double arrow

Межбюджетные отношения


Вступивший в силу с 1 января 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил следующие правила оказания финансовой помощи региональными бюджетами местным бюджетам.

Во-первых, финансовая помощь предоставляется в форме дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности; субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; бюджетных кредитов и бюджетных ссуд22. Правовое регулирование указанных форм осуществляется субъектами Российской Федерации и оно различно.

Во-вторых, муниципальные образования - получатели финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности должны соблюдать ряд ограничений, в частности, они не имеют права ставить муниципальных служащих в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими субъектов Российской Федерации, а также предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере более 3% расходов местного бюджета и предоставлять муниципальные гарантии в размере более 5% расходов местного бюджета (пункт 3 статьи 134 БК РФ).

В-третьих, финансовая помощь отчетливо разделяется на два вида: возвратная (бюджетные кредиты и бюджетные ссуды) и безвозвратная (дотации, субвенции и субсидии).




В-четвертых, особое значение имеет финансовая помощь в форме дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, объем которой зависит от размеров минимальных государственных социальных стандартов23 .

В-пятых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются дополнительными контрольными правами в отношении муниципальных образований, получающих финансовую помощь. Контрольные полномочия государственных органов включают в себя право проведения проверок за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджета субъекта Российской Федерации (статья 140 БК РФ).

Субъекты Российской Федерации, реализуя свое право на регулирование межбюджетных отношений, создают нормы, в которых отражаются особенности региона, поэтому сложившаяся к настоящему времени картина правового регулирования межбюджетных отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами характеризуется как типичными чертами, так и допускаемыми Бюджетным кодексом Российской Федерации особенностями.

Финансовая помощь предоставляется в предусмотренных статьей 139 БК РФ формах – дотаций на выравнивание из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов. Довольно часто используется термин «дотация» при предоставлении финансовых средств для финансирования «эксклюзивных» расходов. Например, городу Иркутску в областном бюджете на 2003 год предусмотрена субвенция на выполнение функций областного центра24 .



Статья 139 БК РФ предписывает установление порядка расчета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности бюджетным законом либо специальным законом, сложившаяся практика свидетельствует об отсутствии необходимых норм в региональных законах, размер дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности устанавливается в абсолютных величинах каждому получающему муниципальному образованию. Например, в приложении № 6 к Закону Красноярского края от 20 декабря 2002 г.№5-771 «О краевом бюджете на 2003 год» предусмотрены суммы дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальным образованиям «поименно», порядок же их расчета и критерии, дающие право на получение финансовой помощи в законе не приводятся.

Субвенции (субсидии) отчетливо разделяются на две группы, первая группа – субвенции на финансирование исполнения федеральных социальных законов («О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», «О реабилитации жертв политических репрессий» и др.), вторая – региональные субвенции на финансирование исполнения социальных законов самих субъектов Российской Федерации (например, дотация на реализацию Закона Республики Карелия «Об установлении звания «Ветеран труда Республики Карелия»25 ).



Возвратные бюджетные средства (бюджетные кредиты и бюджетные ссуды) также используются в практике предоставления средств бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. Наиболее распространенной ситуацией является предоставление бюджетных ссуд в связи с кассовыми разрывами.

Практически все субъекты Российской Федерации считают необходимым установить специальные правила предоставления средств региональных бюджетов в форме дотаций или субвенций. Так, распространено требование соблюдения налогового и бюджетного законодательства, адресованное органам местного самоуправления. Аналогичное правило содержится и в федеральных законах о федеральных бюджетах и обращено оно субъектам Российской Федерации – получателям финансовой помощи26. Например, Закон Вологодской области разрешает выделение средств финансовой помощи местным бюджетам при безусловном соблюдении органами местного самоуправления пункта 5 статьи 92, пункта 2 статьи 107, пункта 3 статьи 134 БК РФ27.

