Тема 6. Эффективность общественных расходов

1. Оценки затрат и результатов в частном и общественном секторах государства. Критерии оценивания.

Чтобы добиться наиболее рационального использования об­щественных средств, требуется как можно точнее определять их отдачу, сопоставлять ее с затратами, сравнивать различные вари­анты программ с точки зрения издержек и выгод. Каков размер средств, необходимых общественному сектору для выполнения возлагаемых на него функций? Как оптимизировать структуру расходов? Как достичь желаемых результатов с наименьшими за­тратами? Эти вопросы постоянно возникают в ходе разработки и исполнения бюджетов.

Четкие формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат и результатов способны служить альтернативой, с одной стороны, волюнтаристского принятия решений, подчиненного в конечном счете интересам бюрократии, а с другой — планирова­ния предстоящих расходов «от достигнутого уровня», когда за­траты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями. Инерционность об­щественных расходов, характерная для планирования «от достиг­нутого», чревата двоякого рода опасностями. Во-первых, возни­кает тенденция к многократному повторению однажды допущен­ных ошибок. Во-вторых, даже если в прошлом структура расхо­дов была близка к оптимуму, ее чрезмерно длительная консерва­ция неизбежно приходит в противоречие с меняющимися потреб­ностями и новыми возможностями.

Планирование расходов «от достигнутого уровня» более или менее приемлемо, когда общество в высокой степени удовлетво­рено состоянием общественного сектора и при этом само не на­ходится в процессе глубоких перемен. Чем глубже и интенсив­нее сдвиги в объективных условиях развития общественного сек­тора и запросах, которые он призван удовлетворять, чем настоя­тельнее потребности в реформировании самого этого сектора, тем менее допустимо полагаться на прежние образцы. В центр вни­мания выдвигается поиск альтернативных вариантов использования общественных средств и сравнение этих вариантов между со­бой с целью выбора оптимального. В рационализации отбора ва­риантов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эф­фективности, и состоит смысл тех методов оценки затрат и ре­зультатов, которым посвящена настоящая глава.

Прежде чем приступить к характеристике этих методов, сле­дует подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют информацию, полезную для их принятия. Обще­ство не может и не стремится передоверить аллокацию своих ре­сурсов неким безличным формализованным процедурам. Про­цедуры и правила разрабатываются людьми и в данном случае служат для максимально полного, точного и систематизирован­ного отражения интересов налогоплательщиков. Естественно, что применение этих процедур встроено в политический процесс, и в них следует видеть не более чем инструменты информационного обеспечения принятия решений.

Учитывая это обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к оценкам чрезмерно высокие требования, в частности ожидать, что на их основе удастся находить решения, полностью гармони­зирующие объективно не совпадающие интересы. Зачастую при анализе не удается обойтись без некоторых упрощений, субъек­тивных допущений и т.п. Идеальных формализованных методов оценки затрат и результатов в общественном секторе не сущест­вует, иначе подготовку и принятие бюджета можно было бы пре­вратить в сугубо техническую операцию. Однако применение имеющихся аналитических методов дает огромный выигрыш, позволяя отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе оставались бы в тени, избегать внут­ренних противоречий в оценках, принимать во внимание разно­образные побочные эффекты, делать межвременные сопоставле­ния и т.д. Короче говоря, эти методы позволяют достичь гораздо большей рациональности общественного выбора, чем обычно уда­ется без их помощи (как отмечалось в главе третьей, рациональ­ность выбора предполагает полноту и транзитивность).

Разработка и применение аналитических процедур, помогаю­щих принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и совершенную информа­цию предполагается использовать, тем, как правило, больше вре­мени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это от­носится как к сбору исходных данных, так и к их обработке. Уточ­нение информации может обесцениваться ее слишком поздним поступлением и чрезмерным ростом ее стоимости. В данной связи на практике далеко не всегда реализуются все теоретически имеющиеся резервы совершенствования оценок и принимаемых на их основе решений. Соответственно, остается некоторое, хотя и существенно суженное, пространство и для сугубо волевых, интуитивных решений, и для планирования «от достигнутого».

Даже если ситуация не позволяет применять сложные мето­дики и трудоемкие расчеты, исключительно полезно умение ос­мысливать реальные процессы аллокации и использования об­щественных средств с позиций тех принципиальных подходов, которые предлагает теория анализа издержек и выгод. Задача дан­ной главы состоит в том, чтобы именно на уровне общих прин­ципиальных подходов познакомить читателя с методами поиска оптимальных решений в сфере использования общественных средств.

Оценки затрат и результатов в частном и общественном секторах

Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют при­нимать обоснованные решения не только в общественном, но и в частнопредпринимательском секторе. В обоих случаях требует­ся как можно полнее и точнее определить, во-первых, компонен­ты затрат, во-вторых, круг последствий, результатов, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяю­щие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяй­ственные решения. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов инвесторов, в общественном — из общих интересов граждан (налогоплательщиков).

Для частной фирмы, действующей в интересах своих владель­цев, компоненты затрат — это оплачиваемый труд ее собственно­го персонала, а также закупаемые на рынке сырье, материалы и другие товары и услуги, необходимые для производственного про­цесса. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли аде­кватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача характеризуется прибылью.

Когда же речь идет об общественном секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача, подлежащая максимизации, пред­ставляет собой разность между общественными выгодами и обще­ственными издержками.

Отсюда прежде всего следует, что и компоненты затрат, и круг достигаемых результатов следует оценивать с учетом экстерналий. Если частная фирма оказывает негативное воздействие на при­родную среду, не подвергаясь за это санкциям, не следует ожи­дать, что она включит соответствующие потери общества в со­став собственных издержек. Ведь даже при условии, что владель­цы проживают в той же местности, они несут лишь ничтожную часть общих потерь. Если же ужесточение законодательства за­ставит фирму уплачивать корректирующий налог либо приобрес­ти более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а прибыль уменьшится, так что интересы владельцев пострадают. Однако коль скоро какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные экстерналий должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвеча­ет интересам общества.

