Правовой режим межбюджетных отношений

\

Понятие «межбюджетные отношения» впервые появилось именно в БК РФ (гл. 16 ст. 129-142). В ст. 129 БК РФ они опре­делены как отношения, возникающие между органами государст­венной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

§ 5. Правовой режим межбюджетных отношений 201

Развитие межбюджетных отношений связано с развитием бюджетного федерализма в России, базирующегося на ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Концепция реформирования межбюджет­ных отношений в РФ в 1999—2001 гг. была одобрена в 1998 г.1 и реализуется до настоящего времени. Этапным моментом рефор­мирования явилось принятие Бюджетного кодекса РФ.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

— распределение и закрепление расходов бюджетов по опре­деленным уровням бюджетной системы РФ;

— разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас­пределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

— равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюд­жетных прав муниципальных образований;

— выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспе­ченности субъектов РФ и муниципальных образований;

— равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотно­шениях с бюджетами субъектов РФ.

Принципы межбюджетных отношений объединяют все, уров­ни бюджетной системы и в то же время лежат в основе разграни­чения доходов и расходов между ними.

Что касается принципа распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы,то со­гласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уров­ней бюджетной системы базируется на:

— основе минимальных государственных социальных стан­дартов;

— нормативах финансовых затрат на оказание государствен­ных услуг;

— единых методологических основах расчёта минимальной бюджетной обеспеченности.

Бюджетный кодекс РФ, впервые применяя такие понятия как «минимальные государственные социальные стандарты», «мини­мальная бюджетная обеспеченность», устанавливает (ст. 6), что

1 См.: «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Россий­ской Федерации в 1999—2001 годах». Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 // Российская газета. 1998. 17нояб.; Закон РФ «О введе­нии в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

202 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

под «минимальными государственными социальными стандарта­ми понимаются государственные услуги, предоставляемые граж­данам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финанси­рования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Россий­ской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, гарантируемых государством на определенном мини­мально допустимом уровне на всей территории Российской Феде­рации». «Минимальная бюджетная обеспеченность - это мини­мально допустимая стоимость государственных или муниципаль­ных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюд­жета». Однако до настоящего времени закон о государственных минимальных стандартах еще не принят. Поэтому до его приня­тия порядок предоставления и расчета конкретных размеров фи­нансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспечен­ности определяется законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год1. Иными словами, пока расходы федерального бюджета в части финансовой помощи определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Распределение расходов по определенным уровням бюджет­ной системы осуществляется также через передачу расходов из одного уровня бюджетной системы в другой. Так, согласно ст. 130 Б К РФ отдельные виды расходов могут передаваться из федераль­ного бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также из последних в местные бюджеты только путем включения соответствующих норм в закон о федеральном бюджете или соответственно в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и одновре­менно в бюджет РФ.

Большая часть межбюджетных отношений связана с реализа­цией принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и му­ниципальных образований. Фактически к этому же сводится реа­лизация принципа выравнивания уровней минимальной бюджет­ной обеспеченности. Принцип равенства предполагает, что все субъекты РФ и муниципальные образования обладают равными юридическими возможностями при формировании своих бюдже­тов. Однако фактически их возможности могут быть разными и

1 Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации» от 2 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

§ 5. Правовой режим межбюджетных отношений

зависят от социально-экономических, географических, климати­ческих особенностей российского государства и т.д.

Особое значение для развития межбюджетных отношений имеет принцип разграничения доходов между уровнями бюджет­ной системы. В мировой практике используются различные спо­собы разграничения доходов внутри бюджетной системы; в част­ности, к ним относятся:

1) разграничение конкретных доходов и налогов по уровням бюджетной системы;

2) распределение (квотирование) поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем бюджетной системы кон­кретной доли налога в пределах единой ставки или процентных отчислений от налога;

3) установление территориальных надбавок к федеральным налогам.

Все эти способы используются в межбюджетных отношениях и связаны с налоговой системой России.

Впервые в 1991 г. Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», налоги были закреплены за определен­ными бюджетными уровнями: федеральным бюджетом, бюджета­ми субъектов РФ и местными бюджетами. Отсюда и названия: федеральные налоги, налоги субъектов РФ и местные налоги.

К федеральным налогам, в частности, были отнесены налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль др.; в бюджеты субъектов РФ поступали налог на имущество организа­ций, лесной доход и др.; в местные бюджеты — налог на имущест­во физических лиц, земельный налог и т.д.

В 1998 г. была принята первая часть Налогового кодекса РФ, в котором устанавливалась новая система налогов (ст. 13, 14, 15), так же, как и в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации», «привязанная» к уровням бюджетной сис­темы. Новая система налогов была введена в действие с приняти­ем второй части Налогового кодекса РФ с 1 января 2001 г. К сожа­лению не все налоги, перечисленные в ст. 13, 14, 15 НК РФ, дей­ствуют, поскольку пока они законодательно не установлены. К таким налогам относятся: налог на доходы от капитала, который не поступает пока в федеральный бюджет, налог на недвижи­мость, не поступающий в региональные бюджеты, и др.

