Соответствие состава муниципального имущества вопросам местного значения

Федеральное законодательство вводит прямые или косвенные ограничения для публичного собственника в части наличия и использования имущества. В частности, ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ установлено требование по перепрофилированию или отчуждению имущества, не отвечающего требованиям частей 1–4 указанной статьи, а переходными положениями Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 8 ст. 85) установлен срок таких действий в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г.

В странах с развитой демократией обычно ограничиваются не виды объектов муниципальной собственности, а виды хозяйственной деятельности, которой могут заниматься органы местного самоуправления как самостоятельно, так и через создаваемые ими организации. Это более обоснованно и позволяет достичь желаемых результатов в развитии конкуренции и борьбе с коррупцией, сохраняя муниципальный имущественный комплекс как ресурсную основу местного самоуправления. Однако, к сожалению, наше законодательство не восприняло этот подход и вводит ограничения именно на виды имущества, нахождение которого в муниципальной собственности допускается.

Исходя из выявленного Конституционным Судом РФ конституционного смысла ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ [13], органы местного самоуправления могут иметь в собственности имущество, только необходимое для осуществления полномочий муниципальных образований. Статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает наличие в муниципальной собственности иного имущества, но только имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье. Тем самым Конституционный Суд РФ связывает реализацию прав публичной собственности с целями данных публичных собственников.

Органы местного самоуправления, как указал Конституционный Суд, «обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне». Рассматривая правосубъектость публичных образований, Конституционный Суд РФ подчеркивает[14], что соответствующее имущество, будучи публичной собственностью, должно использоваться не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично-правовых образований: РФ, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц[15].

Это означает, что муниципальные образования вправе участвовать в гражданском обороте (осуществлять имущественные права, совершать сделки, осуществлять хозяйственную деятельность, выступать истцом и ответчиком в суде) только в пределах, установленных законодательством, и связанных с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения или переданных государственных полномочий.

Нельзя также забывать и о том, что наличие объектов собственности требует несения бремени содержания данных объектов и, следовательно, расходов из местного бюджета, т.е. расходования публичных финансов. Муниципальные образования в отношении объектов муниципальной собственности обязаны обеспечить безопасное содержание таких объектов, соблюдение всех установленных в отношении содержания имущества норм и правил: противопожарных, санитарных, природоохранных и экологических, технических, строительных и т.п. Собственник обязан обеспечить утилизацию (ликвидацию) аварийно-опасных объектов, объектов, не подлежащих ремонту и восстановлению.

Это налагает определенные ограничения на органы местного самоуправления, действующие от имени муниципального образования, в том числе и в части осуществления ими хозяйственной деятельности. Такая деятельность может осуществляться исключительно для достижения целей муниципального образования, т.е. для решения вопросов местного значения.

Установленные в статьях 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросы местного значения отличаются между собой по возможным способам их решения и требуемым полномочиям. Так, вопросы, связанные с организацией предоставления определенных муниципальных услуг[16], требуют от органов местного самоуправления обеспечения предоставления этих услуг населению как при наличии частных производителей услуг, так и при их отсутствии. Вопросы же местного значения, связанные с созданием определенных условий для оказания услуг, предусматривают ответственность органов местного самоуправления лишь за условия, позволяющие данные услуги предоставлять, но не за оказание соответствующих услуг. Так, органы местного самоуправления не имеют обязанностей перед гражданами по предоставлению муниципальных услуг торговли, связи, бытового обслуживания и т.п. Вместе с тем, они должны обеспечить возможность предоставления организациями немуниципальной формы собственности соответствующих услуг. Такое создание условий предусматривает, например, выделение соответствующих земельных участков, градостроительное проектирование, наличие дорог и подъездов к объектам торговли, связи, бытового обслуживания, изъятие в необходимых случаях земель для соответствующих нужд, изменение целевого назначения и категорий земель (за исключением сельскохозяйственных) и т.п.

Муниципальная деятельность не является коммерческой по своей сути. Муниципальные образования создаются местным сообществом для реализации публичных функций. Поэтому получение прибыли не должно определять деятельность местного самоуправления и использование муниципального имущества.

Деятельность органов власти не должна ограничивать конкуренцию, поэтому в сферах, где уже успешно действует частный сектор, участие муниципальных образований должно быть ограничено, а муниципальное имущество не должно создавать искажения рынка, и, зачастую, должно быть передано в частные руки или использоваться по иному назначению, в иных сферах.

Современное законодательство РФ направлено на повышение эффективности бюджетных расходов, на исключение расходов по предоставлению муниципальных и государственных услуг, для которых не предусмотрено их бесплатное предоставление населению, на ограничение вмешательства публичных образований в экономическую деятельность, в том числе и путем ограничения функционирования государственных и муниципальных предприятий и учреждений в сферах, где действует частный предприниматель.

Таким образом, при решении вопроса дальнейших действий с имуществом, не соответствующим требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, а также иным неэффективно используемым имуществом, важно учитывать вышеизложенные концептуальные положения реформы публичной власти, в том числе реформы местного самоуправления.

Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Федеральный закон № 161-ФЗ) устанавливает возможные случаи создания МУПов (ст. 8 ч. 4).

В совокупности нормы законодательства о местном самоуправлении и гражданского законодательства ограничивают возможность создания и функционирования МУП только сферой компетенции местного самоуправления в части обеспечения предоставления муниципальных услуг, оказываемых физическим или юридическим лицам безвозмездно или по регулируемым ценам (тарифам).