Предоставление финансовой помощи обусловливается условием открытия органами местного самоуправления счетов по учету средств местных бюджетов в органах федерального казначейства или в органах казначейства субъекта Российской Федерации.

Во многих субъектах Российской Федерации сложилась практика образования в рамках бюджета региональных фондов компенсаций и фондов софинансирования расходов, из которых предоставляются субвенции и субсидии муниципальным образованиям для финансирования исполнения федеральных законов («О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», др.).

Встречаются примеры повторения ограничений, предусмотренные пунктом 3 статьи 134 БК РФ. Так, в Законе Владимирской области предусмотрено приостановление передачи средств финансовой помощи в случае денежного содержания муниципальных служащих выше уровня государственных служащих28.

В 2003 году межбюджетные отношения подверглись существенному реформированию. Законодатель отказывается от привычного термина «финансовая помощь», в рамках межбюджетных отношений будет осуществляться финансовая поддержка муниципальных образований. Это не просто терминологическая замена, а концептуально иной подход к межбюджетным отношениям. От политики оказания органами государственной власти субъектов Российской Федерации во многом случайной и несистемной финансовой помощи местным бюджетам, Россия переходит к созданию осмысленного общегосударственного механизма перераспределения средств бюджетной системы, в рамках которого должна быть достигнута сбалансированность всех бюджетов и, в конечном итоге, финансово обеспечены все те полномочия, которые приняли на себя властные органы всех уровней, как государственные, так и муниципальные.

С вступлением в полном объеме с 1 января 2006 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами примет следующий вид.

В бюджете субъекта Российской Федерации образуется несколько узкоцелевых фондов: региональный фонд финансовой поддержки поселений; региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); региональный фонд муниципального развития; фонд софинансирования социальных расходов; фонд компенсаций.

В качестве форм передачи средств от бюджета субъекта Российской Федерации в местный бюджет (формы финансовой поддержки) предполагается использовать дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов; субвенции; субсидии.

Формы финансовой поддержки и специализированные фонды находятся в системной зависимости: дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности будут предоставляться из регионального фонда финансовой поддержки; субвенции - из фонда компенсаций; субсидии - из фонда софинансирования социальных расходов и фонда муниципального развития;

Фонды муниципального развития и софинансирования социальных расходов будут формироваться как за счет собственных средств субъекта Российской Федерации, так и субсидий из федерального бюджета.

Средства на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий будут предоставляться в форме субвенций (из регионального либо из федерального бюджетов).

В качестве принципиально нового механизма в рамках межбюджетных отношений закрепляется возможность замены дотации на выравнивание на дополнительные отчисления от федеральных и региональных налогов (статьи 60 и 61).

Целевое использование субвенций на финансирование переданных государственных полномочий подкрепляется ответственностью главы муниципального образования в форме отрешения от должности (статья 74), а также возможностью временного осуществления органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий с одновременным изъятием субвенций (часть 5 статьи 75).

Существование межбюджетных отношений признается также между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселениями, в рамках которых в бюджете муниципального района будет создаваться районного фонда финансовой поддержки поселений.

В целях достижения выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований предполагается использование не только средств федерального и регионального бюджетов, но и средств тех местных бюджетов, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации (часть 5 статьи 60 и часть 4 статьи 61).

Таким образом, существенные отличия нового правового регулирования межбюджетных отношений заключаются в том, что появляется еще один уровень межбюджетных отношений (муниципальный район – поселение), правовое регулирование которых будет осуществляться, главным образом, законами субъектов Российской Федерации. Происходит упорядочение форм передачи бюджетных средств в зависимости от цели передачи. Каждая допустимая форма финансовой поддержки местных бюджетов в качестве источника средств будет иметь свой региональный фонд. Соблюдение бюджетного законодательства обеспечивается дополнительными мерами правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления. В практику межбюджетных отношений вводятся «обратные трансферты» - изъятие части средств местных бюджетов с целью их перераспределения между иными местными бюджетами в рамках процедуры выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.







Сейчас читают про: