Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты со­ставляют центральное звено финансовой системы России. Бюдже­ты взаимосвязаны со всеми остальными звеньями финансовой системы РФ и обеспечивают развитие самых различных сфер об­щественных отношений: образования, медицинского обслужива­ния, обороны страны, охраны природы и т.д. Эти черты любого бюджета позволяют использовать его в качестве главного инстру­мента финансовой политики российского государства. Бюджет может быть рассмотрен в нескольких аспектах: как экономи­ческая, материальная и правовая категория.

В процессе первичного распределения валового внутреннего продукта государства происходит образование чистого дохода об­щества, за счет которого создаются централизованные фонды де­нежных средств, находящиеся в непосредственном распоряжении государства. Главным среди этих фондов является бюджет. Через бюджет как экономическую категорию происходит распределе­ние и перераспределение в денежной форме валового внутреннего продукта страны между отраслями материального производства, между производственными и непроизводственными сферами, а также в национально-государственном разрезе между субъекта-ми РФ.

Как материальная категория, бюджет выступает в виде госу­дарственного (муниципального) централизованного фонда денеж­ных средств, с помощью которого решаются основные задачи го-

180 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

сударства и муниципальных образований. В ст. 6 БК РФ установ­лено: «Бюджет - форма образования и расходования фонда де­нежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

С многогранностью бюджета связан его правовой аспект. Бюджет является основным финансовым планом соответствую­щей территории, который ежегодно утверждается в форме закона (федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ) или в форме реше­ния представительного органа местного самоуправления.

Исключительно важный характер федерального бюджета под­тверждается тем, что он принимается в виде федерального зако­на, в особом порядке, который установлен в Конституции РФ (ст. 104—107). В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, ко­торый на основе системного анализа, используя экономико-соци­альные достижения в стране обобщил бюджетную законодатель­ную практику1. В БК РФ (ст. 151—280) получил дальнейшее раз­витие конституционный порядок принятия закона о федеральном бюджете.

Федеративное устройство российского государства, а также су­ществование системы местного самоуправления объективно поро­дили достаточно сложное бюджетное устройство.

БК РФ не дает определения бюджетного устройства. Однако исходя из анализа разд. I БК РФ, который называется «Бюджет­ное устройство Российской Федерации», следует, что характе­ристика этого понятия складывается из трех элементов: а) структуры бюджетной системы (ст. 10, 11, 12, 14, 15, 16), включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды; б) бюд­жетной классификации РФ и в) принципов бюджетной системы РФ.

Основу бюджетного устройства РФ составляет бюджетная сис­тема. Бюджетная система России — это основанная на эконо-

1 См.: Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» от 10 октября 1991 г. // ВВС. 1991. № 46. Ст. 1543; 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. N° 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454; Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов госу­дарственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной1 об­ласти, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербур­га, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...») // ВВС. 1993. № 18. Ст. 635 (утратил силу с 1 января 2000 г. с введением в действие БК РФ); Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339.

§ 1. Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации 181

мических отношениях и государственном устройстве РФ, регу­лируемая нормами права, совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов госу-дарственныхвнебюджетных фондов (ст. 66 БК РФ). Структуру бюджетной системы составляют бюджеты трех уровней. Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — местные бюджеты.

Бюджетным кодексом РФ с 1 января 2000 г. в бюджетную сис­тему были включены государственные внебюджетные фонды, ко­торые до этого времени составляли самостоятельное звено финан­совой системы России.

Ведущим звеном бюджетной системы РФ является федераль­ный бюджет-, который утверждается как федеральный закон. Де­нежные средства федерального бюджета используются для реали­зации целей и задач, стоящих перед российским государством на каждом этапе его развития. Бюджеты государственных внебюд­жетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме феде­ральных законов.

В соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ.

Денежные средства региональных бюджетов предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам веде­ния субъекта РФ.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) -форма образования и расходования денежных средств, предна­значенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к пред­метам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты раз­рабатываются и утверждаются в форме правовых актов (решений) представительных органов местного самоуправления в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ составляются на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Особую группу бюджетов составляют консолидированные бюд­жеты. Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет России состоит из феде­рального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов

182 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

РФ. В свою очередь консолидированный бюджет субъекта РФ представляет собой бюджет этого субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории. Консолидированные бюджеты, не являясь уровневыми бюджета­ми, служат для анализа и расчетов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами и играют большую роль в межбюд­жетных отношениях.

В составе федерального и других бюджетов в соответствии с законом могут быть образованы за счет доходов целевого назначе­ния или иных поступлений целевые бюджетные фонды. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. В 2001 г. в федеральный бюджет был включен только целевой бюд­жетный фонд Министерства РФ по атомной энергии, а остальные фонды были упразднены с 1 января 2001 г.1

Большое значение для развития социальной политики России имеют государственные внебюджетные фонды. К государствен­ным внебюджетным фондам относятся денежные фонды, кото­рые образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъек­тов РФ. Эти фонды предназначены для реализации конституци­онных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное стра­хование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государст­венных внебюджетных фондов формируются в порядке, установ­ленном федеральными законами, либо в ином порядке, преду­смотренном БК РФ (ст. 13 БК). К ним относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обязательного меди­цинского страхования (федеральный и территориальные).

