Годы: смена приоритетов?

В 2004 году Минфин, исходя из потребностей бюджета и стремясь вывести доходы из «тени», принял решение о снижении с 2005 года единого социального налога. Расчет на то, что потери от снижения тарифов ЕСН будут компенсированы расширением налоговой базы благодаря выводу из «тени» заработков, не оправдался – реакция работодателей оказалась заметно слабее прогнозировавшейся Минфином. В результате налоговые поступления в ПФР сократились, возник текущий дефицит. Чтобы его компенсировать, правительство вывело из накопительной системы когорту средних лет – мужчин 1953–1966 годов рождения и женщин 1957–1966 годов рождения и отложило повышение ставок отчислений на накопительную часть с 2005 до 2007 года. В результате темпы роста пенсионных накоплений в 2005 году упали почти вдвое и продолжили затухать. Доля когорты средних лет в общей численности занятых в 2004 году как раз и составляла примерно 46%[45]. Но «экономия» за счет ограничения числа участников накопительной системы оказалась небольшой.

Эти новации имели два негативных последствия вне финансовой сферы: во-первых, население получило сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры», во-вторых, из накопительной системы исключили возрастные группы с наиболее высокими уровнями занятости, приличными заработками и уже думающие о своей пенсии[46]. Приближение пенсионного возраста побуждает людей сознательнее относиться к пенсии и решать, где хранить пенсионные накопления. У молодых людей, даже более сведущих в финансовых операциях, меньше стимулов тратить время на выбор управляющей компании или НПФ.

Создание регламентов в накопительной компоненте отставало от хода реформы. Предусмотренные Законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии» стандарты раскрытия информации Минфин утвердил только в середине 2005 года[47]. Во второй половине того же года наконец-то были подготовлены правила расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений[48]. Соответственно лишь с 2006 года Федеральная служба по финансовым рынкам начала размещать в открытом доступе отчеты о результатах инвестирования средств пенсионных накоплений управляющими компаниями и НПФ[49] – информацию, без которой даже заинтересованным гражданам трудно выбрать управляющую компанию или страховщика.

В мае 2005 года поправками к закону об инвестировании законодатели отменили обязательную рассылку застрахованным форм для выбора управляющей компании или НПФ, ссылаясь на необходимость «снизить административные расходы на сопровождение реформы». А транзакционные издержки населения, связанные с выбором частной компании или страховщика, выросли, что пагубно в российских условиях, когда большинство населения и так предпочитает ничего не выбирать.

Сохранение значительной доли пенсионных накоплений под управлением Внешэкономбанка спровоцировало дискуссию о необходимости принудительно направлять средства «молчунов» на рынки корпоративных ценных бумаг. Предлагалось перераспределять эти средства между частными управляющими компаниями[50], расширить перечень активов, в которые может вкладывать средства ВЭБ, вообще отказаться от накопительной компоненты, направив накопления на погашение текущего дефицита ПФР и увеличение пенсий[51]. Все это свидетельствовало о том, что в глазах не только населения, но и правительства идея введения накопительной компоненты не получила безоговорочной поддержки. Тем не менее консенсус ни по одной из позиций не был достигнут, и все осталось как было.

После введения нового законодательства базовая и страховая части пенсии индексировались в соответствии с Законом «О трудовых пенсиях». Ситуация изменилась, когда остро негативная реакция населения и массовые (впервые после реформ 1990-х годов) протестные акции льготополучателей после введения в действие с 1 января 2005 года так называемого закона о монетизации социальных льгот[52] вынудили правительство срочно искать пути снятия напряжения в обществе. В марте того же года базовая часть пенсии по старости была повышена до 900 рублей (на 36%) и соответственно увеличены базовые пенсии всем другим категориям пенсионеров, превысив обоснованные нормативные пороги. Ради опережающего повышения базовой части запланированная (в соответствии с Законом «О трудовых пенсиях») дополнительная индексация страховой части пенсии была отложена на август, тем самым создан еще один прецедент нарушения пенсионного законодательства.

К испытанному инструменту обратились и в предвыборном 2007 году, увеличив базовую часть трудовой пенсии в октябре с 900 до 1260 рублей (на 40%), в декабре – до 1560 рублей (на 23,8%). Страховые части пенсии за тот год были проиндексированы только один раз – 1 апреля на 9,2%. Хотя социальные аргументы в пользу такой политики понятны: средняя пенсия едва превышала прожиточный минимум, уровень пенсий снижался относительно других доходов, ускоренное повышение базовой части нарушает сложившийся баланс между ней и страховой частью.

Обязательства пенсионной системы повышались не только из-за индексации. В 2007 году были установлены повышенные пенсии лицам, работавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях. Причем получать их можно в любом регионе. Правом получать трудовые пенсии (в дополнение к пенсиям за выслугу лет) наделили военнослужащих, служащих силовых министерств и государственных служащих. При расчете пенсии стал учитываться также стаж за те периоды работы, когда страховые взносы не уплачивались или уплачивались не в полном объеме. Был расширен перечень «нестраховых» периодов, включаемых в расчет пенсии, разница между трудовым и страховым стажем де-факто исчезла.

