Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений

В силу важности бюджета в жизни страны отношения, обеспе­чивающие его осуществление и функционирование, регулируют­ся правом.

Существует бюджетное право, которое в системе финансового права всегда занимало центральное место. Особое место бюджет­ного права в системе финансового права обусловлено, в конечном итоге, центральным местом бюджета в финансовой системе Рос­сии, с которым взаимосвязаны все иные звенья финансовой си­стемы.

В финансовом праве бюджетное право представляет такую группу правовых норм, на реализацию которой направлены и от реализации которой зависят нормы других финансово-правовых институтов. Например, правовые нормы, содержащиеся в НК РФ и регулирующие взимание налогов и сборов, направлены, в ко­нечном итоге, на реализацию норм бюджетного права, содержа­щихся в БК РФ и регулирующих зачисление государственных (муниципальных) доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ. В свою очередь, реализация норм бюджетного права через исполнение компетентными органами бюджетных законов (решений) обеспечивает реализацию бюджетными учреждения­ми, прочими субъектами финансового права норм, регулирую­щих государственные расходы. Таким образом, бюджетное право непосредственно фокусирует на себе два основных института фи­нансового права: институт (раздел) государственных и муници­пальных доходов и институт государственных и муниципальных расходов. Не менее наглядна связь бюджетного права с другими финансово-правовыми институтами: институтом государственно-

§ 2. Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений 187

го и муниципального кредита, институтом государственных вне­бюджетных фондов и т.д.

В современных условиях финансовое право окончательно сформировалось как подотрасль финансового права. Это стало возможным благодаря следующим причинам: во-первых, бюд­жетное право всегда регулировало очень широкий круг общест­венных отношений1; во-вторых, в современных условиях, в связи с формированием в России принципиально новой модели бюджет­ного федерализма, отношения, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались; в-тре­тьих, результатом развития бюджетно-правовых отношений яви­лось принятие Бюджетного кодекса РФ - акта, унифицированно регулирующего бюджетные отношения.

Бюджетное право как подотрасль финансового права имеет свой предмет регулирования. В науке финансового права утверди­лось мнение, что предметом бюджетного права являются разнооб­разные отношения, возникающие в связи с образованием, распре­делением и использованием денежных средств, составляющих го­сударственные и местные бюджеты. Однако такое определение бюджетного права является слишком общим, недостаточно кон­кретным. Поэтому отношения, составляющие бюджетное право, нуждаются в уточнении. Для этого все отношения, составляющие предмет бюджетного права, разделяются на три группы:

1) отношения, возникающие по поводу бюджетного устрой­ства;

2) отношения, возникающие в связи с установлением структу­ры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы;

3) отношения по поводу бюджетного процесса.

Таким образом, бюджетное право представляет собой сово­купность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также от -ношения, возникающие в связи с установлением структуры до­ходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

1 О том, что бюджетное право следует рассматривать как подотрасль финан­сового права, говорили в свое время С.С. Алексеев, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин. (См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 141; Писко­тин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50—51, 53; Цыпкин СД. Фи­нансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятель­ности Советского государства. М., 1983. С. 23—24.)

18 8 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

Каждая группа отношений, составляющих предмет бюджетно­го права, состоит из более конкретных отношений.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного устройства РФ, включаются в качестве основных отношения, воз­никающие между различными субъектами бюджетного права по поводу формирования бюджетной системы РФ, определения ее принципов, установления классификации доходов и расходов бюджетов и т.д.

В группу отношений, возникающих в связи с установлением структуры доходов и расходов, а также распределением их между бюджетами разных уровней, включаются в качестве основных: а) отношения по поводу установления в законодательстве общей системы доходов и расходов, закрепленной за бюджетами каждо­го уровня бюджетной системы РФ, и механизмов передачи бюд­жетных средств; б) отношения по поводу установления в законо­дательстве и правовых актах представительных органов местного самоуправления конкретной системы доходов и расходов, закреп­ленной на соответствующий финансовый год за бюджетами каж­дого уровня бюджетной системы.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного процесса, в качестве основных включаются отношения между различными субъектами бюджетного права по поводу: а) состав­ления проектов бюджетов; б) рассмотрения и утверждения проек­тов бюджетов; в) исполнения бюджетов; г) подготовки и утверж­дения отчета об исполнении бюджета.

