Организация управления в локально-территориальных единицах

Существуют два способа организации управления в локально-территориальных единицах: деконцентрированный и децентрализованный. Данная классификация заимствована из французской доктрины административного права ¹.

Во французском праве противопоставляется децентрализация, «которая состоит в распределении полномочий между Государством и территориальными образованиями различными способами согласно историческим традициям каждой страны» и декончентрация, "посредством которой Государство не передает свою власть, а приближается к гражданам, создавая на местах специализированные службы, наделенные некоторой автономией" ³.

Деконцентрированное управление – это тип публичного управления, при котором публичные функции государства, государственного или муниципального образования осуществляются в рамках нижестоящих локально-территориальных единиц.

Деконцентрированное управление обладает следующими признаками.

1. Органы власти и должностные лица назначаются вышестоящими органами, а не избираются населением соответствующей территории.

2. Органы власти подотчетны вышестоящим органам.

3. Должностные лица могут быть отстранены от должности вышестоящими органами и должностными лицами на основании административного усмотрения, вне связи с конкретными правонарушениями.

4. Органы власти не имеют собственной финансовой базы: отсутствует самостоятельный бюджет, финансирование осуществляется из бюджета вышестоящего уровня.

5. Объекты собственности передаются и изымаются вышестоящими органами по собственному усмотрению.

6. Органы и должностные лица действуют в общегосударственных интересах ⁴.

В зависимости от характера создаваемых органов различаются 4

1. Комиссарство. Данный термин происходит из времен Великой французской революции, когда центральная власть назначала в провинции своих представителей с неограниченными полномочиями. В современный период комиссарство означает создание в локально-территориальных образованиях органов власти общей компетенции. Наиболее характерными примерами комиссарств являлись главы администраций субъектов Российской Федерации, назначаемые в первой половине девяностых годов Президентом Российской Федерации. В системе местного самоуправления к комиссарствам можно было отнести волостные и сельские администрации, назначаемые органами местного самоуправления районного уровня (в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание подобных органов невозможно).

2. Государственные периферийные службы. В отличие от комиссарств, такого рода службы создаются отраслевыми органами государственной власти. В Российской Федерации почти каждый федеральный орган исполнительной власти имеет в своем составе территориальные подразделения для осуществления своих функций на местах. Наиболее разветвленную сеть территориальных органов имеют правоохранительные органы: Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Прокуратура, налоговые органы.

Территории, на которых осуществляют свою деятельность территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, определяются данными органами самостоятельно, исходя их характера решаемых задач. Правоохранительные органы в основном следуют общему локально-территориальному делению; Министерство обороны строит систему территориальных органов военного управления в зависимости от расположения войск, важности территорий для обороны, иных факторов, не связанных с территориальным устройством государства; территория деятельности территориальных антимонопольных органов может включать в себя несколько субъектов Российской Федерации.

3. Органы двойного подчинения. В настоящее время число органов, находящихся в одновременном подчинении вышестоящих органов и органов власти соответствующей территории, относительно невелико. Так, милиция общественной безопасности подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Децентрализованное управление – это тип публичного управления, при котором публичные функций в локально-территориальных образованиях осуществляют органы власти соответствующих территориальных образований.

Децентрализованное управление имеет следующие признаки.

1. Органы и должностные лица избираются населением соответствующей территории либо назначаются выборными органами и должностными лицами.

2. Органы власти подотчетны населению соответствующей территории.

3. Должностные лица могут быть отстранены от должности, а органы – распущены органами и должностными лицами вышестоящих территориальных образований только в связи с конкретными правонарушениями.

4. Органы власти имеют собственную финансовую базу: самостоятельный бюджет, налоги, сборы и иные доходы.

5. Имущество, находящееся в собственности территориального образования может быть отчуждено только по решению сособственника (приватизация), на основании судебного решения либо в порядке отчуждения имущества для государственных нужд.

6. Органы и должностные лица действуют в интересах соответствующей территории.

В любом государстве деконцентрированное и децентрализованное управление сочетаются друг с другом.

В федеративных и децентрализованных унитарных государствах органы власти общей компетенции создаются по децентрализованному принципу, поскольку для осуществления широкого круга полномочий в рамках локально-территориальной единицы органически необходима обратная связь с местным населением.

Что касается правоохранительных контрольно- надзорных и иных подобных функций, для их осуществления связь с местным населением не нужна, а иногда и просто противопоказана. Так, осуществление оперативно-розыскной деятельности, расследование уголовных дел, осуществление правосудия должны осуществляться на основании закона, без оглядки на общественное мнение.

Сочетание двух способов управления зависит от государственного устройства, национальных, исторических иных традиций государства, что в полной мере относится к Российской Федерации.