда­нин. Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры пере­распределительной политики определяются централизованно и находят выражение в общенациональном (федеральном) законо­дательстве. В Российской Федерации ряд важнейших гарантий, таких, как право на социальное обеспечение, бесплатную меди­цинскую помощь и образование, предусмотрен в Конституции.

Наиболее пригодна для децентрализованного выполнения аллокационная функция в той мере, в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных об­щественных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредоточиваются выгоды от конкретного обществен­ного блага, аллокация ресурсов для его поставки может осущест­вляться территориальными органами разного уровня. Так, в Рос­сии имеются государственные органы субъектов Федерации: рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области и автономных округов, а также районные, го­родские и иные органы местного самоуправления. Некоторые функции естественным образом относятся к сфере деятельности местных органов, другие осуществляются на уровне субъектов Федерации, иногда с участием федерального уровня.

Участие общенациональных (федеральных) органов в форми­ровании ресурсной основы решения региональных проблем, а региональных органов — в решении проблем местного характера имеет два теоретических основания. Во-первых, как уже отмеча­лось, пределы распространения выгод от локального обществен­ного блага обычно не вполне совпадают с административными границами. Если имеют место позитивные внешние эффекты, то для оптимальной аллокации ресурсов требуется, чтобы террито­рия, за счет бюджета которой производится общественное благо, получала компенсацию за экстерналии извне. Это одна из причин, по которым даже при оптимальном распределении бюджетных функций потребовалось бы выделение части федеральных дохо­дов в распоряжение субъектов Федерации, а части их доходов — в распоряжение районов и населенных пунктов.

Во-вторых, аллокационные процессы связаны с распредели­тельными. Принципы справедливости требуют обеспечить всему населению страны некоторый минимум не только денежных до­ходов, но и потребления ряда локальных общественных благ. Коль скоро это локальные блага, желательно использовать преимуще­ства децентрализации в их поставке. В то же время ресурсные возможности регионов неодинаковы, что может обусловливать чрезмерные различия в доступности этих благ для населения. Поэтому ради справедливого распределения благ между потреби­телями (индивидами и их группами) приходится прибегать к пере­распределению ресурсов общественного сектора между регионами. С учетом сказанного понятны различия в структуре расходов бюджетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяй­ства, финансовую поддержку территорий, внешнеэкономическую деятельность, погашение и обслуживание государственного дол­га, а в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных меро­приятий. При этом схожие по направленности расходы финан­сируются бюджетами разного уровня в зависимости от того, об­служивание какой территории обеспечивается затратами. Напри­мер, если речь идет о народном образовании, средняя школа по­лучает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регио­нов, — из бюджета Федерации.

2. Доходы территориальных бюджетов. Бюджетные гранты и «эффект липучки».

Функциям территориального бюджета должны соответствовать его доходы. Это один из важнейших принципов бюджетного фе­дерализма.

Бюджеты территорий формируются в основном за счет трех типов доходов. Во-первых, это налоги, самостоятельно устанав­ливаемые и собираемые территориальными органами власти. В России федеральным законодательством определен перечень на­логов, которые вправе собирать как органы субъектов Федера­ции, так и органы местного самоуправления.

Во-вторых, имеют место долевые отчисления в бюджет тер­ритории от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы. Так, в России существенную роль в форми­ровании бюджетов субъектов Федерации играет налог на добав­ленную стоимость. Он является федеральным налогом. Однако, например, на 1994 г. было установлено, что 25% поступлений от этого налога зачисляется в бюджеты тех субъектов Федерации, на территории которых данные средства собраны. Бюджеты органов местного самоуправления в свою очередь могут получать долевые отчисления от источников, формирующих доходы субъектов Феде­рации.

В-третьих, в нижнее звено бюджетной системы из верхнего обычно поступают различного рода трансферты (субсидии, дота­ции, субвенции), представляющие собой формы помощи в по­крытии расходов. Между ними и долевыми отчислениями нет непроходимой грани, однако долевые отчисления предполагают нормативное закрепление за территориальным бюджетом стабиль­ного источника дохода, тогда как трансферты зависят от частных решений органов, распоряжающихся бюджетом, из которого трансферты черпаются. Зависимость от трансфертов сковывает самостоятельность территории в разработке и реализации бюд­жетной политики, отвечающей предпочтениям ее жителей.