В то же время в составе получаемых обществом выгод необхо­димо учитывать позитивные экстерналий. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результативности своей работы. Но для общества в целом позитивные экстерналий означают прирост благосостояния.

В то время как частные фирмы ориентируются на рыночную конъюнктуру, применительно к общественному сектору часто приходится корректировать рыночные цены. Это касается не толь­ко цен на материальные блага, но и, например, ставок заработ­ной платы и нормы процента, которая позволяет соизмерять те­кущее и будущее потребление и служит основой для аллокации ресурсов во времени.

Допустим, что общественный сектор использует продукт, вы­пускаемый монополистом, в качестве одного из компонентов своих затрат. В силу несовершенства рынка данного продукта его цена не отвечает условиям оптимальной с точки зрения общества ал­локации ресурсов. Это может дать основания для корректировки расчетов. Учет экстерналий, о котором говорилось выше, так­же может осуществляться с помощью расчетной корректировки цен на элементы затрат и результатов.

При анализе рациональности общественных расходов необ­ходимо оценивать и те компоненты затрат и результатов, кото­рые не становятся объектами рыночных отношений. Частная фир­ма, живущая по законам рынка, не станет производить продук­ты, которые невозможно продать с выгодой, а ресурсы, которые не нужно приобретать за плату, например воздух, она рассматри­вает как даровые. Что же касается общественного сектора, к его функциям относится удовлетворение потребностей в обществен­ных благах, не имеющих рыночных цен. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачивае­мый ресурс не получает рыночной оценки, однако не является неисчерпаемым, с точки зрения общества могут иметь смысл по­пытки придать ему расчетную цену.

Итак, для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ не поступающих на рынок, требуются расчетные цены, аде­кватно отражающие предпочтения общества и альтернативную стоимость затрачиваемых ресурсов. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называть те­невыми.

Мы убедились, что общественном секторе в отличие от част­ного нельзя некритически полагаться на ту информацию, кото­рую дает рынок. Это закономерно, поскольку общественный сек­тор функционирует преимущественно в зонах изъянов рынка. Именно в этих зонах сигналы, формируемые в рамках рыночного ценообразования, недостаточно точно ориентируют потребите­лей и производителей на достижение Парето-оптимальных со­стояний. Вместе с тем рыночное поведение индивидов и органи­заций дает важнейшую исходную информацию для определения общественных издержек и выгод.

Критерии оценивания

Рациональность общественных расходов определяется их эко­номичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.

Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными из­держками. Экономичность означает отсутствие расточительнос­ти, то есть вовлечения в общественный сектор избыточных ре­сурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные, и т.п.

Производительность — это соотношение количества продук­ции или услуг с величиной затрат на их производство. В общест­венном секторе, как и в частном, используются показатели, отра­жающие производительность труда и иных отдельных видов ре­сурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общест­венный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции, как таковой, то при анализе ре­зультативности — скорее на мере ее соответствия определенным потребностям, предпочтениям общества.

Очевидно, что экономичность, производительность и резуль­тативность теснейшим образом связаны между собой и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. Ведь по сути они выражают лишь различные аспекты, стороны эффективности общественных расходов. Как правило, более экономичные решения обеспечивают наивысшую производитель­ность, а она в свою очередь приводит к должной результатив­ности.

Однако разграничение взаимодополняющих аспектов анализа помогает его упорядочению. К тому же в ряде случаев между ука­занными критериями возникают конфликты. Например, при на­личии экономии от масштабов производительность тем выше, чем значительнее объем работы, тогда как с точки зрения результа­тивности может быть целесообразно ограничиться небольшим объемом. Допустим, учебное заведение, финансируемое за счет общественных средств, способно снизить затраты на одного уча­щегося на 20%, если численность учащихся возрастет вдвое. Имеет ли смысл идти на соответствующее увеличение суммарных рас­ходов, зависит от потребности в специалистах данного профиля. Если она далека от насыщения и общество ставит целью воспол­нение недостатка, повышение производительности, несомненно, помогает добиться большей результативности. Но если потреб­ность в достаточной мере удовлетворялась при прежней числен­ности учащихся, соображения производительности не должны доминировать.

В областях деятельности, связанных с риском и неопределен­ностью, иногда приходится в какой-то степени жертвовать эко­номичностью, чтобы надежнее гарантировать результативность. Так, в системе общественного здравоохранения могут на случай непредвиденных обстоятельств приобретаться ресурсы, не являю­щиеся абсолютно необходимыми с точки зрения текущей потреб­ности.

Можно привести и иные примеры, когда требования эконо­мичности и производительности, взятые изолированно, вступают в противоречие с критерием результативности. В конечном итоге этот последний имеет решающее значение, и эффективность не­редко выступает синонимом результативности.

При рациональной подготовке решений идея результативнос­ти принимается в качестве исходной. С позиции целей, выбран­ных обществом, определяются основные требования к продук­ции и услугам, которые должны быть созданы с помощью обще­ственного сектора (отметим, что в предпринимательском секторе производственную программу определяет рыночная конъюнкту­ра). Затем на этой основе ставится проблема достижения макси­мально возможной производительности и осуществляется эконо­мичный подбор ресурсов. Вместе с тем речь идет об итеративном процессе, в котором результаты последующих этапов могут обу­словить некоторую корректировку предыдущих.

2. Индикаторы результативности. Анализ издержек и результативности. Анализ издержек и выгод.

Для того чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены (возможно, расчетные, построенные с учетом обстоя­тельств, о которых говорилось выше). Для оценки производи­тельности наряду с этим требуются также показатели, характери­зующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например, количество введенного жилья, объем меди­цинской помощи и т.д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг. Так, жилье, обору­дованное современными удобствами, — иное благо, по сравне­нию с жильем, такими удобствами не располагающим, и, естест­венно, это отражается на величине затрат. В данной связи, опре­деляя производительность, необходимо дифференцировать дости­гаемые результаты на основе качественных стандартов и прини­мать во внимание сравнительную ресурсоемкость реализации каж­дого из них.

