Межбюджетные отношения

Вступивший в силу с 1 января 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил следующие правила оказания финансовой помощи региональными бюджетами местным бюджетам.

Во-первых, финансовая помощь предоставляется в форме дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности; субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; бюджетных кредитов и бюджетных ссуд ²². Правовое регулирование указанных форм осуществляется субъектами Российской Федерации и оно различно.

Во-вторых, муниципальные образования - получатели финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности должны соблюдать ряд ограничений, в частности, они не имеют права ставить муниципальных служащих в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими субъектов Российской Федерации, а также предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере более 3% расходов местного бюджета и предоставлять муниципальные гарантии в размере более 5% расходов местного бюджета (пункт 3 статьи 134 БК РФ).

В-третьих, финансовая помощь отчетливо разделяется на два вида: возвратная (бюджетные кредиты и бюджетные ссуды) и безвозвратная (дотации, субвенции и субсидии).

В-четвертых, особое значение имеет финансовая помощь в форме дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, объем которой зависит от размеров минимальных государственных социальных стандартов ²³.

В-пятых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются дополнительными контрольными правами в отношении муниципальных образований, получающих финансовую помощь. Контрольные полномочия государственных органов включают в себя право проведения проверок за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджета субъекта Российской Федерации (статья 140 БК РФ).

Субъекты Российской Федерации, реализуя свое право на регулирование межбюджетных отношений, создают нормы, в которых отражаются особенности региона, поэтому сложившаяся к настоящему времени картина правового регулирования межбюджетных отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами характеризуется как типичными чертами, так и допускаемыми Бюджетным кодексом Российской Федерации особенностями.

Финансовая помощь предоставляется в предусмотренных статьей 139 БК РФ формах – дотаций на выравнивание из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов. Довольно часто используется термин «дотация» при предоставлении финансовых средств для финансирования «эксклюзивных» расходов. Например, городу Иркутску в областном бюджете на 2003 год предусмотрена субвенция на выполнение функций областного центра ²⁴.

Статья 139 БК РФ предписывает установление порядка расчета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности бюджетным законом либо специальным законом, сложившаяся практика свидетельствует об отсутствии необходимых норм в региональных законах, размер дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности устанавливается в абсолютных величинах каждому получающему муниципальному образованию. Например, в приложении № 6 к Закону Красноярского края от 20 декабря 2002 г.№5-771 «О краевом бюджете на 2003 год» предусмотрены суммы дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальным образованиям «поименно», порядок же их расчета и критерии, дающие право на получение финансовой помощи в законе не приводятся.

Субвенции (субсидии) отчетливо разделяются на две группы, первая группа – субвенции на финансирование исполнения федеральных социальных законов («О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», «О реабилитации жертв политических репрессий» и др.), вторая – региональные субвенции на финансирование исполнения социальных законов самих субъектов Российской Федерации (например, дотация на реализацию Закона Республики Карелия «Об установлении звания «Ветеран труда Республики Карелия» ²⁵).

Возвратные бюджетные средства (бюджетные кредиты и бюджетные ссуды) также используются в практике предоставления средств бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. Наиболее распространенной ситуацией является предоставление бюджетных ссуд в связи с кассовыми разрывами.

Практически все субъекты Российской Федерации считают необходимым установить специальные правила предоставления средств региональных бюджетов в форме дотаций или субвенций. Так, распространено требование соблюдения налогового и бюджетного законодательства, адресованное органам местного самоуправления. Аналогичное правило содержится и в федеральных законах о федеральных бюджетах и обращено оно субъектам Российской Федерации – получателям финансовой помощи ²⁶. Например, Закон Вологодской области разрешает выделение средств финансовой помощи местным бюджетам при безусловном соблюдении органами местного самоуправления пункта 5 статьи 92, пункта 2 статьи 107, пункта 3 статьи 134 БК РФ ²⁷.