При прочих равных условиях желательно, чтобы доля транс­фертов в доходах территориального бюджета была невысокой. Что же касается территориальных налогов, с одной стороны, и доле­вых отчислений от федеральных налогов (или иных доходов верх­него уровня бюджетной системы), с другой, то и те и другие име­ют свои преимущества. Преобладание собственных, устанавлива­емых в регионе налогов в доходной базе территориального бюд­жета (так называемая американская модель бюджетного федера­лизма) обеспечивает максимальную гибкость и самостоятельность бюджетной политики региона. Высокой доле отчислений от об­щенациональных, федеральных налогов в территориальных бюд­жетах (так называемой германской модели) соответствуют относи­тельно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе этих налогов. Для России в настоящее время характерна скорее германская модель.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие будем да­лее использовать термин «бюджетные гранты».

Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общест­венных благ. Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных обществен­ных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, кото­рые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех тер­риториях, предъявлявших спрос на гранты, слабая увязка регио­нальных расходов с собственными доходами порождает при про­чих равных условиях тенденцию к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени за счет неоправданного роста федеральных налогов.

Издержки, с которыми связано удовлетворение потребностей, предъявляемых на территории региона, всего нагляднее, когда финансирование обеспечивается с помощью маркированных на­логов и платежей за используемые ресурсы. Они играют замет­ную роль в формировании территориальных бюджетов. Так, в России к доходам субъектов Федерации отнесена, в частности, плата за воду, забираемую промышленными предприятиями, а к доходам местных бюджетов — налог на строительство объектов производственного назначения в курортных зонах, сбор за убор­ку территории населенных пунктов и др.

Во многих странах существенное место среди доходов терри­торий занимают налоги на имущество, в особенности недвижи­мое. Недвижимость четко локализована, что издавна делало ее привлекательным объектом местного налогообложения. В то же время пользование строениями и земельными участками тесно корреспондирует с потреблением целого ряда локальных общест­венных благ, обеспечивающих коммуникации, безопасность, удов­летворительное гигиеническое состояние территории и т.д. В России субъекты Федерации взимают налог на имущество пред­приятий и налог с имущества, переходящего в порядке наследо­вания и дарений, а в местные бюджеты поступает налог на иму­щество физических лиц и земельный налог.

Когда большинство жителей региона располагают значитель­ной по размерам собственностью, распределенной не слишком неравномерно (скажем, когда преобладает проживание в собст­венных домах, имеющих сравнительно высокую стоимость), об­ложение имущества позволяет поддерживать довольно наглядную связь между выгодами, которые типичный налогоплательщик получает от локальных общественных благ, и размером налога, который он уплачивает. Однако чем неравномернее распределе­ние собственности и чем выше доля неимущих, тем реже для конкретного индивида выгоды соответствуют налоговым обяза­тельствам. В условиях концентрации собственности в немногих руках налог на имущество воспринимается как «налог на бога­тых», то есть в первую очередь как инструмент перераспределе­ния. Точка зрения большинства на желательные размеры подоб­ных налогов определяется скорее соображениями справедливости, чем предпочтениями, касающимися локальных обществен­ных благ. В данной связи налогообложение имущества не всегда в полной мере адекватно функциям территориальных бюджетов и не везде способно успешно играть решающую роль в их фор­мировании.

Вместе с тем восприятие налога гражданами неизбежно во многом определяет политику его применения и может, как мы уже знаем, фиксировать скорее характер налоговых обязательств, чем реальное распределение налогового бремени. В частности, даже если налоги на имущество уплачиваются главным образом наиболее состоятельными гражданами, нельзя утверждать, что они не перемешаются на других членов общества. Например, налог на имущество домовладельца в принципе способен перемещать­ся на тех, кто арендует жилье.

Ввиду первостепенной значимости налогов на недвижимое имущество для региональных и местных бюджетов многих стран, вопрос о сфере их действия привлекает внимание исследовате­лей. Согласно так называемому традиционному взгляду на этот вопрос, налог на недвижимость подобен акцизу. Имеется в виду, что, например, налогообложение жилого дома означает для его потенциального покупателя то же самое, как если бы покупка была обложена акцизом в размере капитализированного налога. Если же дом сдается внаем, то владелец стремится включить сум­му налога в состав арендной платы так же, как продавец обычно­го товара попытался бы включить в цену акциз.