Таким образом, как наличие определенных видов муниципального имущества, так и осуществление хозяйственной деятельности организациями муниципальной формы собственности определяются целями муниципального образования и полномочиями органов местного самоуправления. Исходя из этого и необходимо принимать решения по каждому конкретному объекту собственности и по каждой муниципальной организации. Подчеркиваем, что по каждому объекту муниципальной собственности необходимо провести анализ его дальнейшего использования. Это может послужить и контролю за использованием муниципальной собственности, и выработке наиболее эффективных способов использования муниципального имущества, его перепрофилирования при необходимости.

«Непрофильное имущество» муниципальных образований должно быть передано иным уровням публичной власти, другому типу муниципальных образований, перепрофилировано или приватизировано. До принятия соответствующих решений необходимо установить, нет ли потребности в данных объектах у муниципальных образований иного типа. Это связано с тем, что типы муниципальных образований, формально имеющие самостоятельность, тем не менее обеспечивают конституционно обусловленную особую власть в государстве – местное самоуправление и возможность населения решать вопросы жизнеобеспечения по разным направлениям, поэтому связаны между собой и представляют единое целое на территории. В совокупности муниципальный район и входящие в его состав поселения и реализуют местное самоуправление. А это в случае, если органы местного самоуправления добросовестно выполняют свои задачи и действительно представляют интересы населения, определяет необходимость при решении судьбы объектов муниципальной собственности как собственности не органов, а населения соответствующей территории, осуществлять передачу объектов собственности, которые необходимы для решения задач муниципального образования иного типа, данному муниципальному образованию. При этом такая передача должна быть приоритетной по отношению к перепрофилированию, так как в совокупности для местного самоуправления несет меньше издержек.

Срок отчуждения или перепрофилирования имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ и находившегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г. истекает 1 января 2009 г. В отношении имущества, законно поступившего в муниципальную собственность после 1 января 2006 г., а также не перепрофилированного и не приватизированного в указанный срок, применяются нормы ст. 238 ГК РФ: имущество, которое не может принадлежать лицу в силу закона, должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на такое имущество, если законом не установлен иной срок. В случае, когда имущество не отчуждено в установленный срок, такое имущество с учетом его характера и назначения, по решению суда подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества.

Статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что в муниципальной собственности может находиться имущество:

- указанное в частях 2–4 названной статьи имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения;

- предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ;

- предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

- необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федер Имущественные права муниципальных образований. Правовые основы формирования и управления муниципальным имуществом. Полномочия органов местного самоуправления. Субъекты муниципального управления

Становление местного самоуправления является одним из главных направлений современных реформ. В федеральном законодательстве понятие о муниципальной собственности впервые упоминается в 1991 году (Закон «О местном самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения её реальным содержанием стало по­становление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В соответствии с действующей Конституцией РФ «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Таким образом, Конституция РФ, принятая в 1993 году, закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. Именно развитая система местного самоуправления, способная самостоятельно решать экономические, финансовые, социальные и другие вопросы на уровне своей территории, составляет основу преобразований хозяйственной жизни местного сообщества, формирования рыночной экономики, а также развития демократического общества в целом.

Однако законодательное закрепление особого уровня отношений − местного самоуправления, а также муниципальной собственности как самостоятельной, равной другим формам собственности автоматически не приводит к новому режиму функционирования этой собственности в системе местного хозяйства в качестве его экономической основы и условия развития всей совокупности муниципальных отношений.

Местное самоуправление осуществляется в определенных территориальных границах, где население образует местное сообщество (объединение в пределах одной территории). Это сообщество для удовлетворения совместных потребностей располагает землей, имуществом и другими объектами муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. При этом население может выражать отношение по поводу владения, пользования и распоряжения собственностью как непосредственно, так и опосредованно.

Данная схема не раскрывает сущности муниципальной собственности, и, следовательно, не позволяет выявить ее природу и определить оптимальную организационно-правовую форму механизма реализации правомочий собственника муниципальной собственности, обеспечивающую осуществление задач, стоящих перед местным самоуправлением. Для выяснения этих моментов, а также установления основных признаков муниципальной собственности необходимо найти подходы к определению понятия «муниципальная собственность».

В статье 37 Закона РФ от 06.07.91 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» муниципальная собственность рассматривается как достояние населения соответствующей территории и описывается с точки зрения ее объектного состава.

С принятием Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» концепция понимания муниципальной собственности изменилась.

В указанном законе муниципальная собственность определяется как собственность муниципального образования (п. 1 ст. 1), устанавливается состав муниципальной собственности и указывается, что правомочия по отношению к муниципальной собственности реализуют органы местного самоуправления, используя правомочие управления (ст. 29).

В настоящее время базовым законодательным актом федерального уровня в сфере муниципального управления является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее − ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, экономические и другие принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. В указанном федеральном законе приводится перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности различных типов муниципальных образований, но отсутствует определение самого понятия «муниципальная собственность». Видимо, федеральный законодатель при принятии ФЗ № 131 полагал, что определение муниципальной собственности, содержащееся в Гражданском кодексе РФ, является исчерпывающим и не нуждается в дополнительном правовом регулировании.

В соответствии с ГК РФ (ст. 215) муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть основными признаками муниципальной собственности признаются ее вещный состав и принадлежность к муниципальному образованию. Однако при этом не учитываются содержательная сторона муниципальной собственности, ее социальная природа.

Право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Данное право всегда принадлежит определенной общности людей, которая по отношению к нему выступает одновременно в разных правовых качествах: и как субъект права собственности, и как обязанное лицо, поскольку не может посягать на целостность муниципальной собственности. Эти отношения необходимо учитывать при определении субъектного состава муниципальной собственности.

Согласно статье 130 Конституции РФ основным субъектом такого права является население муниципального образования, владеющее, пользующееся и распоряжающееся муниципальной собственностью.

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст. 49 ФЗ № 131).