Понятие и правовой режим местных бюджетов

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (статья 14 БК РФ). Из приведенного определения видно, что для местных бюджетов характерны те же признаки, что и для государственных бюджетов (федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации), отличает местные бюджеты лишь предназначенность аккумулируемых в них средств – обеспечение задач и функций местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление в России опирается на принцип равноправия всех муниципальных образований и запрет на подчиненность одного муниципального образования другому ⁶, местные бюджеты имеют формально равный правовой режим, независимо от размера муниципального образования, количества его жителей, уровня экономического развития и иных объективных социально-экономических показателей.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации определил трехуровневую структуру бюджетной системы (статья 10). Местные бюджеты находятся на третьем нижнем уровне бюджетной системы и вступают во взаимодействие с бюджетом субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование. Местные бюджеты находятся в очевидной зависимости от органов государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку именно в законе о бюджете субъекта Российской Федерации определяются нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, составляющие львиную долю доходов местных бюджетов, и размер финансовой помощи, предоставляемой из регионального бюджета.

Являясь составной частью бюджетной системы Российской Федерации, местные бюджеты подчиняются принципам организации бюджетной системы, в том числе принципу единства бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, сбалансированности, совокупного покрытия расходов, достоверности, гласности, целевого использования бюджетных средств (статьи 28 – 38 БК РФ).

Основными принципами, имеющими наибольшее значение для местных бюджетов, являются принципы единства бюджетной системы, самостоятельности и сбалансированности. Принцип единства бюджетной системы (статья 29 БК РФ) предполагает, что все правовые акты, которыми регулируются отношения по поводу формирования и использования средств местных бюджетов, входят с состав бюджетного законодательства (статья 2 БК РФ), следовательно, должны соответствовать актам вышестоящего уровня, изданным в пределах компетенции органа (должностного лица). Содержание принципа самостоятельности местных бюджетов очерчено в статье 31 БК РФ и предполагает самостоятельность органов местного самоуправления в организационной, доходной и расходной сферах, а также автономность ответственности местного бюджета.

Организационная составляющая самостоятельности бюджетов заключается в наделении муниципальных органов полномочиями по формированию бюджета (включая составление проекта, рассмотрение, утверждение, исполнение и контроль) и в одновременном запрете вторжения органов государственной власти в этот процесс.

Доходная составляющая принципа самостоятельности бюджетов представляет собой признание за муниципальными образованиями права на определенную часть доходов от всех доходов бюджетной системы, образующую собственные доходы местных бюджетов.

Самостоятельное осуществление, в рамках действующего разграничения, публичных функций предполагает наличие самостоятельных расходных полномочий муниципальных образований, по крайней мере, в определении размера расходов бюджетов.

Логическим завершением принципа самостоятельности бюджетов является автономная имущественная ответственность местных бюджетов, в рамках которой муниципальные образования отвечают по своим долгам своей муниципальной казной, ответственности за долги государства не несут, как и государство не отвечает по долгам органов местного самоуправления, если принятые муниципальные обязательства, не были гарантированы в установленном порядке (статья 102 БК РФ).

Существенно значимым в содержании принципа самостоятельности местных бюджетов является запрет на изъятие государством средств местных бюджетов, неиспользованных по различным причинам на конец финансового года. Этот запрет носит императивный характер, в нем концентрировано выражено конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в бюджетной и налоговой сфере (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Попытка реализации принципа самостоятельности местных бюджетов, начиная с 2000 года, показала, крайнюю проблематичность в воплощении его в жизнь и фактическим признанием невозможности его осуществления в рамках действующего налогового и бюджетного законодательства является реформа местного самоуправления, начало которой положено в 2003 году Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Одной из причин, вызвавшей к жизни появление новых норм, явилось осознание факта фактического неравенства местных бюджетов, помещенных на один третий уровень бюджетной системы Российской Федерации в равном правовом статусе. Особенно трудноразрешимые проблемы в области обеспечения самостоятельности местных бюджетов возникали в ситуации нахождения одного муниципального образования (меньшего) на территории другого (большего). В первую очередь это проблемы разграничения доходов и расходов между местными бюджетами. Нормы, предусмотренные в Федеральном законе 1995 года, о праве субъектов Российской Федерации разграничивать доходы между бюджетами районов и поселений (пункт.3 статьи 6), приводили лишь к усилению зависимости местных бюджетов от региональных.

Местные бюджеты органично (в зависимости от реально выполняемых полномочий органов местного самоуправления) разделяются на два вида, образующих различные уровни бюджетной системы Российской Федерации – третий уровень: бюджеты муниципальных районов и городских округов; четвертый уровень: бюджеты поселений (сельских населенных пунктов и городов) ⁷.