Составной частью всех вышеназванных отношений являются бюджетно-контролъные отношения. Они имеют место на различ­ных стадиях бюджетного процесса, возникают по поводу различ­ных вопросов бюджетной деятельности, и их участниками явля­ются самые различные органы, указанные в ст. 265—272 БК РФ.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегу­лированы правовыми нормами, содержащимися в различных ис­точниках. Прежде всего это Конституция РФ, которая определя­ет основные начала деятельности государственных органов в бюд­жетной сфере и, таким образом, содержит концентрированное нормативное выражение бюджетно-правовых начал1. В ч. 3 ст. 104 Конституции РФ установлена обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам об изменении финансовых

1 См.: Крохина ЮЛ. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 106.

§ 2. Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений 189

обязательств государства и другим законопроектам, предусматри­вающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; в п. «а» ст. 106 - обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных зако­нов по вопросам федерального бюджета; в п. «а» ч. 1 ст. 114 уста­новлена обязанность Правительства РФ разрабатывать и пред­ставлять Государственной Думе бюджет, а также отчет об испол­нении федерального бюджета.

Специальным источником бюджетного права является Бюд­жетный кодекс РФ, который принят 17 июля 1998 г. и вступил в силу с 1 января 2000 г. Он регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

Источниками бюджетного права являются федеральные зако­ны и законы субъектов РФ, которые регулируют бюджетные от­ношения в развитие БК РФ. Среди них: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», ежегод­но принимаемый закон о федеральном бюджете, а также анало­гичные законы субъектов РФ. Кроме того, источниками бюджет­ного права являются законы субъектов РФ, регулирующие общие вопросы бюджетного права. Например, во многих субъек­тах РФ во исполнение БК РФ приняты законы, регулирующие бюджетный процесс в этих субъектах РФ. Наконец, источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты пред­ставительных органов местного.самоуправления, регулирую­щие бюджетные отношения.

В соответствии со ст. 2 БК РФ вышеназванные нормативные правовые акты не могут противоречить данному Кодексу. В слу­чае возникновения такого противоречия приоритет в регулирова­нии бюджетных отношений отдается БК РФ.

Бюджетно-правовые нормы могут содержаться в указах Пре­зидента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди последних особо заметное место занимают приказы и инструкции Министерства финансов РФ.

В силу того, что отношения, составляющие предмет бюджет­ного права, весьма разнообразны и урегулированы многообразны­ми источниками права, они объединяются в различные правовые институты. Эти правовые институты замкнуты в рамках бюджет­ного права как подотрасли финансового права. Во-первых, в со­временных условиях в бюджетном праве совершенно явно выде­ляется правовой институт доходов и расходов различных звеньев бюджетной системы. Он объединяет нормы, регулирующие

190 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

структуру доходов и расходов бюджетов, а также принципы и ме­ханизм их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Во-вторых, бюджетное право содержит пра­вовой институт бюджетного процесса1. Он состоит из правовых норм, регулирующих отношения по поводу составления, рассмот­рения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об ис­полнении бюджетов.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источ­никах права, весьма разнообразны. Прежде всего, они подразде­ляются на материальные и процессуальные нормы. Материаль­ные нормы закрепляют систему доходов и расходов бюджетов, компетенцию субъектов бюджетного права и т.д. Процессуальные нормы определяют порядок и сроки прохождения бюджета в рам­ках бюджетного процесса и т.д.

