Муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина

Муниципальное право как наука. Муниципально- правовая наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Муниципальное право в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин. Как и в любой другой отрасли знаний, в ней следует выделять предмет, содержание, форму, методологию, ценностные основания.
Предмет науки - то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.). Содержание - само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции

Предмет науки муниципального права. Им является местное самоуправление как общественный, но прежде всего политико- правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством. Еще одна составная часть предмета науки - муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Муниципально- правовую науку интересует и то, как нормы муниципального права работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов.
Система науки муниципального права. Муниципально- правовое знание определенным образом выстраивается. Системность местного самоуправления как главного предмета анализа задает системность и муниципально-правового знания. В системе муниципального права как науки выделяются ряд блоков. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют, например, введение в муниципальное право; местное самоуправление в системе народовластия; основы местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления <*>.

Возможны и другие подходы. Муниципально- правовое знание подразделяется на: 1) теоретико-практические исследования местного самоуправления, его отдельных элементов, средств его правового регулирования; 2) науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание.
В рамках первого направления реально выделить следующие крупные блоки: а) история местного самоуправления; б) местное самоуправление в зарубежных странах; в) местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия; г) территориальные и компетенционные основы местного самоуправления; д) общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы; В рамках второго направления проводятся исследования предмета, метода, системы муниципально-правовой науки, совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий. Очевидно, что конкретные муниципально-правовые исследования не обязательно укладываются в рамки перечисленных направлений, блоков, вопросов. Зачастую они охватывают ряд из них или даже выходят за пределы муниципального права, нося меж дисциплинарный характер.

Муниципальное право как учебная дисциплина. В этом качестве муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления. При этом, конечно, науковедческие вопросы, проблемы муниципального права в учебной дисциплине представлены предельно сжато.

2. Предмет муниципального права и метод правового регулирования муниципального права.

В процессе структуризации системы права, деления его на отрасли, ведущим фактором выступает предмет правового регулирования, под которым понимается круг однородных общественных отношений.
Предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Ряд авторов выделяют четыре группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.
Отношения, связанные:
а) со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и др.);
б) с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
в) с функционированием различных отраслей местного хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества;
г) с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Более дробную классификацию отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального
права,. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами на местах; 2) складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и использованию местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления)1.
Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы. В качестве дополнительного, производного от основного (предмета) применяется такой критерий, как метод правового регулирования. метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения".
Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является преимущественно публично правовым институтом и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории права выделяется также и третий - дозволение, т.е. предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве.
Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные прежде всего федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют, метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования.

3. Нормы муниципального права и их классификация
Нормы муниципального права представляют совокупность норм, исходящих от местного сообщества, органов местного самоуправления или их должностных лиц, и норм, принимаемых органами государственной власти или их должностными лицами.

Особенности муниципально-правовых норм
Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности.

Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, а с другой — из общеобязательных сфер деятельности, установленных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.

Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключена в их предназначении, многие из них отражают одновременно муниципальное право в составе комплексной отрасли российского права и основополагающие права—конституционное, финансовое, административное и другие в составе основной отрасли российского права.
Классификация муниципально-правовых норм
Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-пра-вовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям).

По субъекту правового регулирования, по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие:

• местное самоуправление как важнейшую форму народовластия;

• основы местного самоуправления;

• формы его организации и осуществления;

• предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

• гарантии местного самоуправления;

• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру содержащихся в них предписаний — на управомочивающие, обязывающие, запрещающие, отсылочные.

По степени определенности содержащихся в них предписаний —на императивные и диспозитивные.

По действию во времени и пространстве - на нормы, действуй постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.

По юридической силе — на нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, других нормативных правовых актах, и нормы уставов муниципальных образований, нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Нормы муниципального права подразделяются также: на нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.
1.3.3 Деление норм по субъектам правотворчества
Деление муниципальных норм по субъектам правотворчества является основным критерием вычленения двух групп нормативных предписаний внутри отрасли муниципального права.