Нормативно-правовое регулирование формирования, владения, пользования, управления и распоряжения муниципальным имуществом

Одной из составляющих качества власти является правовая регламентированность ее деятельности. Это связано с основными общепризнанными принципами организации власти, не допускающими произвольного приобретения и осуществления полномочий органами и должностными лицами публичной власти. В особенности важно регламентировать вопросы управления и распоряжения публичной собственностью, так как ее «общественный» характер требует согласования разнородных позиций и интересов по использованию имущества.

В развитие конституционных норм и норм гражданского законодательства Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований; подтверждено право органов местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в том числе условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Гражданское законодательство РФ регулирует вопросы формирования имущественного комплекса муниципальных образований. Право муниципальной собственности возникает по различным не запрещенным законом основаниям. В отличие от частной собственности, право муниципальной собственность может возникнуть в процессе разграничения общегосударственной собственности. С вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ формирование муниципальной собственности осуществлялось также за счет перераспределения публичной собственности между уровнями власти, а для поселений происходило и в процессе разграничения собственности муниципальных районов.

В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения на основании различных допускаемых законодательством сделок, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке земельных участков.

Частью 3 ст. 215 ГК РФ предусмотрено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями или составлять муниципальную казну. За муниципальными учреждениями и предприятиями имущество закрепляется соответственно на праве оперативного управления и хозяйственного ведения. О данных правовых режимах будет сказано ниже.

Право собственности в ряде случаев может быть ограничено. При этом ограничения права собственности, как и других гражданских прав, могут вводиться только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Ограничения права собственности, содержащиеся в иных правовых актах незаконны и исполнению не подлежат.

В ряде случаев ограничения права собственности имеют специальный характер, обусловленный особым правовым режимом имущества, находящегося в собственности (земля, недра, оружие и др. могут быть полностью или частично изъяты из оборота).

Пределы осуществления самого права собственности следует отличать от ограничения круга действий, которые может совершать собственник. В частности, ряд запретов на действия собственника вытекают из противопожарных, санитарных и прочих правил. При оценке законности ограничений на действия, а также действий собственника, необходимо руководствоваться вторым обязательным критерием, предусмотренным ст. 209 ГК – были ли (могут ли быть) нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц.

В договоре между собственником и лицом, осуществляющим владение, пользование или распоряжение его имуществом, могут быть предусмотрены частные ограничения действий собственника. В этом случае они возникают по воле самого собственника, который, однако, не вправе их нарушать в дальнейшем.

Собственник (муниципальное образование) может ввести ограничения и для действующих от его имени лиц, в частности, для различных органов местного самоуправления. Такие ограничения могут касаться усложненного порядка принятия решений по отчуждению отдельных наиболее важных для муниципального образования объектов муниципальной собственности, запрещения приватизации некоторых объектов, передачи в залог и т.п. Эти ограничения могут устанавливаться решением, принятым населением на референдуме или сходе (в поселениях до 100 жителей), в уставе муниципального образования, решениями представительного органа местного самоуправления.

Основания прекращения права собственности также определяются ГК РФ. При этом ГК РФ содержит исчерпывающий перечень случаев принудительного изъятия имущества у собственника. Это важно знать, в том числе и для понимания обязанностей и пределов полномочий действующих от имени муниципального образования органов местного самоуправления при разграничении и перераспределении объектов муниципальной собственности между уровнями публичной власти.

Право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества иным лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. По решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц (приватизация).

Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся (в отношении муниципальных образований):

- обращение взыскания на имущество по обязательствам;

- отчуждение (возмездное) имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу;

- отчуждение (возмездное) недвижимого имущества в связи с изъятием участка;

- выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей;

- выплата стоимости доли в праве долевой собственности при невозможности выдела доли в натуре.

Для частных собственников установлены и иные случаи принудительного изъятия имущества.

Надо отметить, что гражданское законодательство не предусматривает иных случаев и возможности принудительной безвозмездной передачи собственником без его воли имущества другим лицам, в том числе и в процессе перераспределения собственности. Это требует наличия согласия муниципального собственника на передачу муниципального имущества безвозмездно в процессе перераспределения между государством и муниципальными образованиями. Процедуры, обеспечивающие добровольность передачи имущества в процессе разграничения, предусмотрены порядком перераспределения имущества.