В последние годы, в связи с активным развитием бюджетно­го права, появилась возможность выделять не только регуля­тивные, но и охранительные нормы бюджетного права. Основ­ная часть бюджетно-правовых норм являются регулятивными. Они регулируют позитивные общественные отношения в финан­совой сфере путем предоставления участникам определенных прав и возложения на них обязанностей. К охранительным бюд-жетно-правовым нормам относятся те, которые предусматрива­ют применение мер государственного принуждения за финансо­вые правонарушения в бюджетной сфере. К их числу относятся нормы, закрепленные в ст. 290 и 291 БК РФ и предусматри­вающие применение мер финансового принуждения за невоз­врат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полу­ченных на возвратной основе, а также неперечисление либо не­своевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной ос­нове. Наконец, в последние годы в бюджетном праве появились нормы-дефиниции и нормы-принципы. Они содержатся в ст. 6, 29-38 БК РФ.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источ­никах, реализуются субъектами бюджетного права. Субъекты бюджетного права - это те лица, которые обладают бюджет­ной правосубъектностью и могут благодаря этому участвовать в конкретных бюджетных правоотношениях.

См.: Цыпкин С Д. Укасоч. С. 23.

§ 2. Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений 191

Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

1) общественно-территориальные образования, т.е. Россий­ская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;

2) органы государственной власти и местного самоуправления, а также ЦБ РФ;

3) бюджетные учреждения.

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Рос­сийская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется, главным образом, за счет реа­лизации суверенных прав государства, а также прав, принадлежа­щих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам РФ в целом относятся право на собственный бюджет, право на зачисле­ние доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюд­жета и др. Соответственно, развитие бюджетных отношений, к при­меру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюдже­та, бюджетов субъектов РФ осуществляется через реализацию бюд­жетной компетенции (правосубъектности) РФ и субъектов РФ.

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, по­скольку обладают бюджетной компетенцией. К этой группе субъ­ектов бюджетного права относятся исполнительные органы влас­ти, осуществляющие составление и исполнение бюджетов, состав­ление отчетов об их исполнении, Счетная палата РФ, финансово-контррльные органы в субъектах РФ, Банк России и т.д.

Бюджетные учреждения являются субъектами бюджетного права лишь потому, что участвуют в сметном процессе, т.е. в про­цессе составления и доведения смет до вышестоящего распоряди­теля бюджетных средств (ст. 221 БК РФ). В конечном итоге, ис­полнение бюджета осуществляется с учетом этих смет (п. 1 ст. 226, ст. 251 БК РФ).

Субъекты бюджетного права, реализуя бюджетно-правовые нормы, вступают в бюджетные правоотношения: Последние могут быть определены как общественные отношения, возникаю­щие на основе норм бюджетного права.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью фи­нансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все

192 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

признаки последних. Вместе с тем, бюджетные правоотношения характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом бюджетного права.

Во-первых, круг субъектов бюджетных правоотношений в сравнении с финансовыми правоотношениями в целом значитель­но уже. Субъектами бюджетных правоотношений являются лишь Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образова­ния, а также органы государственной власти, местного самоуп­равления, Банк России и бюджетные учреждения. Физические лица, организации, в том числе юридические лица не являются субъектами бюджетных правоотношений. Российская Федера­ция, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты бюджетных правоотношений выступают в лице представитель­ных органов власти. Например, в бюджетно-процессуальном пра­воотношении по поводу рассмотрения и утверждения бюджета одной стороной правоотношения является Российская Федера­ция, субъекты РФ или муниципальные образования в лице соот­ветствующих законодательных (представительных) органов влас­ти, а другой стороной правоотношения - исполнительный орган власти, представивший бюджет на рассмотрение и утверждение в соответствующий представительный орган власти.

Во-вторых, только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект как закон о бюдже­те на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмот­рению и утверждению бюджета является проект соответствующе­го бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоот­ношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утверж­ден.

В-третьих, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного про­цесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу испол­нения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст. 5 БК РФ). После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета воз­никают вновь.

При более тщательном научном анализе могут быть выявлены и многие другие особенности бюджетно-правовых отношений.

§ 3. Общая характеристика доходов и расходов бюджетов 193

§ 3. Общая характеристика доходов и расходов бюджетов

В соответствии с бюджетным и налоговым законодательством формируются доходная и расходная части государственных и местных бюджетов. Все доходы и расходы разграничиваются между бюджетами, т.е. определяются виды и объемы доходов и расходов, которые поступают в бюджеты различных уровней.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналого­вых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений (ст. 41 БК РФ).

