Формирование имущественного комплекса муниципального образования

Нормативно-правовая база имущественного комплекса. Имущественный комплекс муниципальных образований, являющийся одной из составляющих экономической основы местного самоуправления (МСУ), представляет собой главный фактор устойчивого социально-экономического развития территории. Современная рыночная система хозяйствования качественно изменила имущественные отношения, что обусловило необходимость анализа происходящих процессов функционирования имущества с позиции его эффективной эксплуатации и управления.

Сфера управления муниципальной собственностью связана с деятельностью органов МСУ в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципальных образований (МО). Согласно Гражданскому кодексу (ст. 215), имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, разделено на две части: закрепленное за муниципальными предприятиями, учреждениями, и имущество, не закрепленное за ними, составляющее муниципальную казну.

Муниципальные унитарные предприятия, владеющие имуществом на праве хозяйственного ведения, могут распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ) только с согласия собственника (муниципалитета). Остальным имуществом они распоряжаются самостоятельно (ст. 294-295 ГК РФ).

Муниципальные казенные предприятия, а также учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на правах оперативного управления владеют и пользуются имуществом в соответствии с правилами, установленными собственником. Отчуждать любое имущество могут только с согласия собственника, который вправе изъять излишки или неиспользуемое имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Казенное предприятие вправе самостоятельно реализовать произведенную ими продукцию, если иное не установлено законом или иным правовым актом (ст. 296, 297 ГК РФ). Заметим, что в соответствии с Конституцией РФ такое возмещение установлено только применительно к принудительному изъятию имущества для государственных нужд (п. З ст. 35). В соответствии с ГК РФ этот принцип обоснованно распространен и на муниципальное имущество.

Органы МСУ создают предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решают вопрос о их ликвидации и реорганизации. Осуществляя управление предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, органы МСУ: а) определяют цели, условия и порядок их деятельности; б) осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); в) утверждают их уставы; г) назначают и увольняют руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством; д) заслушивают отчеты этих руководителей.

Проблема включения МСУ во взаимоотношения с хозяйствующими органами, расположенными на территории МО, но не находящимися в муниципальной собственности, решается весьма неопределенно. Не раскрыты понятие и механизм координации их. Определеннее выглядит способ управления муниципальной собственностью – муниципальный заказ, т.е. договор органа МСУ с неподчиненными ему хозяйствующими субъектами на выполнение работ, финансируемых за счет средств МСУ с использованием для этих целей собственных материальных ресурсов. Содержание муниципального заказа включает: а) благоустройство территории; б) коммунальное обслуживание населения; в) строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры; г) производство продукции; д) оказание услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социальных потребностей населения.

Бюджетный кодекс РФ определяет муниципальный заказ как совокупность муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, обеспечиваемых за счет средств муниципального бюджета. Вопросы управления муниципальной собственностью связаны и с взаимоотношениями с организациями (малого бизнеса) и их подразделениями на территории МО, которые регулируются непосредственно федеральным законодательством. На органы МСУ возлагаются обязанности содействовать развитию их деятельности, оказывать разного вида помощь и поддержку в осуществлении стоящих перед ними задач.

Собственность – это не только совокупность новых экономических отношений между людьми по поводу вещей, материальных, духовных ценностей, имущества (регулируемое в большей мере нормами права), сколько новые хозяйственные отношения личности к объектам собственности, условиям и средствам производства, его факторам, продукту.

Имущество представляет собой, в рамках вещно-правового аспекта, – совокупность конкретных вещей и материальных ценностей, находящихся на правах собственности или на началах иного вещного права у того или иного субъекта (ГК РФ, ст. 48, 301); к имуществу (вещам) относятся также наличные деньги, валюта, ценные бумаги); правовая ответственность лиц за принадлежащее им имущество (объединение имеющих денежную оценку вещей или имущественных прав); как совокупность вещей, так и комплекса всех прав (активы) и обязательств (пассивы), характеризующие имущественное положение их носителя. Итак, имущество, с юридической точки зрения, – это совокупность материальных объектов, материальных ценностей, включая деньги и ценные бумаги, являющимися собственностью юридических и физических лиц, а также система их имущественных прав и обязанностей. Под имуществом, с экономической точки зрения, следует понимать совокупность вещей и действий, составляющих «экономические блага», а также запасы (резервы) таких благ, находящиеся в обладании известного лица и способные приносить ему совокупный доход.

Иными словами, имущество выражает совокупность как экономических (объектных), так и правовых (субъектных) отношений в обществе.

Собственность отражает организационно-правовую основу, имущество – физическую и экономическую, а стоимость же – социально-экономическую основу. Объект права собственности есть любое имущество. Субъект права собственности (собственник) – органы власти, народ РФ, население МО и органы МСУ.