Предоставление финансовой помощи обусловливается условием открытия органами местного самоуправления счетов по учету средств местных бюджетов в органах федерального казначейства или в органах казначейства субъекта Российской Федерации.

Во многих субъектах Российской Федерации сложилась практика образования в рамках бюджета региональных фондов компенсаций и фондов софинансирования расходов, из которых предоставляются субвенции и субсидии муниципальным образованиям для финансирования исполнения федеральных законов («О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», др.).

Встречаются примеры повторения ограничений, предусмотренные пунктом 3 статьи 134 БК РФ. Так, в Законе Владимирской области предусмотрено приостановление передачи средств финансовой помощи в случае денежного содержания муниципальных служащих выше уровня государственных служащих ²⁸.

В 2003 году межбюджетные отношения подверглись существенному реформированию. Законодатель отказывается от привычного термина «финансовая помощь», в рамках межбюджетных отношений будет осуществляться финансовая поддержка муниципальных образований. Это не просто терминологическая замена, а концептуально иной подход к межбюджетным отношениям. От политики оказания органами государственной власти субъектов Российской Федерации во многом случайной и несистемной финансовой помощи местным бюджетам, Россия переходит к созданию осмысленного общегосударственного механизма перераспределения средств бюджетной системы, в рамках которого должна быть достигнута сбалансированность всех бюджетов и, в конечном итоге, финансово обеспечены все те полномочия, которые приняли на себя властные органы всех уровней, как государственные, так и муниципальные.

С вступлением в полном объеме с 1 января 2006 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами примет следующий вид.

В бюджете субъекта Российской Федерации образуется несколько узкоцелевых фондов: региональный фонд финансовой поддержки поселений; региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); региональный фонд муниципального развития; фонд софинансирования социальных расходов; фонд компенсаций.

В качестве форм передачи средств от бюджета субъекта Российской Федерации в местный бюджет (формы финансовой поддержки) предполагается использовать дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов; субвенции; субсидии.

Формы финансовой поддержки и специализированные фонды находятся в системной зависимости: дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности будут предоставляться из регионального фонда финансовой поддержки; субвенции - из фонда компенсаций; субсидии - из фонда софинансирования социальных расходов и фонда муниципального развития;

Фонды муниципального развития и софинансирования социальных расходов будут формироваться как за счет собственных средств субъекта Российской Федерации, так и субсидий из федерального бюджета.

Средства на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий будут предоставляться в форме субвенций (из регионального либо из федерального бюджетов).

В качестве принципиально нового механизма в рамках межбюджетных отношений закрепляется возможность замены дотации на выравнивание на дополнительные отчисления от федеральных и региональных налогов (статьи 60 и 61).

Целевое использование субвенций на финансирование переданных государственных полномочий подкрепляется ответственностью главы муниципального образования в форме отрешения от должности (статья 74), а также возможностью временного осуществления органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий с одновременным изъятием субвенций (часть 5 статьи 75).

Существование межбюджетных отношений признается также между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселениями, в рамках которых в бюджете муниципального района будет создаваться районного фонда финансовой поддержки поселений.

В целях достижения выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований предполагается использование не только средств федерального и регионального бюджетов, но и средств тех местных бюджетов, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации (часть 5 статьи 60 и часть 4 статьи 61).

Таким образом, существенные отличия нового правового регулирования межбюджетных отношений заключаются в том, что появляется еще один уровень межбюджетных отношений (муниципальный район – поселение), правовое регулирование которых будет осуществляться, главным образом, законами субъектов Российской Федерации. Происходит упорядочение форм передачи бюджетных средств в зависимости от цели передачи. Каждая допустимая форма финансовой поддержки местных бюджетов в качестве источника средств будет иметь свой региональный фонд. Соблюдение бюджетного законодательства обеспечивается дополнительными мерами правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления. В практику межбюджетных отношений вводятся «обратные трансферты» - изъятие части средств местных бюджетов с целью их перераспределения между иными местными бюджетами в рамках процедуры выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.