К налоговым доходам относятся предусмотренные налого­вым законодательством РФ федеральные, региональные и мест­ные налоги и сборы, а также пени и штрафы, связанные с нару­шением налогового законодательства. Полностью учитываются в налоговых доходах бюджетов размер предоставленных налого­вых кредитов, отсрочек и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджете.

К неналоговым доходам относятся:

— доходы от использования имущества, находящегося в госу­дарственной или муниципальной собственности;

— доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными уч­реждениями, находящимися в ведении соответственно федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

— средства, полученные в результате применения мер граж­данско-правовой, административной и уголовной ответственнос­ти, в том числе штрафов, конфискации, компенсаций, а также средства, полученные в порядке возмещения вреда, причиненно­го Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным обра­зованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

— доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюдже­тов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также иные неналоговые доходы1.

Доходы бюджетов каждого уровня бюджетной системы в зави­симости от порядка зачисления в бюджет подразделяются на соб­ственные и регулирующие.

1 Виды налоговых и неналоговых доходов и порядок их перечисления в бюд­жет и государственные внебюджетные фонды подробно рассматриваются в разд. III учебника.

194 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

Собственные доходы — это такие доходы бюджетов, кото­рые законодательством РФ закреплены на постоянной основе полностью или частично за определенным бюджетом — феде­ральным, региональным или местным (ст. 47 БК РФ).

В соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюд­жетов относятся:

— налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ;

— неналоговые доходы, указанные в ст. 41 БК РФ, за исклю­чением финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

— иные неналоговые доходы, а также безвозмездные перечис­ления.

Общий перечень собственных доходов бюджетов, данный в ст. 47 БК РФ, конкретизируется в БК РФ применительно к бюд­жету каждого уровня бюджетной системы РФ.

В ст. 50—52 БК РФ дана характеристика собственных дохо­дов федерального бюджета. К их числу относятся:

— федеральные налоги и сборы, определенные налоговым законодательством РФ в той части, в которой они поступают в федеральный бюджет в соответствии с законом о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год1. К их числу от­носятся: налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль и т.д. Ис­ходя из ст. 9 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год», налог на добавленную стоимость является собствен­ным доходом федерального бюджета в размере 100% дохода, акцизы — в размере 100% дохода, налог на прибыль — в раз­мере П% доходов от поступлений данного налога. Таким обра­зом, важно понять, что о собственных налоговых доходах феде­рального бюджета можно судить, исходя из ст. 50 БК РФ, а также закона о федеральном бюджете на предстоящий финансо­вый год;

— таможенные сборы, таможенные пошлины и иные тамо­женные Платежи;

1 Перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов дан в ст. 19, 20 и 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федера­ции» с учетом ст. 13-15 НК РФ и ст. 3 Федерального закона «О введении в дейст­вие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» (см. гл. 16 учеб­ника)»

§ 3. Общая характеристика доходов и расходов бюджетов 195

- государственная пошлина в соответствии с законода­тельством РФ.

К собственным доходам федерального бюджета относятся и не­налоговые доходы, которые формируются в соответствии со ст. 41—47 БК РФ. При этом, только в федеральный бюджет по­ступают: прибыль ЦБ РФ по нормативам у установленными феде­ральными законами. В настоящее время ЦБ РФ перечисляет в бюджет 50% своей прибыли; доходы от внешнеэкономической де­ятельности.

В ст. 56, 57 БК РФ дана развернутая характеристика собст­венных доходов бюджетов субъектов РФ. К их числу относятся: региональные налоги и сборы в той части, в которой они поступа­ют в бюджеты субъектов РФ в соответствии с законами о бюдже­тах субъектов РФ и Федеральным законом «О финансовых осно­вах местного самоуправления в Российской Федерации»; ненало­говые доходы бюджетов субъектов РФ,

В ст. 61 и 62 БК РФ определяются собственные доходы мест­ных бюджетов. Среди них: местные налоги и сборы, определен­ные налоговым законодательством РФ, Перечень которых дан в ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; государственная пошлина, за исключением той, ко­торая поступает в федеральный бюджет; неналоговые доходы местных бюджетов, формируемые в соответствии со ст. 41—46 БК РФ.