Что касается оценки результативности, то невозможность ори­ентироваться на универсальные показатели прибыльности застав­ляет разрабатывать специальные индикаторы достижения целей. Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризую­щие своевременность и полноту реализации той или иной функ­ции. Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожар­ной охраны и аварийных служб помогают характеристики сред­ней и максимальной скорости реагирования на вызов.

Для некоторых видов деятельности удается найти простые обобщающие показатели результативности, для других необходи­мы системы индикаторов, включающие экспертные оценки.

Соотношение показателей производительности и результатив­ности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с целью трудоустройства. Производительность в данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учащегося, но для характеристики результативности важно принять во вни­мание в том числе и долю тех, кто фактически смог получить работу в общем числе прошедших переподготовку.

Другой пример относится к строительству общественного жилья. Производительность характеризуется соотношением ко­личества жилья с затратами на его строительство, а с точки зре­ния результативности важно не столько число введенных квад­ратных метров, сколько численность семей, получивших кварти­ры приемлемого для них качества. Очевидно, при выборе реше­ний требуется уделить внимание структуре семей и характеру их запросов, в частности, сравнительной настоятельности, с одной стороны, скорейшего получения жилья, а с другой — улучшения его качественных характеристик. Ясно, что при данных ресурс­ных возможностях одно может быть в определенной степени до­стигнуто за счет другого, так что важно уловить реальные пред­почтения потребителей.

Оценка предпочтений потребителей и их удовлетворенности состоянием общественного сектора имеет первостепенное значе­ние и для совершенствования существующих систем обслужива­ния. Для получения соответствующей информации могут прово­диться опросы населения.

Не касаясь более конкретных методических проблем, связан­ных с построением индикаторов, целесообразно вместе с тем подчеркнуть желательность их использования едва ли не во всех случаях, когда планируются и осуществляются общественные рас­ходы. Ясно определенные цели и набор характеристик эконо­мичности, производительности и результативности помогают не только обосновывать инвестиционные решения, но и отслежи­вать ход выполнения программ, выявлять резервы повышения эффективности и выбирать наилучшие пути использования средств.

Анализ издержек и результативности

Термином «анализ издержек и результативности» обозначается совокупность аналитических приемов, которые позволяют опреде­лять расход ресурсов на достижение той или иной специфической цели, поставленной перед общественным сектором, и выбирать оп­тимальные, с этой точки зрения, решения. Рамки такого анализа охватывают оценки не только результативности, как таковой, но также производительности и экономичности, поскольку они не­посредственно влияют на результативность. Вместе с тем анализ издержек и результативности не предполагает соизмерение разно­родных результатов между собой.

Допустим, например, что городская администрация выдвину­ла четкие цели, касающиеся улучшения работы детских садов и общественного транспорта. В данном случае налицо две несхо­жие задачи, для решения каждой из которых уместно применить анализ издержек и результативности. В обоих случаях потребует­ся подобрать показатели, адекватные конкретному виду деятель­ности и специфике поставленных целей. Поскольку и виды дея­тельности, и цели существенно различны, показатели, по-види­мому, окажутся непосредственно несопоставимыми между собой. Но это не является недостатком, когда на практике задачи мож­но в достаточной мере изолировать друг от друга. Так, для под­разделения, отвечающего за транспорт, зачастую не только пра­вомерно, но и желательно оперировать характеристиками, в мак­симальной степени отражающими специфику отрасли, хотя бы они и были неприложимы к другим отраслям.

Этого, однако, недостаточно, когда требуется распределить ресурсы общественного сектора между различными направления­ми деятельности. Анализ издержек и результативности целесооб­разен, когда установлены лимиты средств как для общественного транспорта, так и для детских садов, и проблема состоит в улуч­шении их использования в каждой из сфер. Однако такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. Ведь вопрос предполагает сопоставимые между собой оценки отдачи, кото­рую общество получает от расходов в обеих сферах. Для этого требуются более сложные и трудоемкие аналитические процеду­ры, о которых говорится ниже.

На первый взгляд, анализ издержек и результативности мож­но свести к простому определению среднего расхода ресурсов на единицу результата. Разумеется, соответствующие показатели имеют важное практическое значение. Однако при подготовке аллокационных решений в общественном секторе, как и вообще в экономике, особого внимания заслуживают предельные величи­ны.

Пусть город приобрел дополнительную партию автобусов и решается вопрос, по каким маршрутам их направить, причем в качестве критерия оезультативности принято сокращение време­ни, затрачиваемого пассажирами на ожидание на остановках. Вряд ли преимущество должен получить маршрут, для которого и без того характерны наименьшие потери времени в расчете на одно­го пассажира. Очевидно, каждый дополнительный автобус дол­жен быть направлен на тот маршрут, на котором его появление обеспечит максимальную экономию времени, причем распреде­ление всей партии по этому принципу приведет к выравниванию различий между маршрутами с точки зрения результирующего показателя.

В случаях когда оценке подвергается деятельность, приводя­щая к целому спектру результатов, а также когда результаты мо­гут существенно различаться не только по количеству, но и по качеству, целесообразно применение анализа издержек и полез­ности, который представляет собой несколько усложненную мо­дификацию анализа издержек и результативности. Различие меж­ду ними состоит в том, что при анализе издержек и полезности используется условное соизмерение близких по характеру результа­тов. Оно достигается, как правило, на основе весовых коэффи­циентов, определяемых чаще всего экспертным путем.