Оценивая в целом проблему управления муниципальной собственностью, можно отметить объективную потребность в создании экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которой муниципальная собственность будет управляться эффективно и под контролем общества. Применительно к проблемам муниципальной собственности, ее реформирование должно проводиться с учетом формирования и функционирования государственной собственности. Все вышеизложенное ставит в повестку дня вопрос о необходимости создания единого методологического подхода к управлению государственной и муниципальной собственностью на всех уровнях законодательной и исполнительной власти.

Проблемы управления муниципальной собственностью. Практически все законодательные и нормативные правовые акты трактуют управление собственностью как процесс принятия решений о выборе формы использования объекта. Конечно, управление муниципальной собственностью – это совокупность эффективных действий собственника (или управляющего), направленных на сохранение основных качеств объекта собственности или ее приращение; целенаправленное воздействие на объекты собственности и субъекты их использования в интересах МО, связанное с установлением правил, условий использования муниципальной собственности, достижением поставленных целей с учетом общественных ценностей. Подобная формулировка предполагает разработку и реализацию программ управления собственностью МО. Обобщая отечественный (Свердловской области) и зарубежный опыт в этой сфере, можно выделить основные разделы таких программ:

1. анализ существующей системы управления муниципальной собственностью и основные результаты ее использования на территории МО;
2. цели и задачи управления муниципальной собственностью на территории МО;
3. основные принципы и направления развития системы управления муниципальной собственностью;
4. способы и методы управления собственностью МО с указанием перечней имущества, передаваемого в доверительное управление, аренду и безвозмездное пользование либо используемого для создания муниципальных унитарных предприятий (МУП) и учреждений, фондов и некоммерческих организаций; имущества, подлежащего зачислению в муниципальную казну (включая объекты, предназначенные для формирования залогового фонда) либо закреплению за МУПами и муниципальными учреждениями; пакетов акций, находящихся в муниципальной собственности, используемых для создания дочерних компаний;
5. особенности управления отдельными видами собственности МО – МУП; муниципальными учреждениями; пакетами акций, долями (паями) МО в уставных капиталах хозяйственных обществ (товариществ); недвижимым имуществом, в т.ч. памятниками истории и культуры; земельными участками, природными ресурсами; финансовыми средствами МО – средствами местного бюджета, внебюджетными фондами, муниципальными ценными бумагами; объектами социально-культурной сферы; казенным имуществом;
6. инвестиционная деятельность и развитие фондового рынка;
7. прямые методы регулирования инвестиционной деятельности (бюджетное финансирование производственной и социальной сферы, в том числе целевые муниципальные программы, механизмы инвестирования отдельных перспективных проектов, инвестиционные конкурсы);
8. косвенные методы регулирования инвестиционной деятельности (инвестиционный налоговый кредит, долгосрочное кредитование, ипотека, лизинг, содействие созданию финансово-промышленных групп, государственные гарантии (залоговый фонд) и т. д.);
9. развитие фондового рынка корпоративных ценных бумаг (инфраструктура, защита инвесторов, содействие выходу на зарубежные фондовые рынки);
10. движение собственности, в т.ч. приватизация, национализация, передача собственности с одного уровня управления на другой (федеральный, региональный, муниципальный) с указанием основных видов имущества, которое предполагается приобрести в муниципальную собственность, включая ценные бумаги и имущественные права, а также основных видов муниципального имущества, подлежащих отчуждению, в том числе приватизации, безвозмездной передаче в собственность другим лицам;
11. демонополизация и развитие конкурентной среды, включая прямое воздействие на монополистов, меры по формированию конкуренции и развитию рынка товаров и услуг;
12. совершенствование механизма санации, внешнего управления, банкротства, в т.ч. уточнение критериев несостоятельности;
13. учет и контроль муниципальной собственности;
14. информатизация процесса управления муниципальной собственностью;
15. прогноз доходов от управления муниципальной собственностью (основные виды и предполагаемый размер доходов от арендной платы, отчислений от прибыли МУП, дивидендов и процентов по ценным бумагам, находящимся в муниципальной собственности, доходы от размещения муниципальных ценных бумаг и др.);
16. прогноз расходов, связанных с управлением муниципальной собственностью (основные предполагаемые размеры расходов, связанных с ее оценкой и страхованием, обеспечением ее содержания и сохранности, организацией учета, проведением инвентаризации и аудиторских проверок, с оплатой услуг по приобретению имущества в муниципальную собственность, услуг доверительных управляющих, уполномоченных банков и депозитариев, с выпуском и размещением муниципальных ценных бумаг);
17. предполагаемое увеличение или уменьшение размера муниципального долга и возможные меры по его погашению;
18. перечень нормативных актов, принятие которых необходимо для реализации программы.