К собственным доходам бюджетов могут относиться также без­возмездные перечисления от физических и юридических лиц, иностранных субъектов (например, гранты для поддержки бюд­жета или на иные цели, связанные с реализацией функций госу­дарства).

Кроме собственных (закрепленных) доходов бюджетов сущест­вует грутт&регулирующихдоходов. Регулирующие доходы бюдже­тов — это федеральные и региональные налоги и другие плате­жи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в-процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов (ст. 48 БКРФ),

Перечень регулирующих доходов ежегодно утверждается в за­коне о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет передан­ные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня. На-

196 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

пример, о перечне регулирующих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также бюджетами за­крытых административно-территориальных образований можно судить, исходя из ст. 27 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год». В качестве регулирующих здесь выступа­ют акцизы, налог на доходы физических лиц и т.д.1

Теоретически любой собственный (закрепленный) доход может быть установлен в соответствующем законе о бюджете как регулирующий, если это стабильный источник дохода и от него можно передать часть дохода в нижестоящий бюджет.. •

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны со­ставлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюд­жета РФ.

Расходы, осуществляемые из бюджетов различных уровней бюджетной системы, определены в ст. 84—87БК РФ2.

Основу распределения расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы РФ составляет компетенция Россий­ской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, закреплённая в Конституции РФ и других нормативных актах3. За счет расходов федерального бюджета реализуется, главным об­разом, компетенция Российской Федерации; за счет бюджетов субъектов РФ - компетенция субъектов РФ, а за счет бюджетов муниципальных образований — компетенция муниципальных образований.

Анализ содержания компетенции вышеназванных субъектов позволяет выделить следующие принципы распределения расхо­дов между бюджетами различных уровней:

— принцип значимости расходов;

— принцип подчиненности организаций при утверждении расходов каждого бюджета.

Принцип значимости бюджетных расходов означает, что рас­ходы, имеющие общегосударственное значение, производятся из федерального бюджета; расходы, имеющие местное значение, — из местного бюджета и т.д. Например, расходы на национальную оборону, на государственную поддержку атомной энергетики в силу их общегосударственного значения выделяются из феде-

1 СЗ РФ. 2001. №1. Ст. 2.

2 Подробнее о расходах бюджетов см. в гл. 23 учебника.

3 См.: КрохинаЮЛ. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001.
С. 231.

§ 3. Общая характеристика доходов и расходов бюджетов 197

рального бюджета (ст. 84 БК РФ), а расходы на благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, содержа­ние органов местного самоуправления — из местного бюджета (ст. 87 БК РФ). Это в полной мере соответствует компетенции РФ и муниципальных образований.

Принцип подчиненности организаций при утверждении рас­ходов каждого бюджета означает, что из федерального бюджета должны выделяться средства для учреждений федерального под­чинения, из региональных бюджетов — для бюджетных учрежде­ний, состоящих на бюджете субъекта РФ, и т.д.

При распределении расходов между бюджетами различных уровней принимается во внимание совокупность вышеозначен­ных признаков.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содер­жания делятся на текущие и капитальные.

Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюд­жетов Российской Федерации.

Капитальные расходы бюджетов это часть расходов бюдже­тов, которая обеспечивает инновационную и инвестиционную де­ятельность в соответствии с утвержденной инвестиционной про­граммой, расходы на проведение капитального (восстановитель­ного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспро­изводством. Эти расходы связаны с созданием или увеличением имущества, находящегося в собственности Российской Федера­ции, субъектов Российской Федерации, муниципальных образо­ваний.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сфор­мирован бюджет развития. В настоящее время порядок и усло­вия формирования бюджета развития на федеральном уровне оп­ределены Федеральным законом «О бюджете развития Россий­ской Федерации» от 26 ноября 1998 г.1

Текущие расходы бюджетов это' часть расходов бюджетов, обеспечивающая функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреж­дений, оказание государственной поддержки другим бюдже­там и отдельным отраслям экономики в форме дотаций-, субси­дий и субвенций на текущее, функционирование, а также дру­гие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы

СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

198 Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

в соответствии с бюджетной классификацией Российской Феде­рации.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России должно базироваться на минимальных государ­ственных социальных стандартах, нормативах финансовых за­трат на оказание государственных услуг и единых методологичес­ких основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 65 БК РФ). Однако в настоящее время эти нормативы еще не утверждены.