Последствия налогообложения товаров и услуг зависят, как известно, от соотношения эластичностей спроса и предложения. Недвижимое имущество состоит прежде всего из земельных участ­ков и строений. Предложение земли абсолютно неэластично, поэтому в той мере, в какой налог относится к земельной собст­венности, его бремя ложится на землевладельцев. Но в той степе­ни, в какой налог относится к строениям, предложение высоко­эластично, по крайней мере в долгосрочном плане. Ведь масшта­бы строительства чутко реагируют на изменения рыночной конъ­юнктуры. Что же касается спроса на строения, во всяком случае на жилье, он не отличается высокой эластичностью по цене.

Таким образом, в соответствии с традиционным взглядом бремя налогообложения недвижимости в очень большой степени ложится на потребителей жилья. Поскольку в странах с рыноч­ной экономикой расходы на жилье занимают гораздо большее место в бюджете семей среднего достатка, чем в богатых семьях, сторонники традиционного взгляда склонны считать налогооб­ложение недвижимости скорее регрессивным, чем прогрессив­ным.

Так называемый новый взгляд на налоги с недвижимости ха­рактеризуется перенесением акцента с частичного равновесия на общее и истолкованием данного налога как формы обложения капитала. Накопленные средства могут вкладываться в недвижи­мость наряду с другими активами. Когда под влиянием налога недвижимость становится относительно дороже, увеличивается привлекательность иных форм инвестиций, которые в результате поглощают возрастающую долю совокупного капитала. С точки зрения сторонников нового взгляда, имеет место процесс, подоб­ный описанному в главе шестой, когда речь шла о налогообложе­нии прибыли корпораций. В краткосрочном периоде, пока пере­мещение капитала из налогооблагаемой сферы к иным формам вложений не успевает совершиться, бремя налога несут в основ­ном те лица, на которых непосредственно возложены налоговые обязательства. Однако в среднесрочном периоде бремя распро­страняется на всех владельцев капиталов, а в долгосрочном — последствия зависят от степени открытости национальной эко­номики, как это было показано в названной главе.

Согласно новому взгляду на налогообложение недвижимости, оно затрагивает в основном тех, кто направляет значительную часть своих доходов на накопление, то есть в первую очередь наиболее обеспеченные слои населения. С этих позиций налог представляется прогрессивным.

Бюджетные гранты

К числу наиболее важных проблем теории бюджетного феде­рализма относится анализ воздействия бюджетных грантов на децентрализованно принимаемые решения. Разумеется, такой анализ предполагает, что децентрализация реальна, то есть тер­риториальные органы располагают полномочиями (пусть даже не безграничными) самостоятельно изменять как предложение об­щественных благ, так и уровень региональных (местных) нало­гов. Тогда для них актуален выбор наилучшего соотношения налогов и потребления локальных общественных благ, а бюджет­ные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотноше­ние.

Для проведения анализа принято выделять следующие типы бюджетных грантов: блочные и категориальные, а среди послед­них — долевые и недолевые. Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть исполь­зован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например, отчисления от налога на добавленную стои­мость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Рос­сийской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в террито­риальный бюджет для использования на конкретные цели, кото­рые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Напри­мер, общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссей­ных дорог, получают из федерального бюджета средства, покры­вающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обра­титься за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюдже­ты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного об­щественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например, предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов регио­на предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локаль­ных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают нелимитированными и лимитирован­ными. Нелимитированный грант неограниченно возрастает с уве­личением степени достижения цели, для которой он предназна­чен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов. Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный грант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» по­мощи. При прочих равных условиях население региона наиболее за­интересовано в получении блочных грантов.

Бюджетный грант в данном случае является аккордным трансфертом, который не порождает эффекта замещения и связанных с ним потерь эффективности (мы оставляем в стороне воздействие на трудовую активность). Очевидно, что такой трансферт предпочтителен, когда надо ре­шать сугубо перераспределительные задачи, выравнивая возмож­ности регионов, но не является подходящим инструментом воз­действия на структуру потребления.

Таким образом, действие любого гранта зависит не только от его типа и размера, но и от позиции жителей региона, в который направляется фант. При недостаточно адекватной оценке харак­терной для региона готовности платить за общественные блага децентрализованно принимаемые решения могут не во всем сов­пасть с ожиданиями центральных органов, выделяющих фант. Децентрализация собственно и означает, что решения на деле отражают местные предпочтения, в том числе в отношении ис­пользования бюджетных фантов.