Вторым элементом, характеризующим бюджетное устройство Российской Федерации, является бюджетная классификация.

В БК РФ (гл. 4, ст. 18—27) бюджетная классификация РФ оп­ределена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финанси­рования дефицитов этих бюджетов, используемой для составле­ния и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней (ст. 18).

Бюджетная классификация по доходам, а также в большей части и по расходам является единой для бюджетов всех уровней

1 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год». Ст. 7, 8 (СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2). Подробнее о целевых бюджетных фондах см. в гл. 11 учебника.

§ 1. Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации 183

бюджетной системы РФ и утверждается федеральным законом. При этом БК РФ устанавливает, что никакие федеральные зако­ны, за исключением специальных законов о бюджетной класси­фикации, не должны содержать положений, ее изменяющих (ст. 26).

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации РФ в части це­левых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов по­строения и единства бюджетной классификации РФ (ст. 27 БК РФ)1.

Третьим элементом, характеризующим бюджетное устройство РФ, являются принципы построения бюджетной системы РФ. Эти принципы имеют важное значение, так как обеспечивают единообразие бюджетного правотворчества и правоприменения на уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджетная система РФ основана на следующих принципах (ст. 28-38 БК РФ):

— единство бюджетной системы РФ;

— разграничение доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы РФ;

— самостоятельность бюджетов;

— полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов;

, - сбалансированность бюджетов;

— эффективность и экономичность использования бюджет­ных средств;

— общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

— гласность;

— достоверность;

— адресность и целевой характер бюджетных средств.
Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ)

обеспечивается не только единством цравовой базы, единой де­нежной системой, формами бюджетной документации, единством принципов бюджетного процесса, но также единой системой сан­кций за нарушение бюджетного законодательства, единым поряд­ком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджет­ной системы РФ, ведения бухгалтерского учета. Этот принцип дает возможность применять на всех уровнях бюджетной системы

1 О бюджетной классификации см. гл. 10 учебника.

184 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

такие законодательные акты, как Бюджетный кодекс РФ, Нало­говый кодекс РФ, Закон РФ «О бюджетной классификации Рос­сийской Федерации», а также единую систему бюджетного учета и т.д.

■Тесно связаны между собой принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осу­ществлению расходов за органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Этот прин­цип нашел отражение в ст. 49—64, 84—87 БК РФ, установивших основы разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципаль­ных образований.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления на со­ответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, т.е. в порядке, определенном БК РФ, составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюд­жет.

Кроме того, принцип самостоятельности бюджетов подтверж­дают наличие собственных источников доходов бюджетов каждо­го уровня бюджетной системы, законодательное закрепление ре­гулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, а также право органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления самостоя­тельно в соответствии с БК РФ определять направления расходо­вания средств соответствующих бюджетов. Например, из феде­рального бюджета финансируются расходы на содержание пред­ставительных и исполнительных органов федерального уровня (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, все федеральные министерства, комитеты и т.д.).

Принцип самостоятельности означает также право органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления само­стоятельно определить источники финансирования дефицитов со­ответствующих бюджетов, недопустимость изъятия доходов, до­полнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами и сумм эконо­мии по расходам бюджета.

§ 1. Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации 185

Наконец, этот принцип означает недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполне­ния законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, свя­занных с изменением законодательства.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33) тесно свя­зан с принципом общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источ­ников финансирования его дефицита. При составлении, утверж­дении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой до­ходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финан­сирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджет­ных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюд­жетной системы РФ. Этот принцип имеет важное следствие, за­ключающееся в том, что налоги как важнейший доходный источ­ник бюджета в принципе не могут быть целевыми, т.е. предназна­ченными для совершения определенного расхода.

Весьма важным для бюджетной системы является принцип до­стоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Он означает, что расчет доходов и расходов бюджета должен быть реален и основываться на надежных, показателях прогноза социально-экономического развития соответствующей территории.

Самостоятельным принципом бюджетной системы, характе­ризующим бюджетное устройство РФ, является принцип эффек­тивности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения задан­ных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием опре­деленного бюджетом объекта средств».

Важное значение в правоприменительной практике имеет принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

18 6 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

Он означает, что бюджетные средства выделяются из бюджета с обозначением направления их на финансирование конкретных целей (ст. 38).

Утвержденный бюджет и отчет о его исполнении должен быть опубликован в открытой печати. Этого требует принцип гласнос­ти бюджета (ст. 36 БК РФ). Кроме того, в соответствии с этим принципом должна быть обеспечена открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и приня­тия решений по-проектам бюджетов. Секретные статьи могут ут­верждаться только в составе федерального бюджета.