§ 4. Правовой режим дефицита бюджета

Под дефицитом бюджета понимается превышение расходов над доходами. Размер дефицита федерального бюджета ут­верждается законом о федеральном бюджете, а бюджета субъек­тов РФ и местных бюджетов — соответственно законом о бюд­жете субъекта РФ и нормативным актом представительного ор­гана местного самоуправления о бюджете на соответствующий год.

Все федеральные бюджеты РФ в 90-х гг. принимались с бюд­жетным дефицитом, что свидетельствовало о кризисном состоя­нии экономики и финансов в государстве, и только федеральный бюджет на 2001 г. был принят без бюджетного дефицита. Бюд­жетный дефицит связан с одним из принципов действия бюджет­ной системы РФ - принципом сбалансированности бюджетов. Являясь основным финансовым планом по формированию и пере­распределению централизованного фонда денежных средств рос­сийского государства, федеральный бюджет утверждается как закон, однако при этом не перестает быть финансовым планом. Доходы и расходы должны быть сбалансированы, как того требу­ет финансовое планирование, т.е. доходы должны равняться рас­ходам. Такие бюджеты называются бездефицитными бюджетами. Бюджеты, у которых доходы больше, чем расходы, называются профицитными бюджетами; профицит - это часть денежных средств, составляющая превышение доходов над расходами. Бюд­жеты, у которых расходная часть превышает доходы, называются дефицитными бюджетами.

БК РФ впервые в российской истории бюджетно-правового ре­гулирования четко установил пределы дефицитов бюджетов раз­личных уровней бюджетной системы и источники финансирова­ния дефицитов.

§ 4. Правовой режим дефицита бюджета

Согласно ст. 92 БК РФ размер дефицита федерального бюдже­та в соответствующем законе о федеральном бюджете не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году.

Дефицит федерального бюджета может финансироваться за счет внутренних и внешних источников (ст. 94 БК РФ). Внутрен­ними источниками финансирования бюджетного дефицита явля­ются:

— кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в рос­сийской валюте;

— государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

— бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

— поступления от продажи имущества, находящегося в госу­дарственной собственности;

— сумма превышения доходов над расходами по государст­венным запасам и резервам;

— изменение остатков средств по учету средств федерального бюджета.

К внешним источникам финансирования бюджетного дефици­та относятся:

— государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

— кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, представлен­ные в иностранной валюте, привлеченные Россией.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный зако­ном этого субъекта о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Однако, если в за­коне предусмотрены размеры поступлений от продажи имущест­ва, то предельный размер дефицита субъекта РФ может превы­сить ограничения (15%), но не более чем на величину поступле­ний от продажи имущества. В ст. 95 БК РФ установлены только внутренние источники финансирования дефицита бюджета субъ­екта РФ в следующих формах:

— государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

— бюджетные ссуды и бюджетные кредиты полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

— кредиты, полученные от кредитных организаций;

— поступления от продажи имущества, находящегося в госу­дарственной собственности субъекта РФ;

— изменение остатков средств на счетах по учету средств бюд­жета субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета, утвержденный норматив­ным актом (решением) представительного органа местного само­управления о бюджете на соответствующий год, не может превы­шать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансо­вой помощи из федерального бюджета и из бюджета субъекта РФ. В случае утверждения нормативным актом о бюджете на соответ­ствующий год размера поступлений от продажи имущества, пре­дельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение (10%), но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета являются внутренние источники в следующих формах:

— муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образо­вания;

— кредиты, полученные от кредитных организаций;

— бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

— поступления от продажи имущества, находящегося в му­ниципальной собственности;

— изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

В ст. 93 БК РФ содержится общий запрет на финансирование дефицита бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ за счет кредитов Банка России, а также приобретенных Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных обра­зований при их первичном размещении.