Закрепление доходов за уровнями бюджетной системы поло­жительно влияет на развитие межбюджетных отношений, ибо на­деляет бюджеты собственными доходами, которые гарантируют бюджетную самостоятельность регионам и муниципальным обра-

Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

зованиям. Вероятно в будущем собственные доходы станут осно­вой, а может быть и единственным способом формирования до­ходной части любого бюджета. В настоящее время в доходной части бюджетов любого уровня бюджетной системы значительное место занимают дополнительные доходы или финансовая помощь из вышестоящих бюджетов.

Передача доходов из бюджета одного уровня бюджетной систе­мы РФ бюджету другого уровня производится в соответствии с БК РФ. Собственные доходы федерального бюджета могут переда­ваться бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам по нормати­вам, установленным законом о федеральном бюджете на срок не менее трех лет и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Срок дейст­вия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ (ст. 52 БК РФ). Ана­логичным образом собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переда­ны местным бюджетам на постоянной основе полностью или час­тично в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее трех лет.

Доходы, которые передаются из вышестоящего бюджета бюд­жетной системы в нижестоящий на вышеперечисленных услови­ях, называются регулирующими доходами. Процесс такой переда­чи средств в бюджетном законодательстве получил название «бюджетное регулирование».

Перечень регулирующих доходов и процентные отчисления от них в нижестоящие бюджеты установлены в том законе о бюдже­те, и*з которого доходы передаются. К ним, как правило, относят наиболее стабильные доходы, например, НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц и др. Например, доходы НДС в 2000 г. на товары (работы и услуги), производимые на территории РФ, за­числялись в бюджеты субъектов РФ в размере 15%, а 85% дохо­дов зачислялись в федеральный бюджет. Акцизы на этиловый спирт из пищевого сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории РФ, зачисляются в бюджеты субъектов РФ в размере 50%. Акцизы на остальные товары, производимые на территории РФ, полностью поступают в бюджеты субъектов РФ. Что касается налогов на до­ходы физических лиц, то в 2000 г. в субъекты РФ они поступали в размере 84%, в 2001 — 99%.

§ 5. Правовой режим межбюджетных отношений

Бюджетное регулирование внутри бюджетной системы РФ связано и с долговременным квотированием (разделением) либо ставки налога, либо дохода, поступающего за налоговый период. Например, ставка налога на прибыль (24%) с 1995 г. разделена между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. В на­стоящее время 7,5% ставки налога закреплено за федеральным бюджетом, а до 14,5% ставки налога поступает в бюджеты субъ­ектов РФ, 2% зачисляется в местные бюджеты. В налоговом зако­нодательстве имеют место случаи, когда квоты на доходы уста­навливаются в процентном соотношении. Например, доходы от единого налога на вмененный доход для определенных видов дея­тельности поступают в размере 25% общей суммы единого налога в федеральный бюджет; 50% — в бюджеты субъектов РФ и мест­ные бюджеты1. Доходы от налога с продаж зачисляются в бюдже­ты субъектов Федерации и местные бюджеты в размере соответст­венно 40% и 60% и направляются на социальные нужды мало­обеспеченных групп населения2.

Одним из вариантов бюджетного регулирования является ус­тановление территориальных надбавок к федеральным налогам. В таком порядке перечисляется, например, налог на игорный биз­нес. В Федеральном законе «О налоге на игорный бизнес»3 уста­новлены минимальные ставки налога с каждого объекта игорного бизнеса, к которым относятся игровой стол, игровой автомат, касса тотализатора, касса букмекерской конторы. Доход от нало­га по федеральной ставке поступает в федеральный бюджет. Субъ­екты РФ в соответствии с. федеральным законом имеют право при­нимать аналогичные законы и устанавливать ставки с объектов игорного бизнеса более высокие, чем федеральные. Все доходы, превышающие доходы, установленные в федеральном законе, по­ступают в бюджеты субъектов РФ.

Субъекты Федерации, получив квоты от федеральных налогов и доходов, могут передать часть их в муниципальные бюджеты либо устанавливают в своих законах о бюджете перечень своих регулирующих доходов, от которых производятся отчисления в муниципальные (местные) бюджеты. В практике совершенствова­ния межбюджетных отношений целесообразно использовать как собственные (закрепленные), так и регулирующие доходы, так как механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной сис-

СЗ Р Ф. 1998. № 31. Ст. 3826. СЗ Р Ф. 1998. № 31. Ст. 3828. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3820; Российская газета. 2001. 15 февр.

