Доходы местных бюджетов

Доходом местного бюджета признаются денежные средства, поступающие на безвозмездной и безвозвратной основе в распоряжение органов местного самоуправления (статья 6 БК РФ). Бюджетный кодекс Российской Федерации все допустимые действующим законодательством доходы бюджетов подразделяет на три вида, характерных и для местных бюджетов:

• налоговые
• неналоговые
• безвозмездные перечисления.

Налоговые доходы местных бюджетов в зависимости от вида налогов разделяются на три группы: федеральные, региональные и местные.

Этот подход закреплен в статье 55 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая относит к собственным доходам местных бюджетов:

а) доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 указанного Федерального закона;

б) доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 указанного Федерального закона;

в) доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 указанного Федерального закона.

В 2004 году перечень налогов и сборов, подлежащих взиманию на территории Российской Федерации, устанавливался в статьях 19-21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» ⁸. В силу прямого указания норм названного закона в местные бюджеты подлежат зачислению:

Из местных налогов – земельный налог (в части) ⁹; налог на имущество физических лиц (полностью); налог на рекламу (полностью);

Из региональных налогов – отсутствуют;

Из федеральных налогов – налог на прибыль организаций (в размере 2% налоговой базы) ¹⁰; налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения (полностью); государственная пошлина (в части) ¹¹.

Из федеральных платежей (специальных налоговых режимов) – платежи, взимаемые в рамках упрощенной системы налогообложения (в части) ¹²; платежи, взимаемые в рамках единого налога на вмененный доход (в части) ¹³.

Названные налоговые доходы являются наиболее устойчивыми и стабильными доходами местных бюджетов, поскольку они (и их размеры) предусмотрены федеральными законами.

Кроме названных федеральных налогов в местные бюджеты зачисляются также и иные федеральные налоги и сборы, а также региональные налоги и сборы, однако, их перечень и размер определяется ежегодными законами субъектов Российской Федерации о бюджете и, следовательно, различается в зависимости от возможностей регионального бюджета и потребностей местных бюджетов в получении финансовой поддержки.

Как показывает анализ законов об утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на 2003 год, наиболее часто в местные бюджеты отчисляются доходы от налога на доходы физических лиц путем установления единого норматива отчислений либо каждому муниципальному образованию определяется индивидуальный норматив. Практически во всех регионах в местные бюджеты передаются акцизы, нормативы отчислений по которым, как правило, едины для всех местных бюджетов, но различны по видам подакцизных товаров (норматив колеблется от 100% до 2 %). Налог на прибыль (региональная доля) передается довольно редко и, как правило, индивидуально для местных бюджетов. Земельный налог (региональная доля по земельному налогу за земли городов и поселков) передается крайне редко; земельный налог на сельскохозяйственные земли обычно передается полностью в местные бюджеты, исключение составляет, пожалуй, только, Ставропольский край, где весь налог остается в региональном бюджете;

При характеристике налоговых доходов законодатель употребляет понятия «собственные доходы» и «регулирующие доходы». Регулирующие налоговые доходы, согласно, статье 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат зачислению во все либо некоторые бюджеты бюджетной системы в размерах, определенных именно Бюджетным кодексом Российской Федерации, для обеспечения сбалансированности всех бюджетов. Собственные доходы местных бюджетов, предусмотренные в статьях 55, 57-59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включают в себя все возможные доходы местных бюджетов, в том числе и регулирующие, таким образом, понятие «собственные доходы» применительно к местным бюджетам означает перечень любых доходов, предназначенных к зачислению в местные бюджеты в соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством.

Неналоговые доходы местных бюджетов перечислены в статьях 42, 43 БК РФ и включают в себя доходы от муниципального имущества; суммы принудительного изъятия и финансовую помощь.