Так, улучшение медицинской помощи ведет к сокращению заболеваемости, инвалидности и смертности. Допустим, что кон­кретное мероприятие по совершенствованию здравоохранения позволяет, предотвратив преждевременную смерть определенно­го числа людей, обеспечить им суммарно А дополнительных лет жизни, а также ведет к уменьшению совокупного времени пре­бывания на инвалидности на В лет и периодов временной нетру­доспособности, обусловленной заболеванием, — на С лет. Мож­но сказать, что данное мероприятие приносит обществу допол­нительно А + В + С человеко-лет жизни, не отягощенной заболе­ванием. Однако время болезни нельзя, конечно, безоговорочно приравнивать к годам, потерянным в связи с преждевременной смертью. В то же время, выбирая наилучший вариант мероприя­тия, следует учитывать все виды результатов, а не только один из них, пусть и наиболее важный. Поэтому имеет смысл на основе экспертных оценок придать показателям А, В и С различные веса а, b, c (а > b > с) и затем уже подбирать вариант, для которого характерно наилучшее соотношение издержек со взвешенной сум­мой . Этот упрощенный пример дает представление об анализе издержек и полезности и в частности о подходе к оценке «числа лет жизни с поправкой на качество» (QALY), с помощью которой такой анализ нередко проводится в сфере здра­воохранения.

Анализ издержек и выгод

Для оптимизации общественных расходов требуется не толь­ко наилучшим образом использовать ресурсы в каждой из сфер общественного сектора, но и обоснованно распределять их меж­ду сферами. Для этого, как уже отмечалось, необходимо сопо­ставлять между собой принципиально разные по своему характе­ру результаты несхожих видов деятельности, а значит, выйти за рамки анализа издержек и результативности. В данных рамках затраты оцениваются либо в натуральной, либо в денежной фор­ме, а результаты — в натуральной форме или с помощью специ­ально построенных индикаторов, непосредственно отражающих отраслевые особенности и поставленные цели. В более же общем случае задача состоит в том, чтобы соизмерить затраты и резуль­таты проектов, реализуемых в общественном секторе, в универ­сальной денежной форме, подобно тому как это происходит в пред­принимательском секторе с помощью рыночных цен. Решение данной задачи достигается на основе оценочных процедур, кото­рые носят название анализ издержек и выгод.

Когда требуется соизмерить между собой, с одной стороны, обычные товары, а с другой — блага, не подлежащие купле-про­даже, это вызывает не только серьезные технические трудности, но порой и неприятие. Обратимся к уже использованному при­меру из сферы здравоохранения. Результатом улучшения меди­цинской помощи может быть сохранение человеческих жизней. Кстати, то же относится к улучшению состояния дорожной сети, уменьшающему число аварий, и ко многим другим сферам дея­тельности, финансируемым за счет общественных средств. Пра­вомерно ли давать сохраняемым жизням денежную оценку, соиз­меряя их, с одной стороны, с затрачиваемыми ресурсами, а с другой - например, с результатами работы музеев или расшире­ния троллейбусной сети?

Ответ состоит в том, что в анализе издержек и выгод следует применять оценки, адекватные реальным предпочтениям конкрет­ного общества и практике общественного выбора. Если общество на деле оценивает даже незначительное продление жизни любого из своих членов неизмеримо выше, чем работу музеев, это зна­чит, что оно предпочитает распродать музейные ценности ради закупки дополнительных лекарств и медицинской аппаратуры. Коль скоро общество не склонно действовать таким образом, от­сюда с очевидностью вытекает, что его предпочтения сложнее и оно готово пожертвовать некоторыми возможностями увеличе­ния средней продолжительности жизни в пользу благ, делающих жизнь более насыщенной, содержательной, приносящей большее удовлетворение. Конечно, следует помнить, что речь идет имен­но о позиции общества в отношении сдвигов в средней продол­жительности жизни, а не об оценке индивидом собственной жиз­ни, которая имеет иной характер.

Итак, поскольку общественные ресурсы на практике не кон­центрируются в какой-то единственной сфере или на достиже­нии какой-то одной, пусть и наиболее привлекательной цели, то, следовательно, общество наделяет разные цели и виды деятель­ности лишь относительной, а не абсолютной приоритетностью. Однако когда это происходит неявно, почти неизбежна непосле­довательность (нетранзитивность) выбора, а значит, и его нера­циональность. Если аллокационные решения принимаются ис­ключительно на основе интуиции, велика, в частности, опасность, что одному и тому же фактору благосостояния в разных случаях будет придано разное значение.

Опасность особенно возрастает, когда ощутимо влияние групп специальных интересов. Так, группа, заинтересованная в увели­чении закупок конкретного вида медицинской техники, может эффективно лоббировать специфическую медицинскую програм­му, ссылаясь на важность сохранения человеческих жизней, но при этом другие лечебные программы, а также мероприятия по охране окружающей среды и снижению травматизма, от которых также зависит снижение смертности, не найдут поддержки. Не­сомненно лучше, когда самые разнообразные проекты явным образом помещаются в общий ряд на основе более или менее унифицированной и относительно стабильной системы их срав­нительного оценивания.

Анализ должен отражать полезность соответствующих благ для потребителей, иными словами, готовность налогоплательщиков платить за те или иные блага, создаваемые с помощью общест­венного сектора. Конечно, оценить эту готовность помимо рын­ка можно лишь с погрешностями, часто условно, но даже при­близительные оценки способны приносить значительную пользу.

Как, в принципе, выразить в денежной форме ценность про­екта, результатом которого не становится рыночная реализация товаров и услуг по адекватным ценам? Каждому проекту соответ­ствует его фактическая стоимость, но нас в данном случае инте­ресует не только она, а денежная оценка выгод, сопоставление которой с издержками позволило бы судить о целесообразности осуществления данного проекта. Итак, временно оставим в сто­роне фактическую стоимость (издержки) и представим себе, что проект осуществлен даром. Насколько высоко потребители оце­нивают доставляемые им преимущества? В терминах готовности платить этот вопрос можно переформулировать следующим об­разом: какую наибольшую денежную сумму согласились бы от­дать налогоплательщики, чтобы не лишиться выгод, полученных в результате реализации проекта? Если эта сумма выше той, в которую фактически обошелся проект, значит, выгоды превыша­ют издержки.