206 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

темы создает условия для обеспечения финансовой самостоятель­ности любого органа государственной власти, гарантирует осу­ществление целенаправленной политики на каждом уровне.

Кроме перераспределения налогов и доходов из вышестоящего бюджета законодательством предусмотрены формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которые предоставляются на определенных условиях (ст. 133—142 БК РФ).

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета субъ­ектам РФ может быть осуществлено в следующих формах (ст. 133 БК РФ):

— предоставление дотаций на выравнивание уровней мини­мальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

— предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

— предоставление бюджетных кредитов;

— предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

В ст. 139 БК РФ определены формы выделения финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местному бюджету. Они могут быть весьма разнообразны: субвенции, бюджетные ссуды, средст­ва из фондов финансовой поддержки муниципальных образова­ний, которые создаются в бюджете субъекта РФ, и др.

Кроме того, финансовая помощь в самых различных формах может выделяться из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам (ст. 141 БК РФ).

Дотация - это бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Напри­мер, в 2001 г. дотация была предоставлена бюджету города-ку­рорта Сочи (ст. 54 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»).

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление опре­деленных целевых расходов. Например, ст. 37 Федерального за­кона «О федеральном бюджете, на 2001 год» установила выделе­ние субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию тер­риториям Дальнего Востока и Архангельской области.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юриди­ческому лицу на условиях долевого финансирования целевых

§ 5. Правовой режим межбюджетных отношений 207

расходов. Например, тем же Федеральным законом утверждены суммы субсидий на государственную финансовую поддержку за­купки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольст­венных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайне­го Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сро­ками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и ор­ганизаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Правительство РФ вправе выделять в 2001 г. субвен­ции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и формы собственности и определять порядок их предо­ставления (ст. 113 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»).

Согласно ст. 136 БК РФ субвенции и субсидии предоставляют­ся субъектам РФ на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

— расходов по федеральным целевым программам;

— капитальных расходов;

— расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюд­жетной системы РФ;

— иных целевых расходов.

При этом, порядок предоставления и расчет субвенций и суб­сидий бюджетам субъектов Российской Федерации определяются либо специальным федеральным законом, либо федеральным за­коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В настоящее время специального закона о порядке предостав­ления субвенций и субсидий из федерального бюджета не сущест­вует. Поэтому порядок их предоставления регулируется только федеральным законом о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юри­дическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмезд­ной основах.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюд­жете на 2001 год» (ст. 58.) Правительство РФ предоставило бюд­жетные кредиты на:

— осуществление инвестиционных проектов в угольной от­расли на конкурсной основе на срок до трех лет в сумме, не превы­шающей 3 млрд руб., с уплатой процентов за пользование бюд­жетным кредитом в размере 12% годовых;

— выполнение высокоэффективных научно-технических раз­работок, имеющих коммерческую значимость, на срок до двух

208 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

лет в пределах 1% ассигнований, предусмотренных на разработку перспективных технологий приоритетных направлений научно-технического прогресса, с уплатой процентов за пользование бюд­жетным кредитом в размере 12% годовых;

- приобретение дорожной техники и другого имущества, не­обходимого для функционирования федеральных дорог, на срок до четырех лет в сумме до 500 млн руб. с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере 12% годовых.

Использование не по целевому назначению бюджетных креди­тов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложе­ние штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учет­ной ставки) ЦБ РФ, действующей на период использования средств не по целевому назначению. Периодом нецелевого ис­пользования средств бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями предоставления бюджетного кредита, до момента их возврата в федеральный бюджет или направления использования по целево­му назначению.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не бЬлее шести месяцев в пределах финансового года. Например, Правительство РФ в 2001 г. вправе в случае необ­ходимости в пределах финансового года предоставлять из феде­рального бюджета беспроцентные бюджетные ссуды бюджетам субъектов Российской Федерации на покрытие временных кассо­вых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъек­тов РФ (временные кассовые разрывы — это несовпадение сроков производства расходов со сроками поступления доходов по бюд­жету).

В ст. 137 БК РФ определены требования к предоставлению бюджетных ссуд субъектам РФ из федерального бюджета. Они следующие: а) цели предоставления, условия оплаты и порядок возврата целевых бюджетных ссуд определяются ежегодным фе­деральным законом о бюджете; б) непогашенная к концу года бюджетная ссуда погашается за счет финансовой помощи или за счет регулирующих доходов, получаемых бюджетом субъекта РФ в очередном финансовом году.

В рамках реализации Концепции реформирования межбюд­жетных отношений на 1999—2001 гг. в ежегодно принимаемых федеральных законах о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год устанавливается несколько финансовых фондов, не­посредственно определяющих межбюджетные отношения. В

§ 5. Правовой режим межбюджетных отношений 209

числе этих фондов: Фонд финансовой поддержки регионов,^Фонд компенсации, Фонд регионального развития, Фонд развития ре­гиональных финансов.