Естественно, что в зависимости от размеров МО, его экономических и социальных характеристик объем, структура и содержание программы могут меняться. В настоящее время насущно необходимой становится проблема стандартизации процесса управления муниципальной собственностью и подготовки соответствующих кадров. Представляется, что с этой целью необходимо провести классификацию объектов собственности в целях управления, выявить типовые процедуры, выполняемые муниципальными служащими в области маркетинга, мониторинга, планирования, организации использования, контроля, учета и аудита, а также разработать перечень типовых решений с пакетом стандартных документов.

Хотя все муниципальные образования придерживаются основополагающей нормативной базы, предусмотренной законодательством, но в силу экономических, социальных и иных причин в каждом МО на территории РФ существуют свои особенности в управлении городским имуществом.

Так, опыт МО г. Ижевск показывает, что, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и согласно Устава города Ижевска, полномочия между органами МСУ распределены по такому принципу: представительный орган (Городская дума) устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, Администрация города управляет и распоряжается этой собственностью. Деятельность Управления имущественных отношений рассматривается как один из существенных источников пополнения городской казны в целом и местного бюджета в частности. Отсюда вытекают три главные задачи, поставленные перед Управлением: увеличение поступлений в городской бюджет от использования муниципального имущества; б) поиск новых источников поступлений от использования муниципального имущества; в) активизация работы по приумножению муниципальной собственности.

Основными показателями, характеризующими структуру муниципальной собственности, являются данные реестра муниципальной собственности. В нем учитываются: 1) МУП и муниципальные учреждения; 2) муниципальное имущество, закрепленное на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за муниципальными учреждениями или предприятиями; 3) муниципальные жилые и нежилые здания, строения, помещения, созданные или приобретенные за счет средств городского бюджета, внебюджетных фондов или переданные и отнесенные к муниципальной собственности в установленном законом порядке; 4) муниципальные пакеты акций в уставном капитале акционерных обществ; 5) объекты инженерной инфраструктуры, внешнего благоустройства города; 6) имущество, принятое в муниципальную собственность от предприятий, организаций различных форм собственности; 7) иное движимое и недвижимое имущество, в том числе переданное в безвозмездное пользование, аренду, залог и т.п.

Объекты недвижимости муниципальной собственности могут подвергаться купле-продаже, обмену, дарению, аренде. Жилые помещения могут предоставляться во временное пользование, сдаваться в безвозмездное пользование на какой-то срок, подвергаться доверительному управлению.

Анализ процесса управления муниципальной собственностью на примере мероприятий, проводимых Управлением имущественных отношений Администрации г. Ижевска, показывает, что произошли существенные изменения в управлении имущественным комплексом города, относящимся к муниципальной собственности. В результате реорганизационных мероприятий и проведенной приватизации значимая часть бывших предприятий торговли, бытового обслуживания, системы общественного питания стали частными. Но, вместе с тем, город по-прежнему отстаивает идею сохранения определенной части объектов, подлежащих приватизации, в муниципальной собственности, рассматривая сохранение муниципальной собственности на данном этапе как гарантию реализации социальных программ.

На сегодняшний день функционирует ряд учрежденных Управлением муниципальных предприятий в сферах торговли, бытового обслуживания и общественного питания. Значительна доля созданных с участием Управления предприятий смешанной формы собственности. Управление выступает учредителем ряда предприятий в порядке санации убыточных, но жизненно важных для города предприятий (в системе ЖКХ, бытового обслуживания, общественного питания, по работе с детьми). По всем учрежденным предприятиям (муниципальным и смешанным) проводится анализ финансово-хозяйственной деятельности с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за «движением» имущества.

Одним из направлений деятельности Управления стала работа по внедрению внешнего аудита финансово-экономической деятельности МУП, начиная с 2001 года, и процедур ежегодной аудиторской проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности муниципальных предприятий аудиторскими фирмами, аккредитованными при Администрации г. Ижевска. При этом учитываются основные функции муниципальной собственности (см. табл. 1).