Легко видеть, что описанный подход к оценке готовности платить реализует уже известный нам принцип определения ком­пенсирующего изменения. Альтернативный (также правомерный) подход к интерпретации готовности платить базируется на идее эквивалентного изменения. В этом случае ответ дается на вопрос о том, какая минимальная денежная сумма, выплаченная потреби­телям вместо реализации проекта, была бы в их глазах эквива­лентной выгодам проекта (приросту благосостояния, которую он способен был бы принести в случае своего дарового осуществле­ния). Для сравнительно небольших по масштабам и экономи­ческой значимости проектов, с которыми чаще всего прихо­дится иметь дело, разница между двумя подходами малоощу­тима, а функция готовности платить может рассматриваться как аналог обычной функции спроса. Тогда выгоды могут ин­терпретироваться в терминах потребительского излишка, по­нимаемого по Маршаллу.

Разность между выраженными в денежной форме выгодами и издержками проекта — это чистая выгода, своего рода аналог при­были применительно к общественному сектору. Говоря об этом, надо, разумеется, помнить о рассмотренных в начале главы отли­чиях общественных издержек и выгод от частных. Подлежат ре­ализации такие решения, для которых чистая выгода положительна и достигает максимума. Когда предельная готовность платить превосходит предельные издержки, расширение проекта ведет к увеличению чистой выгоды (это не означает, впрочем, что она непременно будет положительной; возможно, дело ограничива­ется сокращением чистых потерь). Максимальное значение чис­той выгоды соответствует точке, в которой предельные издержки уравновешивают предельную готовность платить после того, как вторая превышала первые.

3. Реальные и денежные экстерналии. Приведение издержек и выгод к одному моменту времени.

Как уже отмечалось, в состав общественных издержек и вы­год необходимо включать оценку положительных и отрицатель­ных внешних эффектов, связанных с анализируемым проектом. Однако при этом следует различать, с одной стороны, реальные (или, их еще называют, технические) экстерналии; а с другой — экстерналии денежные.

Чтобы уяснить разницу между ними, представим себе, что между двумя городами, связанными ранее неудобной петляющей дорогой, проведена более короткая и качественная автомагистраль. Среди гипотетических позитивных последствий строительства можно указать, в частности, некоторое удешевление продукции, производимой в одном городе из сырья, доставляемого из друго­го, а также рост доходов предприятий обслуживания в населен­ных пунктах, вблизи которых прошла магистраль. Среди негатив­ных последствий строительства упомянем, например, ухудшение состояния воздушной среды в районе новой магистрали и паде­ние доходов владельцев заправочных станций и магазинов, рас­положенных вдоль старой дороги.

Все это правомерно рассматривать в качестве экстерналии, но природа их неодинакова. Перемещение спроса от одних предприятии обслуживания к другим само по себе не означает ни выигрыша, ни проигрыша для общества в целом. Экстерналии в данном случае имеют перераспределительный характер (вспомним пример с аэропортом из главы третьей). Такие экстерналии на­зываются денежными, и их не имеет смысла учитывать при опре­делении общественных издержек и выгод.

В то же время уменьшение транспортных издержек и ущерб для окружающей среды представляют реальные, «технические» изменения, сказывающиеся на эффективности использования ресурсов (по критерию Калдора—Хикса). Реальные экстерналии требуется оценивать в составе издержек и выгод.

На практике разграничить реальные и денежные внешние эффекты не всегда легко. Ведь многие процессы содержат как элементы изменений уровня эффективности, так и элементы пере­распределения. Еще одна непростая практическая проблема связана с выбором круга наиболее значимых экстерналии. Учесть все без исключения внешние эффекты, как правило, невозмож­но. Ведь одни косвенные последствия проекта тянут за собой другие, и так едва ли не без конца. Зачастую уместно ограничи­ваться учетом ближайших косвенных результатов.

Рассмотренный пример позволяет пояснить значение еще двух парных понятий, используемых при анализе издержек и выгод. Издержки и выгоды называются осязаемыми, если они проявля­ются на рынке, и неосязаемыми при отсутствии непосредствен­ных рыночных проявлений. Удешевление продукции и измене­ние доходности предприятий обслуживания в этом смысле ося­заемы, а ухудшение воздушной среды неосязаемо.

Альтернативная стоимость и корректировка рыночных цен

Даже когда издержки и выгоды осязаемы, их, как уже отмеча­лось, часто требуется оценивать не в фактически действующих рыночных ценах, а с помощью теневых цен. Последние, по идее, призваны моделировать цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов реализовывались на совер­шенных рынках. Корректировки призваны устранять искажения, которые привносятся монополией, налогами, неполной занятостью ресурсов и т.д. Однако бывают случаи, когда оправданно не­посредственное использование рыночных цен, хотя бы даже они были сами по себе несовершенны.

Оставляя в стороне вопрос о технических приемах корректи­ровки, попытаемся яснее понять ее смысл. Пусть в строительст­ве, финансируемом за счет общественных расходов, используют­ся материалы, производимые монополистом. В этом случае есте­ственно попытаться исключить из состава издержек извлекаемый монополистом рентный доход. Однако это оправдано, лишь ког­да в ответ на спрос, предъявляемый общественным сектором, вы­пуск данных материалов увеличивается. Если же увеличения вы­пуска не происходит, то есть в ходе реализации проекта затрачи­ваются материалы, которые иначе использовались бы в частном секторе, то для определения издержек следует воспользоваться рыночной ценой.

В самом деле, нас интересует, во что реально обходится про­ект обществу, иными словами, от каких альтернативных возмож­ностей оно отказывается ради осуществления данного проекта. Очевидно, речь идет об определении альтернативной стоимости материалов. Когда выпуск материалов увеличивается, то для об­щества в целом издержки определяются затратами ресурсов на производство их дополнительного количества. То, что при этом некоторые члены общества (владельцы предприятия-монополис­та) еще и извлекают рентный доход, можно рассматривать как своего рода перераспределение. Ведь по сравнению с ситуацией совершенной конкуренции это денежный выигрыш одних чле­нов общества за счет других.