Важнейшую роль в межбюджетных отношениях играет Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Феде­рации и взаимоотношений с бюджетами субъектов РФ в 1994 году». Этим же указом была введена система бюджетных транс­фертов. Понятие «бюджетные трансферты» означает перевод средств в любой форме в нижестоящие бюджеты в виде норматив­но-долевых дотаций, рассчитываемых на основе формул, согласо­ванных с субъектами Федерации.

Трансфертная форма перераспределения средств между бюд­жетами компенсировала различия в стартовых условиях социаль­но-экономического развития регионов, различные уровни затрат в социальной сфере и обеспечила большую прозрачность в меж­бюджетных отношениях. При утверждении размеров нормативов (долей, процентов) для регионов в ФФПР используются не про­гнозируемые данные, а фактические результаты базового года, учитываются предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства, а также потери, вызванные решениями выше­стоящих органов бюджетной системы. Рассматривая в целом сис­тему бюджетных трансфертов как положительное явление, следу­ет признать, что основная ее цель — выравнивание социально-экономического развития территорий — не всегда выполнялась, поскольку финансовая помощь направлялась, в основном, на фи­нансирование текущих расходов региональных бюджетов и не была связана с эффективным использованием целевой направлен­ностью трансфертов. В 2001 г. была изменена методика распреде­ления трансфертов и процедура определения основных парамет­ров, используемых в расчетах (формулах), что отражало измене­ния, происходящие в экономике России. В основе новой методи­ки - оценка реальной бюджетной обеспеченности региона на основе объективных расходных потребностей (индексы бюджет­ных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потен­циала). Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельны­ми (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами, гаран­тировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. Одна из новаций реформирования межбюджетных отношений - отказ от использования при оценке

210 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и до­ходах регионов. Все расчеты ведутся на основе данных федераль­ных министерств и ведомств (прежде всего Госкомстата России), характеризующих экономику, население, географические усло­вия регионов. Эта концепция нашла свое выражение в Федераль­ном законе «О федеральном бюджете на 2001 год». В соответствии со ст. 37 этого закона из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ выделяются в качестве трансфертов дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, в 2001 г. некоторым субъектам РФ выделяются из этого фонда суб­сидии на государственную финансовую поддержку закупки и до­ставки нефти, нефтепродуктов и т.д. для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-ком­мунального хозяйства. Равным образом, территориям Дальнего Востока и Архангельской области из этого фонда выделяются суб­венции на компенсацию тарифов на электроэнергию.

В настоящее время ФФПР остается ведущим в межбюджетных отношениях как по объему ресурсов, так и в формировании и раз­витии методологической базы.

Фонд компенсации связан с выделением из федерального бюд­жета дополнительных средств для социальной защиты населения регионов, право на которые они получили в связи с принятием некоторых федеративных законов и программ. Например, сегод­ня выделение субвенций из этого фонда производится на реализа­цию Федерального закона «О государственных пособиях гражда­нам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г., Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., Федерального закона «О ветеранах» (в редак­ции Федерального закона от 2 января 2000 г.). Одновременно должны быть расширены полномочия субъектов РФ по определе­нию уровня и формы социальной поддержки населения^таким об­разом, чтобы региональные власти имели возможность сбаланси­ровать объем своих обязательств с предоставляемым из Фонда компенсаций.

Фонд регионального развития был создан в федеральном бюджете на 2001 г. для финансирования федеральных про­грамм развития регионов. Основная цель этого фонда заключа­ется в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и соци­альной инфраструктуры. Одновременно с этим он должен объ­единить существующие региональные и федеральные инвести­ционные программы. Кроме того из средств Фонда оказывается

Контрольные вопросы и задания 211

дополнительная финансовая помощь высокодотационным субъ­ектам РФ.

Фонд развития региональных финансов предусмотрен в соста­ве расходов федерального бюджета в 2000—2001 гг., формируется за счет внешнего займа. В 2001 г. эта сумма была эквивалентна 20 млн долл. США. Фонд предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам будут иметь ежегод­но 5—10 регионов, прошедшие конкурсный отбор и реализующие программы бюджетных реформ. В 2001 г. планируется завершить отбор регионов для первого транша и объявить тендер для второго транша планируемого внешнего займа. Предварительный отбор прошли г. Санкт-Петербург, Белгородская, Волгоградская, Са­марская, Челябинская области, Хабаровский край, Чувашская Республика1.

Контрольные вопросы и задания

1. Из каких элементов складывается бюджетное устройство
РФ?

2. Что такое консолидированный бюджет?

3. Перечислите принципы бюджетной системы РФ.

4. Дайте характеристику понятиям «дефицит бюджета», «про­фицит бюджета», «сбалансированность бюджета».

5. Что такое межбюджетные отношения?

1 См.: Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разде­ления денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17февр.