54. Управление и распоряжение муниципальным имуществом После оформления права муниципальной собственности органы местного самоуправления осуществляют права собственника: владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом как субъекты гражданского права. Распределение полномочий между органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с Уставом муниципального образования. Уполномоченные муниципальные органы на материальной базе муниципального имущества учреждают, преобразуют и ликвидируют муниципальные предприятия и учреждения, назначают и освобождают от должности их руководителей (в соответствии с трудовым законодательством), вступают в договорные отношения с другими субъектами гражданского права, осуществляют имущественные сделки. Все эти правоотношения (кроме приватизации муниципального имущества) регулируются Гражданским Кодексом (ГК) РФ. Однако ГК практически не учитывает, что муниципальные органы, будучи хозяйствующими субъектами, одновременно являются органами публичной власти, просто обязанной гласно и «прозрачно» осуществлять свою деятельность, в том числе хозяйственную, с помощью общедоступных нормативно-правовых актов. Каких-либо методик, рекомендаций по применению статей ГК РФ такими особенными субъектами гражданского права как местные органы власти и управления, в федеральной нормативно-правовой базе не содержится. Такие акты должны быть разработаны, утверждены местными представительными органами и опубликованы. Вних должны быть определены:- полномочия тех или иных органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, по заключению сделок от имени муниципального образования,- порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, контроля за их деятельностью, назначения (освобождения) их руководителей,- процедуры заключения договоров (поставки, подряда, аренды, найма, концессии, доверительного управления и др.) и порядок определения цены договоров. Аренда муниципальной собственности Передача муниципального имущества различным организациям для использования на условиях договора аренды является одним из важнейших видов непосредственной хозяйственной деятельности муниципалитетов - надежным источником пополнения местного бюджета и действенным инструментом экономического развития территории. Наиболее распространена аренда муниципального недвижимого имущества: зданий, помещений, земельных участков. Значительно реже заключаются договоры аренды движимого имущества и уже совсем редко аренда действующих муниципальных предприятий. Не являясь монополистом на рынке недвижимости, но обладая существенно большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку: сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стабильности договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т. д. При заключении договоров аренды, уполномоченные на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т. д.) невозможно. Олицетворяя собойпубличную власть, органы местного самоуправления обязаны:- регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;- действовать в интересах всех членов местного сообщества;- обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации. В документе должна быть регламентирована методика расчета арендной платы, учитывающая качество сдаваемых в аренду земельных участков и помещений, их местонахождение, наличие инфраструктуры и прочие существенные показатели. При необходимости поддержки каких-либо видов деятельности арендаторов, следует ввести и коэффициент вида деятельности. Важно заранееучесть вероятность объективного роста цен (инфляции), введя в Положение об аренде способ механического повышения арендной платы при изменении какого-нибудь внешнего показателя. Таким показателем - ориентиром могут служить законодательно установленный минимальный размер оплаты труда (МРОТ), курс доллара или средний уровень заработной платы в регионе. В 1998 – 1999 годах, в условиях крайней нестабильности, первые два ориентира оказались несостоятельными, зато последний отразил реальное изменение ценовых пропорций.Для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость условий аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимость объектов аренды, имеет особое значение. Именно благодаря этим факторам предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем такую же частную. Серьезной проблемой для муниципального арендодателя является крайне неудовлетворительное состояние муниципальной недвижимости. Кроме естественного для арендаторов текущего ремонта, им приходится заботиться о кровле, системе отопления, фасадах. Т.е. осуществлять капитальные вложения в муниципальную собственность. Чтобы заинтересовать в них арендаторов, можнопредложить систему стимулов:- освобождение от арендной платы в объеме 10 – 30 % от сметной стоимости произведенных работ;- увеличение срока действия договора аренды в зависимости от объема произведенных работ;- возможность возмещения произведенных затрат при расторжении договора аренды.Освобождение от арендной платы на весь период ремонта (или весь объем сметной стоимости капитальных затрат) нецелесообразно: существенны потери бюджета, арендатор теряет стимул к сокращению затрат и сроков ремонта, сметнаястоимость ремонта чаще всего не соответствует его рыночной стоимости. Теперь несколько слов в пользу применения механизма аренды и в отношении движимого имущества. Практически все муниципалитеты большую часть своего движимого имущества передают в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям. Последние за его использование уплачивают налог на имущество, который распределяется поровну между местным бюджетом и бюджетом субъекта федерации. Если то же имущество, тем же предприятиям, по цене, равной налогу на имущество, передать в аренду, вся арендная плата станет достоянием местного бюджета. Кроме увеличения доходов, такой способ отношений с муниципальными предприятиями отводит от муниципального имущества угрозу ареста и распродажи за долги, облегчает процесс демонополизации жилищно-коммунального хозяйства. Кроме аренды, ГК предоставляет собственникам (в том числе и муниципалитетам) еще немало способов управления имуществом без его отчуждения. Очень интересные результаты дает передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям. Серьезные перспективы может открыть совсем не освоенный механизм коммерческой концессии. Таким образом в сфере непосредственной хозяйственной деятельности у муниципалитетов очень широкие возможности.

1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

2. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".

3. Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

(в ред. Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

56 ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ВИДЫ