Но если выпуск материалов жестко лимитирован, то реализа­ция общественного проекта предполагает вытеснение каких-то проектов, осуществлявшихся в частном секторе. Частные инвес­торы, покупая материалы по рыночной цене, демонстрировали готовность платить за собственные проекты суммы, включающие рентный доход монополиста. Следовательно, результаты, дости­гавшиеся в частном секторе с помощью данных материалов, пере­крывали издержки, исчисленные с учетом рентного дохода. При невозможности увеличить выпуск эти результаты были бы при­несены в жертву общественному проекту. Таким образом, при рассматриваемых обстоятельствах «завышенная» рыночная цена на элемент затрат косвенно отражает выгоды от проектов, аль­тернативных рассматриваемому. Вот почему в подобных случаях целесообразно пользоваться рыночными ценами.

Тот же принцип определения альтернативной стоимости следу­ет применять и когда речь идет об «очищении» рыночных цен от налогов. Если в общественном секторе используются товары, сто­имость приобретения которых включает налог, то, по сути, одни организации этого сектора уплачивают налог в пользу других его организаций (а быть может, и самих себя). В большинстве случаев сумма налога должна исключаться из расчета общественных издер­жек. Однако если производство облагаемого налогом товара не может быть увеличено, когда возрастает его использование в обществен­ном секторе в качестве затрачиваемого ресурса, корректировка рыночных цен нежелательна по уже указанной причине.

Рассмотрим теперь ситуацию, когда реализация проекта в об­щественном секторе не требует увеличения производства ресурса, а, напротив, позволяет полнее использовать уже имеющийся ре­сурс, в частности рабочую силу. Осуществление многих проектов влечет за собой создание новых рабочих мест и как следствие — сокращение безработицы. Наем дополнительных работников тре­бует расходов, соответствующих складывающимся на рынке труда ставкам заработной платы. Но от чего реально отказывается обще­ство, вовлекая своих членов в осуществление проекта? При полной занятости проект чреват вытеснением частных инвестиций, и поэ­тому, как в только что рассмотренных ситуациях, имеет смысл оце­нивать издержки с учетом рыночных цен на ресурс (ставок опла­ты труда). Однако когда налицо безработица, то альтернативой проекту выступают нулевые результаты экономической деятель­ности тех, кто мог бы быть в нем занят. Приравнивание соответст­вующих компонентов общественных издержек к нулю благоприят­ствует принятию проектов, уменьшающих безработицу.

Можно высказать соображение, что при наличии безработи­цы альтернативой занятости в общественном секторе выступает не просто нулевая предельная отдача трудовых ресурсов, но еще и необходимость выплачивать безработным пособия. Однако эти пособия представляют собой трансферты. В анализ должны быть включены издержки и выгоды общества в целом; значит, средст­ва, перемещаемые от одних его членов к другим, следует оста­вить в стороне.

Вместе с тем нулевая оценка трудовых компонентов издержек уместна лишь постольку, поскольку меры, ведущие к уменьшению безработицы, не вызывают отрицательных косвенных последст­вий. При реализации крупномасштабных проектов не исключе­но, что сокращение безработицы в одном регионе оказывается сопряженным с ее ростом в другом либо с ускорением инфля­ции, способным повлечь существенные потери для экономики.

Итак, ключ к корректировке рыночных цен в процессе анали­за издержек и выгод дает умение определять альтернативную стоимость благ. Вообще говоря, для этого следует аппроксимировать цены совершенной конкуренции; однако в ряде случаев от дан­ного подхода надлежит отказываться, если альтернативные вари­анты использования ресурсов в свою очередь несут на себе явст­венный отпечаток изъянов рынков. В таких случаях отказ от кор­ректировки отвечает принципу «второго лучшего».

Оценка неосязаемых благ

Пожалуй, наибольшие трудности при построении теневых цен вызывает оценка благ, не выступающих на рынках в качестве предметов купли и продажи. К их числу относятся прежде всего разнообразные общественные блага. Ценность любого блага для потребителей можно попытаться определить с помощью анкети­рования, интервью, экспертных оценок и т.п. К таким способам действительно прибегают, когда не удается применить иные. Но, конечно, подобные способы очень несовершенны, поскольку получаемые с их помощью оценки непосредственно не базиру­ются на анализе реального экономического поведения.

Некоторые возможности для экономической оценки общест­венных благ дают ситуации, в которых они выступают субститу­тами благ частных. Например, улучшение очистки воды в город­ском водопроводе избавляет жителей от необходимости устанав­ливать фильтры в своих домах и квартирах. Базируясь на факти­ческих и прогнозируемых расходах на индивидуальные фильтры, можно получить полезную информацию о готовности платить за чистую воду и в результате - об общественных выгодах улучше­ния очистных сооружений.

Другой подход связан с выявлением роли, которую неосязае­мые, в том числе общественные блага, играют в качестве ресур­сов, используемых при производстве обычных товаров и услуг. Например, очень многие проекты, финансируемые за счет обще­ственных расходов, направлены на экономию времени налого­плательщиков. Эта цель принимается во внимание, в частности, при решении транспортных проблем. Между тем экономическая оценка времени может быть получена на основе почасовых ста­вок заработной платы, которые показывают, на какие денежные суммы способно быть в принципе «обменено» сэкономленное время. Конечно, при этом затушевывается различие между рабо­чим и свободным временем и непосредственно не учитывается, что увеличение предложения труда повлекло бы изменение его рыночной цены. Но как бы то ни было, подобная оценка дает некоторое первоначальное представление о денежном эквиваленте сэкономленного времени. Далее эта оценка может корректиро-, ваться, как корректируются при анализе не вполне адекватные рыночные цены.