«Эффект липучки»

В предыдущем параграфе предполагалось, что использование бюджетных фантов прямо определяется предпочтениями типич­ного жителя региона, а именно свойственными ему предельными нормами замещения различных частных и общественных благ. При этом условии фанты равноценны помощи, поступающей в денежной или натуральной форме непосредственно индивидам. Например, выделение блочного фанта эквивалентно по своим описанным выше последствиям такому же по величине приросту денежных доходов населения из любого другого источника, в том числе повышению заработков.

В данной связи следовало бы ожидать, что на динамику рас­ходов территориального бюджета практически одинаково влияют дополнительно получаемые гранты (во всяком случае блочные) и повышение собственных доходов жителей. Пропорции, в кото­рых дополнительные средства направляются на приобретение частных и общественных благ, должны были бы, при прочих рав­ных условиях не зависеть от источника этих средств. Однако эм­пирические исследования показывают, что это не так.

Например, в США из одного доллара, дополнительно полу­ченного в виде личных доходов, в среднем не более 10 центов направляется на увеличение расходов территориальных бюдже­тов, а из доллара прироста блочных фантов не менее 40 центов идет на эти цели, и только остальная часть обеспечивает рост потребления частных благ за счет относительного снижения тер­риториальных налогов. Естественно предположить, что первый показатель точнее отражает предпочтения основной массы насе­ления. Но тогда получается, что деньги, поступающие в террито­риальный бюджет в виде грантов, избыточно «прилипают» к об­щественному сектору, в силу чего пропорция между личными расходами граждан и расходами бюджета отклоняется от оптиму­ма. Это явление получило название «эффекта липучки».

В основе «эффекта липучки» лежит неполное совпадение пред­почтений тех, кто на практике наиболее непосредственно влияет на использование бюджетных грантов, с предпочтениями типич­ного налогоплательщика. В силу уже известных причин работни­ки государственного и муниципального аппарата склонны скорее к увеличению, чем уменьшению бюджетных расходов. При этом от налогоплательщиков, не располагающих детальной информа­цией о доходах и расходах бюджета, труднее добиться согласия на повышенное налогообложение их личных доходов, чем на сохра­нение сложившегося уровня местных налогов при получении гран­та. Имеются модели, дающие конкретное объяснение этой раз­нице с позиций теории общественного выбора.

3. Бюджетный федерализм в условиях перехода к рыночной экономике в России.

В плановой экономике государственный бюджет служил прежде всего составной частью и инструментом реализации единого в своей основе народнохозяйственного плана. Это резко ограничи­вало возможности бюджетной децентрализации.

Дело не только в том, что в бюджетных доходах преобладали общегосударственные источники, а в расходах - ассигнования общенационального (федерального) бюджета. Еще важнее, что бюджеты территорий фактически не были по-настоящему обособ­лены и выступали в роли составных частей бюджета страны. Так, Государственный бюджет СССР включал бюджеты республик, в свою очередь объединявшие бюджеты краев, областей и т.д. Ос­новные контуры единого Государственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю территорий остава­лась главным образом некоторая детализация. Республиканские и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатывавшихся нормативов. Такой подход отвечал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет безоговорочно отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне.

В рыночной экономике решающее значение в принципе, име­ют разнообразные, подчас уникальные предпочтения индивидов. Рынок демонстрирует свои достоинства прежде всего в ситуаци­ях, когда потребитель или производитель имеет возможность сде­лать выбор индивидуально, руководствуясь собственными оцен­ками полезности, и когда улучшение положения данного инди­вида не сказывается отрицательно на положении других (такова идея Парето-оптимизации). Коллективный выбор предстает в этом контексте как нечто скорее вынужденное, обусловленное специ­фическими свойствами общественных благ. Чем больше число людей, которым приходится делать выбор совместно, тем вероят­нее значительное несовпадение их предпочтений и тем труднее обеспечить адекватное выявление и эффективную реализацию этих предпочтений.

Рассуждая теоретически, для каждого общественного блага желательно как можно точнее определить круг его пользовате­лей с тем, чтобы именно эти люди, с одной стороны, решали, в каких масштабах и каким образом данное благо производить, а с другой — брали на себя финансирование его поставки. Следо­вать такому принципу - значит использовать преимущества бюд­жетной децентрализации.