Нараставшие обязательства не удавалось покрыть за счет отчислений работодателей, приходилось увеличивать долю бюджетного финансирования пенсионной системы. Благодаря этому ПФР удавалось сводить бюджет без дефицита. По оценкам Е. Гурвича, в 2005–2006 годах дополнительные трансферты, направленные в пенсионную систему из федерального бюджета за счет общих налогов, достигали 0,9% ВВП[53]. В других экономических условиях подобная ситуация привела бы к появлению задолженности по выплате пенсий. И финансово-экономический кризис, начавшийся осенью 2008 года, дает основания для таких опасений.

Сам по себе текущий дефицит пенсионной системы в период проведения реформы не является неожиданностью. Выпадающие из-за введения накопительной компоненты доходы страны, проводящей реформы, компенсируют, как правило, привлекая средства из внешних источников, чаще всего это доходы от приватизации[54]. В России механизм такой компенсации отсутствовал. Поскольку обязательства пенсионной системы продолжали увеличиваться, а тарифы ЕСН с 2005 года были снижены, ПФР не хватало налоговых поступлений для выплаты пенсий. Дефицит нарастал, а четкой политики по его покрытию не было – эксперты заговорили о кризисе пенсионного обеспечения[55]. Начавшийся финансово-экономический кризис повысил риски несбалансированности бюджета ПФР[56]. Таким образом, в 2008 году стало ясно, что реформа не смогла обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость новой пенсионной системы.

Полноценное включение России в мировой экономический кризис, начавшееся осенью 2008 года, не могло не ударить по пенсионной системе – крупнейшей составляющей социальной политики государства. Тем более что ситуация в пенсионном обеспечении тесно связана с положением на рынке труда, финансовых рынках и состоянием государственных финансов в целом. Поэтому неудивительно, что в опубликованном в феврале 2009 года заключении Счетной палаты отмечается рост несбалансированности бюджета ПФР и невозможность обеспечить его финансовую устойчивость в среднесрочной перспективе[57].

Пока основные усилия властей направлены на то, чтобы не допустить резкого падения уровня жизни пенсионеров. Для этого в 2009 году пенсии повышаются трижды: дважды индексируется базовая часть трудовой пенсии, которая для пенсионеров по старости к 1 декабря 2009 года должна была достичь 2562 рубля в месяц, один раз, в апреле, была повышена страховая часть пенсии. С 2010 года социальная пенсия будет равна прожиточному минимуму пенсионера. Готовятся и рассматриваются в Госдуме законопроекты, направленные на реализацию Программы совершенствования пенсионной системы, утвержденной в октябре 2008 года, в соответствии с которой будут увеличены пенсии (за счет перерасчета пенсионных прав) тем, кто работал до 2002 года, и особенно значительное – работавшим до 1991 года. Это означает окончательный разворот пенсионной реформы в сторону поддержки нынешних пенсионеров. А ситуация с пенсионным обеспечением будущих пенсионеров – кому выходить на пенсию через 15–20 лет – открыто не обсуждается, хотя 2008 год стал худшим для доходности пенсионных накоплений[58].

Любое политическое решение имеет свои плюсы, минусы и свою цену. Российские старики уже давно получают маленькие пенсии, поэтому решения правительства об их повышении социально оправданны. Но чем это обернется для пенсионной системы, бизнеса и работающих поколений? Программа совершенствования пенсионной системы предполагает увеличение пенсионной нагрузки на работодателей. Для финансирования возрастающих пенсионных расходов было принято решение о повышении тарифов отчислений в ПФР. Несмотря на общую политику по снижению налогового бремени на бизнес в период экономического кризиса, решения правительства о повышении пенсионных отчислений остаются в силе, но лишь отложены до 2011 года. Бизнес же не соглашался с необходимостью больше платить в пенсионную систему даже в экономически благополучные годы, не говоря о кризисной ситуации[59]. Именно поэтому нельзя исключать, что даже если пенсионные взносы будут повышены, фактические поступления в ПФР не вырастут из-за возврата к неформальным платежам и задолженности по уплате взносов. Справится ли с возросшей пенсионной нагрузкой федеральный бюджет, зависит от глубины и продолжительности экономического кризиса в России.

В 2008 году были приняты решения об ускоренном повышении базовых частей пенсии и введении системы дополнительных пенсионных накоплений по принципу «тысяча на тысячу»[60]. Работнику предоставлено право в дополнение к тем деньгам, которые платит за него в ПФР работодатель, перечислять на свой именной накопительный счет не менее 2 тыс. рублей в год. Федеральный бюджет увеличит сумму накоплений на такую же величину, но не более 12 тыс. рублей в год. Дополнительный взнос на счет работника может сделать и работодатель. Все это направлено на увеличение будущей пенсии. Система начала действовать в октябре 2008 года и рассчитана на 15 лет, в течение первых пяти лет (до 2013 года) в нее могут вступать все желающие. Бюджет обязуется перечислять дополнительные средства на счета работников на протяжении 10 лет с момента их вступления в эти отношения. Предусмотрена также более щедрая государственная поддержка тех, кто решил участвовать в формировании дополнительных накоплений, отложив выход на пенсию.