Сэкономленное время поддается приблизительной оценке не только как ресурс, но и непосредственно как потребительское благо. Материал для этого дает, например, информация о готов­ности людей платить более высокую цену за поездку скоростным транспортом по сравнению с обычным. Если бы аллокация ре­сурсов в экономике была близка к оптимальной, то «ресурсный» и «потребительский» подходы к оценке сэкономленного времени и других неосязаемых благ давали бы в конечном счете тождест­венные результаты. На деле возможны довольно значительные расхождения в оценках, однако даже установление некоторого диапазона, в котором содержится действительный денежный эквива­лент рассматриваемого блага, существенно помогает анализу.

Подходы, во многом аналогичные тем, которые применяются для определения экономической ценности сэкономленного вре­мени, используются и для оценки мероприятий, сберегающих человеческие жизни. Эти оценки находят применение при ана­лизе медицинских, природоохранных, оборонных и многих дру­гих проектов.

«Ресурсный» подход в данном случае предполагает оценку на, базе предельной производительности труда, измеряемой его оп­латой (при этом, разумеется, могут проводиться корректировки фактических ставок). По сути, предпринимается попытка ответить на вопрос, каков прирост национального дохода, приноси­мый обществу сохранением одной человеческой жизни. Конеч­но, отношение к человеку как ресурсу, используемому общест­вом для создания национального дохода, далеко не бесспорно. Однако, коль скоро речь идет об оценках, прилагаемых к некото­рому абстрактному, усредненному члену общества, справедливо будет отметить, что в среднем на сохранение одной жизни невоз­можно затратить больше, чем производит один человек.

«Потребительский» подход к денежной оценке жизни (точнее говоря, не жизни, как таковой, а увеличения шансов на ее дли­тельное сохранение) удается реализовать, используя информацию о том, какую оплату приходится предлагать, чтобы привлечь лю­дей для работы в зонах повышенной опасности. Это относится, например, к командировкам в неспокойные регионы, к работе на производственных участках с высоким уровнем травматизма и к опасным профессиям. Впрочем, к полученным таким образом оценкам часто предъявляются претензии. Дело в том, что люди, которые выбирают опасную работу, вероятно, отличаются повы­шенной, по сравнению с другими членами общества, склоннос­тью к риску, и к тому же они не всегда располагают адекватной информацией о степени опасности и не всегда ее полностью осоз­нают. В итоге оценки могут оказаться несколько заниженными, но все же они несомненно полезны.

Приведение издержек и выгод к одному моменту времени

Анализ издержек и выгод чаще всего используется для оценки инвестиционных проектов, реализация которых занимает не один год и которые призваны приносить выгоды в течение долгого времени после осуществления затрат. Это касается строительства аэропортов и электростанций, разработки новых методов лече­ния заболеваний и совершенствования систем вооружений, а также многого другого.

Всякий инвестор вынужден сравнивать текущие и будущие выгоды и издержки. Известно, что обладание некоторыми блага­ми сегодня ценится выше, чем перспектива их получения, на­пример, через три года. За этим стоит как психологический фе­номен — предпочтение текущего потребления будущему, так и экономическая обусловленность: экономический рост создает тенденцию к прогрессирующему расширению доступности боль­шинства благ и, следовательно, к снижению их предельной по­лезности.

Благодаря существованию рынка капиталов, частное лицо, ограничив свое текущее потребление на сумму , может рассчи­тывать на получение через п лет суммы , где r — ставка процента, под которую деньги отдаются заемщикам. Соответст­венно ценность суммы , которую предполагается получить че­рез п лет, может быть приведена к начальному моменту времени с помощью формулы: . Величина r выступает в роли нормы дисконта («уценки») будущих поступлений по сравнению с настоящими. Тот же прием используется для приведения к на­стоящему времени ценности элементов издержек.

Пусть . — измеренные в денежной форме выгоды, которые приносит проект в i-м году с начала его осуществления, а . — издержки в том же году. Тогда чистая выгода от проекта, приве­денная ко времени его начала, составит за п лет . В некоторые годы, особенно в начале осуществления проекта (например, в период строительства), выгоды могут быть равны нулю при высоком уровне издержек; в некоторые другие перио­ды нулевыми способны оказаться издержки, хотя обычно какой-то уровень текущих затрат необходим для поддержания проекта до тех пор, пока он продолжает приносить выгоды. Как бы то ни было, типично, что вначале разность отрицательна, а затем становится положительной. При прочих равных условиях, чем выше норма дисконта, то есть чем большее предпочтение ока­зывается нынешним выгодам перед будущими, тем менее привле­кательными выглядят проекты, требующие больших начальных ин­вестиций и приносящие отдачу лишь в сравнительно отдаленном будущем.

Все это не ново для тех, кто знаком с проблематикой частных капиталовложений. Однако, когда речь идет об общественном секторе, не только определение выгод и издержек за каждый от­дельный год, но и использование нормы дисконта для их соизме­рения имеет свою специфику. Частный инвестор ориентируется на рыночную цену ссудного капитала, то есть на процент (говоря упрощенно, инвестиция тем выгоднее, чем больше ее ожидаемая отдача превышает то, что можно получить, просто поместив деньги в банк, или, с другой стороны, то, что нужно отдать кредитору, если для осуществления инвестиции используются заемные сред­ства). В общественном секторе выбор конкретной нормы дис­конта требует обоснования.

Существуют два подхода к интерпретации общественной нор­мы дисконта. Один из них предполагает попытку сопоставления текущего и будущего потребления с позиций членов общества как потребителей товаров и услуг. Другой подход фокусирует внима­ние на альтернативной стоимости, то есть на вопросе о том, ка­кие частные инвестиции вытесняются (замещаются) обществен­ными. Если бы экономика представляла собой совокупность со­вершенных рынков, то оба подхода давали бы одинаковые ре­зультаты (рынок капитала точно фиксировал бы межвременные потребительские предпочтения), но тогда, очевидно, не нужен был бы общественный сектор.

Некоторые сторонники первого подхода высказывались за то, чтобы использовать в общественном секторе более низкую норму дисконта, чем в частном (иначе говоря, ценить перспективную отдачу выше, чем это делают частные инвесторы). В качестве ар­гументов приводились, например, соображения о «близорукости» предпринимательских решений и о том, что для общества в це­лом забота о будущих поколениях имеет большее значение, чем для частных лиц.