В соответствии с п. 1 ст. 126 ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, за исключением имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Это может привести при невыполнении обязательств муниципального образования к утрате объектов муниципальной собственности.

Виды ограниченно оборотоспособных объектов гражданских прав[5] определяются в порядке, установленном законом (п.2 ст.129 ГК РФ). Прямо в законе на основании п.2 названной статьи ГК РФ указываются и виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается. Органы местного самоуправления (или население) в соответствии с Уставом муниципального образования и установленным порядком управления и распоряжения муниципальной собственностью могут принять лишь решение об установлении перечня имущества, не подлежащего приватизации, залогу, передаче физическим и юридическим лицам, а также участвующего в обороте по специальному разрешению (порядку). Такие ограничения, введенные в муниципальном образовании, не распространяются на случаи обращения взыскания на имущество.

Как было сказано выше, прямо в ГК РФ введены особенности оборота государственного и муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении созданных собственником юридических лиц.

Дифференцированные нормы в отношении обращения взыскания на объекты государственной и муниципальной собственности, в том числе бюджетные средства, введены БК РФ. Муниципальный долг в соответствии со ст. 100 названного кодекса РФ полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. При этом долговые обязательства муниципального образования могут существовать только в виде обязательств:

- по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

- бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

- кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

- гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Обращение взыскания на муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, возможно при неисполнении обязательств данным хозяйствующим субъектом, его банкротстве. В этом случае муниципальное образование теряет право собственности на названное имущество. В соответствии с п. 3 ст. 56 ГК РФ, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. В этом случае муниципальное образование не только может лишиться права собственности на названное имущество, но также отвечает средствами бюджета и иным муниципальным имуществом по обязательствам предприятия.

Таким образом, в случае неисполнения органами местного самоуправления обязательств муниципального образования, взыскание не обращается на муниципальное имущество, закрепленное за муниципальными организациями в хозяйственном ведении и оперативном управлении. При неисполнении обязательств муниципальным предприятием взыскание обращается на принадлежащее этому предприятию имущество. При неисполнении обязательств бюджетного учреждения собственник несет субсидиарную ответственность средствами местного бюджета. Исходя из различных обстоятельств, органы местного самоуправления должны предусматривать различные возможности сохранения имущества в муниципальной собственности. Наиболее надежный способ – планировать расходы и осуществлять муниципальные заимствования таким образом, чтобы иметь возможность своевременно погашать задолженности или реструктуризировать долг. Требуется также постоянный контроль со стороны органов местного самоуправления за деятельностью муниципальных хозяйствующих субъектов и своевременное принятие мер, не допускающих неисполнение муниципальными организациями своих обязательств.

В зависимости от того, к какой форме и виду относится право собственности, принадлежащее тому или иному конкретному лицу, определяется правовой режим имущества, составляющего объект этого права и спектр тех возможностей, которыми в отношении указанного имущества располагает его собственник. При наличии в отношении объектов муниципальной собственности вещных прав лиц, не являющихся собственником, правомочия собственника имущества в отношении данной вещи ограничены. Надо отметить, что за исключением сервитутов, все иные вещные права в отношении муниципальной собственности возникают на основании решения собственника. Это означает, что муниципальное образование при передаче имущества на одном из вещных прав иному лицу добровольно ограничивает по отношении к данному объекту муниципальной собственности свои права.

Круг вещных прав исчерпывающим образом назван самим законом. Лицо не вправе создавать новые разновидности вещных прав. Помимо прав, установленных ст. 216 ГК РФ (право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, сервитуты, право хозяйственного ведения, право оперативного управления) и права собственности, к вещным относятся также: право залога, права членов семьи собственника жилого имущества, право учреждения по распоряжению имуществом, полученным в результате разрешенной хозяйственной деятельности, право автономного учреждения на распоряжение закрепленным за ним имуществом. Переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество, если иное прямо не установлено федеральным законом.