Заимствования местных бюджетов

Сбалансированность местных бюджетов является единственно возможным способом их существования, предписанным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Принцип сбалансированности, закрепленный в статье 33 БК РФ, требует, чтобы объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета.

Большинство местных бюджетов утверждаются с дефицитом ¹⁹. В качестве источников покрытия дефицита местных бюджетов возможно использование муниципальных займов, бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, кредитов кредитных организаций, поступлений от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности субъекта Российской Федерации и изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета (статья 96 БК РФ). Практика показывает, что чаще всего используются следующие источники:

- изменение остатков средств на счетах по учету средств регионального бюджета;

- кредиты кредитных организаций.

Выпуск муниципальных ценных бумаг используется крайне редко, только крупными городами, поскольку эмитирование ценных бумаг требует соблюдения ряда норм бюджетного и гражданского законодательства, что не под силу мелким муниципальным образованиям.

Статья 107 БК РФ требует установления верхнего предела муниципального долга - не более объема доходов соответствующего бюджета (без финансовой помощи). Указанное требование обычно соблюдается.

Осуществление муниципальных заимствований и предоставление муниципальных гарантий требует от местных органов власти соблюдения ряда требований, обеспечивающих возможность погашения долговых обязательств. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов бюджета (без финансовой помощи). Предельный размер муниципального долга не должен превышать объем доходов бюджета (без финансовой помощи). Расходы на обслуживание муниципального долга не могут превышать 15% расходов бюджета.

Муниципальный долг – это обязательства, возникающие из муниципальных займов (заимствований), принятых на себя муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя муниципальным образованием обязательства третьих лиц (статья 6 БК РФ). Муниципальный долг также определяется как совокупность долговых обязательств муниципального образования (статья 100 БК РФ).

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров;

займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Муниципальные займы осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования и регулируются не только бюджетным законодательством, но и Гражданским Кодексом Российской Федерации. Правила статьи 817 ГК РФ о договоре государственного займа применяются также и к займам, выпускаемым муниципальными образованиями. Некоторые особенности эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг регулируются Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» ²⁰.

Обеспечивается муниципальный долг исключительно муниципальной казной. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации по долгам муниципального образования не отвечают, если муниципальные заимствования не были ими гарантированы. Состав же муниципальной казны определяется статьей 215 ГК РФ, она состоит из средств местного бюджета и иного имущества, не закрепленного на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за предприятиями и учреждениями. Такое имущество должно иметь специальный режим – режим имущества муниципальной казны, для того чтобы оно могло быть использовано в качестве обеспечения муниципальных долговых обязательств (такой случай предусмотрен в пункте 4 статьи 113 БК РФ).

Право муниципальных заимствований реализуется органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, определенной уставом муниципального образования и Бюджетным Кодексом Российской Федерации. Так, представительный орган местного самоуправления определяет предел муниципального долга при утверждении местного бюджета на очередной финансовый год (статья 107 БК РФ). Осуществление муниципальных заимствований от имени муниципального образований производит уполномоченный орган (пункт 4 статьи 104 БК РФ). Управление муниципальным долгом осуществляется также уполномоченным органом местного самоуправления (пункт 3 статьи 101 БК РФ). В системе местного самоуправления функции такого уполномоченного органа в соответствии с Уставом могут реализовываться выборным должностным лицом – главой муниципального образования.

Наиболее сложным для органов местного самоуправления с юридической и экономической точки зрения является выпуск муниципальных ценных бумаг. Использование этого инструмента для финансирования дефицита местного бюджета чревато возникновением нежелательных последствий для местного бюджета в виде огромного муниципального долга, а кроме того, может быть причинен ущерб юридическим и физическим лицам – владельцам муниципальных ценных бумаг. Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит целый ряд ограничений и правил, которые должны соблюдаться муниципальными органами.

Во-первых, эмиссия муниципальных ценных бумаг подлежит регистрации в Министерстве финансов Российской Федерации (пункт 2 статьи 114).

Во-вторых, данные об эмитированных муниципальных ценных бумагах в обязательном порядке вносятся в Долговую книгу Российской Федерации (статья 121).

В-третьих, эмиссия муниципальных ценных бумаг допускается только при условии соблюдения ограничений статьи 111 БК РФ.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в отношении местных бюджетов предусматривает такие же последствия, как и для региональных бюджетов при несоблюдении обязательных параметров (пункты 3 и 4 статьи 112). Если муниципальное образование оказывается не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, то уполномоченный орган субъекта Российской Федерации вправе назначить проверку местного бюджета и передать его исполнение под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации.

Аналогичный подход законодатель применяет и при реформировании местного самоуправления, начиная с 1 января 2008 года при возникновении просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств более 30% собственных доходов местных бюджетов вводится временная финансовая администрация. Компетенция временной финансовой администрации одинакова как в отношении регионального бюджета, так и муниципального ²¹. Можно обнаружить лишь три отличия в указанной процедуре. Первое, касается органа, решением которого вводится временная финансовая администрация, в отношении регионального бюджета решение принимает Высший Арбитражный суд Российской Федерации, в отношении муниципального – арбитражный суд субъекта Российской Федерации. Второе заключается в том, что инициатором введения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации может быть только Правительство Российской Федерации, а в муниципальном образовании их несколько – губернатор (Президент) субъекта Российской Федерации, представительный орган самого муниципального образования и глава муниципального образования. Третье отличие самое существенное – дополнительным основанием для введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании признается также просроченная задолженность по исполнению бюджетных обязательств размером более 40% от бюджетных ассигнований, при условии выполнения своих обязательств федеральным и региональным бюджетами.