Итак, природе рыночной экономики в целом свойственна тен­денция к децентрализованному размещению ресурсов обществен­ного сектора. В данной связи уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права территорий расширяются, и прежде все­го это касается источников доходов.

Вместе с тем развитие бюджетного федерализма на основе углубления реальной бюджетной децентрализации идет посте­пенно, поскольку оно зависит не только от изменений в зако­нодательстве, но и, как мы видели, от ряда социально-эконо­мических факторов. И в зрелой, и в формирующейся рыноч­ной экономике степень децентрализации лимитируется значе­нием экстерналий и экономии на масштабе, а также требова­ниями перераспределения. Для ситуации перехода к рынку ха­рактерен относительно невысокий уровень обеспеченности населе­ния локальными общественными благами. Это подчас благоприят­ствует не столько проявлениям разнообразия, сколько использованию стандартизованных подходов со свойственной им эконо­мией на масштабе.

В переходный период остро дают о себе знать неравномерность адаптации территорий к переменам и унаследованные фактические различия в доходной базе бюджетов одного уровня. Зачастую они обусловлены не столько дифференциацией экономического по­ведения жителей регионов, сколько общегосударственной поли­тикой прошлых лет, формировавшей территориальные пропор­ции на основе централизованных решений. Принципы справед­ливости требуют, чтобы те регионы, для которых эта политика обернулась отставанием, получали помощь от других. Поэтому в переходный период особенно велика потребность в бюджетных трансфертах, лимитирующих децентрализацию.

Естественно, большая нагрузка при этом ложится на относи­тельно благополучные территории, за счет которых преимущест­венно формируется общенациональный бюджет. В России к их числу относятся Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердловская области и еще 5—6 субъ­ектов Федерации, которые в совокупности дают до 60% поступ­лений в федеральный бюджет.

Если переход к рынку сопровождается высокой инфляцией, то важное значение имеют различия в плавучести федеральных и территориальных налогов. Плавучестью называют способность налога обеспечивать рост поступлений, соразмерный темпам ин­фляции, то есть удерживаться на задаваемом ею уровне номи­нальных доходов.

Высокой плавучестью отличается прежде всего налогообло­жение доходов. Однако именно такие налоги в любой стране иг­рают ключевую роль в формировании общегосударственного (фе­дерального) бюджета. В России налоги на добавленную стоимость и прибыль принадлежат к числу федеральных, а относящийся к доходам субъектов Федерации подоходный налог с физических лиц менее значителен по своим масштабам. В целом типичные территориальные налоги отражают уровень инфляции с некото­рым запаздыванием. Так, чтобы в соответствии с темпами ин­фляции взимать налоги на имущество, объекты налогообложения требуется регулярно переоценивать, что связано с немалыми труд­ностями. К тому же подлинная ценность имущества предпри­ятий часто не находит адекватного выражения до тех пор, пока это имущество не вовлекается в полной мере в сферу рыночных отношений. Наконец, налоги на имущество и некоторые другие доходы территориальных бюджетов поступают, как правило, ме­нее непрерывно, чем, например, налог на добавленную стоимость, что существенно в условиях быстрой и не вполне прогнозируе­мой инфляции.

Развитие бюджетного федерализма зависит не только от эко­номических, но и от политических условий. Принципиальное значение имеет становление подлинно демократических инсти­тутов власти на всех уровнях. Ведь смысл и преимущества бюд­жетной децентрализации определяются способностью государст­венных и муниципальных органов адекватно отражать предпо­чтения населения с учетом их территориальной дифференциа­ции. Следовательно, важную роль играют навыки демократичес­кого осуществления власти, степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов.

Формирование эффективно функционирующего обществен­ного сектора, в том числе его автономных территориальных под­систем, — одно из решающих условий создания современной высокоразвитой рыночной экономики. Оно требует времени и настойчивых усилий, опирающихся на знание теории и анализ конкретной ситуации в стране.

Ключевые понятия

Бюджетный федерализм

Локализация выгод

Локализация издержек

Теорема о децентрализации

Гипотеза Тибу

Аллокационная функция бюджета

Распределительная функция бюджета

Стабилизационная функция

Капитализированный налог

Блочный грант

Категориальный грант

Долевой лимитированный грант

Долевой нелимитированный грант

«Эффект липучки»

Плавучесть налогов

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 СИСТЕМА НАЦИОНАЛЬНЫХ СЧЕТОВ