Для сторонников второго подхода решающую роль играет ар­гумент, согласно которому инвестирование ресурсов в общест­венном секторе оправдано, лишь если при этом частный сектор не лишается возможности использовать те же ресурсы с большей отдачей. Слишком значительный разрыв между общественной нормой дисконта и той, на которую ориентируются частные ин­весторы, означал бы готовность общественного сектора финан­сировать очень многие крупномасштабные проекты, рассчитан­ные на получение выгод по прошествии долгого времени. Источ­ником финансирования послужили бы, по-видимому, налоги, уменьшающие частные инвестиции. Между тем предпринимате­ли часто лучше государственных чиновников умеют находить выгодные, нередко неожиданные варианты капиталовложений, ускоряющие в конечном счете рост национального дохода.

Фактически сторонники обоих подходов принимают данные о рынке капитала и отдаче частных инвестиций в качестве осно­вы для получения скорректированных оценок, хотя применяют неодинаковые по характеру и масштабам корректировки. Даже исходя из идеи альтернативных издержек, нельзя безоговорочно принимать те показатели доходности, которые характерны для частных капиталовложений. Так, желательно составить ясное представление о том, какого рода потенциальные инвестиции могли бы действительно быть «вытеснены» оцениваемым проек­том и соответственно какие именно рыночные параметры надле­жит учитывать. Необходимо также принять во внимание, напри­мер, то обстоятельство, что доходы от частных капиталовложений облагаются налогами, так что их отдача для общества в целом пре­вышает выгоды, непосредственно получаемые инвесторами.

Выбрав норму дисконта, можно по указанной выше формуле определить чистую выгоду от проекта, которая обычно приводит­ся к моменту выполнения анализа. Эта величина, называемая чистая настоящая ценность проекта, используется при анализе издержек и выгод для обоснования общественных инвестиций и сравнения их вариантов.

На практике учет неопределенности и риска часто осущест­вляется в более упрощенных формах. Например, избегая оценки вероятностей всех возможных исходов, прорабатывают «песси­мистический», «оптимистический» и «средний» сценарии осущест­вления проекта. Пусть для двух конкурирующих рискованных проектов А и В «пессимистические» сценарии дают примерно одинаковую чистую настоящую ценность, «оптимистическим» соответствует незначительное преимущество проекта А, а «сред­ним» — заметное преимущество проекта В. В такой ситуации есть основания выбрать проект В, хотя не вполне исключено, что бо­лее полная проработка вариантов исходов побудила бы скоррек­тировать это решение.

Анализ издержек и выгод и проблемы распределения

При определении общественных издержек и выгод в основ­ном принято, как мы видели, отвлекаться от перераспределитель­ных аспектов деятельности государства и сосредоточивать вни­мание на оценке того, что приобретает или теряет общество в целом в лице всех своих членов. Иными словами, издержки и выгоды оцениваются, как правило, с точки зрения критерия Калдора—Хикса, то есть с позиций экономической эффективности, при­ближения к поверхности достижимых полезностей, соответствую­щей данному ресурсному потенциалу.

Имеется в виду, что перераспределительная политика как бы накладывается на решения, отвечающие принципу эффективнос­ти, с одной стороны, используя результаты этих решений, а с дру­гой — определяя ограничения, в рамки которых должны уклады­ваться все проекты, имеющие шансы быть одобренными. Так, если проект, который характеризуется высоким значением чис­той настоящей ценности, ведет к последствиям, не согласующимся с принятой политикой распределения, он может быть либо про­сто исключен из рассмотрения, либо дополнен специальными перераспределительными мероприятиями, в том числе использу­ющими выгоды от реализации проекта.

Подход, который четко разграничивает экономическую эф­фективность и распределительные цели, не только привлекате­лен теоретически, но и часто удобен на практике. Он помогает, в том числе, отделить задачи аналитиков, описывающих издержки и выгоды, от функции принятия политического решения. Вместе с тем встречаются ситуации, когда принципы распределительной политики желательно с самого начала инкорпорировать в анали­тические процедуры, с помощью которых сравниваются вариан­ты обсуждаемых проектов. Это особенно характерно для проек­тов, непосредственно включающих решение некоторых перерас­пределительных задач в состав ожидаемых основных результатов (например, совершенствование медицинской помощи может быть прямо направлено не только на общее повышение ее качества, но и в особенности на улучшение обслуживания малообеспечен­ных граждан).

Аналитики способны учесть в своих оценках лишь те принци­пы, которые предварительно четко сформулированы на полити­ческом уровне. На основе одобренных принципов могут быть за­фиксированы относительные веса, которые придаются выгодам, получаемым той или иной группой потребителей. Пусть все насе­ление разделено на три группы по уровню обеспеченности и для каждой из групп раздельно определена чистая настоящая цен­ность проекта. Предположим, при этом принимается, что наибо­лее важны выгоды, извлекаемые малообеспеченными; например, выгоды, достающиеся средней по обеспеченности группе, оце­ниваются на 10% ниже, а выгоды, получаемые высокообеспечен­ными, приобретают оценку на 25% более низкую, чем у мало­обеспеченных. Тогда, чтобы получить оценку проекта с учетом принятых распределительных приоритетов, следует не просто сложить значения его чистой настоящей ценности для отдельных групп, но определить их взвешенную сумму, причем веса в дан­ном случае составляют 1 для первой группы, 0,9 для второй и 0,75 для третьей.

Ключевые понятия

Рациональность обществен­ного выбора

Общественные выгоды

Общественные издержки

Расчетные (теневые) цены

Индикаторы достижения целей

Анализ издержек и результативности

Анализ издержек и полезности

Анализ издержек и выгод

Реальные и денежные экстерналии

Осязаемые и неосязаемые издержки и выгоды

Норма дисконта

Чистая настоящая ценность проекта