Доходы от муниципального имущества довольно разнообразны и могут проявляться в форме:

а) арендной либо иной платы за сдачу муниципального имущества во временное пользование или владение;

б) процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях (кроме случаев, предусмотренных в статье 236 БК РФ);

в) платы за сдачу муниципального имущества в залог или доверительного управления (исключение составляют бюджетные средства, в силу запрета статье 236 БК РФ);

г) возвратных бюджетных средств, в том числе, средств, полученных в порядке обеспечения выданных бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, муниципальных гарантий;

д) платы за пользование возвратными бюджетными средствами;

е) прибыли, приходящейся на долю в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальному образованию;

ж) части прибыли муниципальных унитарных предприятий,

и) иных доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации от использования муниципального имущества.

В качестве иных доходов в местные бюджеты могут зачисляться средства, полученные от реализации находки, безнадзорных животных или безхозяйных вещей, в силу прямого указания статей 225, 228, 231 ГК РФ.

На практике чаще всего в качестве неналоговых доходов местных бюджетов встречается арендная плата и доходы от реализации муниципального имущества, реже – часть прибыли унитарных муниципальных предприятий.

Суммы принудительного изъятия в отношении местных бюджетов оборачиваются чаще всего штрафами, предусмотренными статьей 46 БК РФ.

Статья 46 БК РФ предусматривает общее правило о зачислении штрафов в местные бюджеты, если иное не предусмотрено самим БК РФ или иными законодательными актами. Иное правило БК РФ устанавливает в отношении налоговых штрафов (часть 3 статьи 46), попадающих во все бюджеты, однако, доля местных бюджетов не определена, а зависит от решения субъекта Российской Федерации.

Другие законодательные акты, предусматривающие взыскание штрафов (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и др.), обычно, не содержат положений относительно зачисления штрафов ¹⁴. Однако в Федеральном законе «О пожарной безопасности» предусмотрено зачисление штрафов именно в местные бюджеты ¹⁵.

Иногда федеральный законодатель в ежегодных федеральных законах включает указание на зачисление сумм принудительного изъятия в местные бюджеты. Так, в статье 15 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» предусмотрено зачисление в местные бюджеты средств, взысканных по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании).

В части неналоговых доходов органы местного самоуправления обладают достаточно обширными полномочиями, они имеют право определять, например:

• размер и порядок зачисления в местный бюджет дохода в виде арендной и иной платы за использование муниципального имущества;
• размер и порядок зачисления в местный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий ¹⁶;
• условия предоставления, размер и порядок зачисления в местный бюджет доходов от предоставления в пользование средств местного бюджета;
• порядка зачисления в местный бюджет доходов от реализации муниципального имущества;
• др.

Финансовая помощь, формы которой названы в статье 44 БК РФ (дотации, субвенции и субсидии) зачисляется в местные бюджеты в качестве дохода в размере и порядке, определенном в законе субъекта Российской Федерации. В федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год финансовая помощь предусматривается только закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО) и городу-курорту Сочи.

Безвозмездные перечисления, предусмотренные в статье 45 БК РФ, в местные бюджеты поступают в форме:

- безвозмездных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств,

- безвозмездных перечислений по взаимным расчетам.

Как правило, поступления в местные бюджеты от физических, юридических лиц, а тем более от международных организаций или правительств иностранных государств не находят своего отражения в местных бюджетах, даже если они существуют в действительности. Безвозмездные перечисления по взаимным расчетам – более реальный источник дохода, однако, нередко такие поступления учитываются не в качестве самостоятельного источника, а в составе финансовой помощи.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает в качестве самостоятельного дохода местных бюджетов – средства самообложения граждан (статья 56). Указанные средства представляют собой, по мысли законодателя, разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, они возникают в рамках публичных отношений и отличаются свойством обязательности, не являясь при этом налоговыми платежами, поскольку не предусмотрены в перечне местных налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации. Представляется, что в рамках местного бюджета такие средства должны образовывать целевые бюджетные фонды (статья 17 БК РФ).

Оценивая в целом доходы местных бюджетов, следует признать существование как проблем правового регулирования доходов местных бюджетов, так и проблем экономического характера, проявляющихся в очевидной недостаточности объема этих доходов. Доходы, предназначенные для зачисления в местные бюджеты в соответствии с действующим законодательством, не обеспечивают самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения ¹⁷.