Понятие бюджетного процесса и основные полномочия его участников

Бюджетный процесс — составная часть бюджетного права, а точнее — один из правовых институтов, входящих в подотрасль «бюджетное право». Бюджетный процесс как правовой механизм направлен на принятие реального бюджета, законов (решений) о бюджете и государственных внебюджетных фондов, а также на эффективное их исполнение.

В настоящее время основным правовым актом, регулирующим бюджетный процесс, является Бюджетный кодекс РФ (ст. 161— 280). Однако, учитывая федеративное устройство России, бюд­жетный процесс существует как на уровне федерации, так и на уровне субъектов РФ. Кроме того, бюджетный процесс имеет место на уровне муниципальных образований. В связи с этим пра­вовым источником бюджетного процесса является не только БК РФ, но также законы субъектов РФ о бюджетном процессе и по­становления представительных органов местного самоуправле­ния.

Понятие бюджетного процесса в РФ дано в ст. 6 БК РФ. Здесь он определен как регламентируемая нормами права дея­тельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по состав­лению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюдже­тов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюд­жетных фондов, а также по контролю за их исполнением Данное понятие бюджетного процесса страдает рядом недостат­ков. Главный из них состоит в том, что это понятие не охваты­вает всего содержания бюджетного процесса, а лишь его часть. В связи с этим представляется более полезным исходить из на­учного понятия бюджетного процесса, устоявшегося в финансо­во-правовой и экономической науке на протяжении многих

Глава 10. Бюджетный процесс

лет1. Учитывая, что сегодня (с учетом ст. 6 БК РФ) бюджетный процесс обеспечивает не только формирование и реализацию бюджета, но и государственных внебюджетных фондов, пра­вильно будет сказать, что бюджетный процесс — это установ­ленный правовыми нормами порядок составления, рассмотре­ния и утверждения проектов бюджетов и государственных вне­бюджетных фондов, исполнения этих бюджетов, а также состав­ления, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении2. Из данного понятия следует, что бюджетный процесс — это сложный правовой механизм, в котором выделяются следующие стадии:

— составление проектов бюджетов и государственных вне­бюджетных фондов,

— рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и государ­ственных внебюджетных фондов,

— исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов,

— составление, рассмотрение и утверждение отчетов об ис­полнении бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

При этом на всех стадиях бюджетного процесса имеет место государственный финансовый контроль.

Характерной особенностью бюджетного процесса является его непрерывность во времени. В целом, бюджетный процесс по бюд­жету и государственным внебюджетным фондам на предстоящий финансовый год начинается не позднее десяти месяцев до начала очередного финансового года (ст. 184 БК РФ), а заканчивается -к концу года, следующего за годом исполнения бюджетов. В част­ности, в соответствии со ст. 275, 279 БК РФ бюджетный процесс по федеральному бюджету заканчивается в последних числах но­ября месяца, следующего за годом исполнения ежегодного феде-

1 В финансово-правовой науке под бюджетным процессом традиционно по­
нимается установленный правовыми нормами порядок составления, рассмотре­
ния и утверждения бюджета, его исполнения, а также составления, рассмотрения
и утверждения отчета о его исполнении. См.: Советскре финансовое право / Под
ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 131 (автор главы - В.В. Бес-
черевных); Советское финансовое право / Под ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химиче-
вой. М., 1987. С. 155 (автор главы - О.Н. Горбунова); Финансовое право / Под
ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 137.

2 Современное содержание бюджетного процесса приводит к выводу, что
бюджетное право как подотрасль финансового права и финансово-правовой инсти­
тут государственных внебюджетных фондов пересекаются через бюджетный про­
цесс. Подробнее о финансово-правовом институте государственных внебюджет­
ных фондов см. в гл. 11.

§ 1. Понятие бюджетного процесса и основные полномочия его участников 227

рального бюджета. Таким образом, весь цикл бюджетного процес­са длится более двух лет. При этом, непрерывность бюджетного процесса выражается в том, что бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на новый финансовый год начинается тогда, когда еще не закончен бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на теку­щий финансовый год.

В бюджетном процессе принимает участие значительный круг субъектов.

В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются: 1) Президент РФ; 2) органы законодательной (представительной) власти; 3) органы исполнительной власти; 4) органы денежно-кредитного регулирования; 5) органы государ­ственного и муниципального финансового контроля; 6) государст­венные внебюджетные фонды; 7) главные распорядители и распо­рядители бюджетных средств; 8) бюджетные учреждения; 9) госу­дарственные и муниципальные унитарные предприятия; 10) дру­гие получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета. Законодательством РФ и субъектов РФ бюджетные полномочия могут быть возложены и на иные органы.

Полномочия Президента РФ в бюджетном процессе вытекают из Конституции РФ, согласно положениям которой Президент оп­ределяет основные направления внутренней и внешней политики государства, включая финансово-экономическую политику, обра­щается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства и, соответственно, с бюджетным посланием, обеспечивает согласованное функционирование и вза­имодействие органов государственной власти и уполномочен ис­пользовать в этих целях согласительные процедуры, в том числе в бюджетном процессе.

Бюджетные полномочия законодательных (представитель ных) органов государственной власти и представительных орга­нов местного самоуправления сводятся в основном к рассмотре­нию и утверждению соответствующих бюджетов и бюджетов вне­бюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении. Кроме того, они осуществляют парламентский контроль на различных стадиях бюджетного процесса (ст. 153 БК РФ).

Органы исполнительной власти и органы местного самоуп­равления в свою очередь осуществляют составление проекта бюд­жета, внесение его с необходимыми документами и материалами

Глава 10. Бюджетный процесс

на утверждение законодательного (представительного) органа, исполнение бюджета, включая сбор доходов бюджета, управление государственным или муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об испол­нении бюджета на утверждение законодательных (представитель­ных) органов. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюд­жетным фондам (ст. 154 БК РФ).

Органом денежно-кредитного регулирования, обладающим бюджетными полномочиями, является Банк России, который со­вместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления де­нежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осу­ществляет функции генерального агента по государственным цен­ным бумагам РФ. К работе с бюджетными средствами могут также привлекаться иные кредитные организации для осущест­вления операций по предоставлению бюджетных средств на воз­вратной основе, а также в целом для обслуживания бюджетных счетов, если на соответствующей территории Банк России не может выполнить эту функцию (ст. 155—156БК РФ).

Органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют в ходе бюджетного процесса финансо­вый контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ, нор­мативных правовых актов в области бюджета (ст. 157 БК РФ). К числу этих органов относятся: Счетная палата РФ, счетные пала­ты в субъектах РФ и другие органы.

Главным распорядителем средств бюджета как участником бюджетного процесса является орган государственной власти РФ, субъекта РФ, орган местного самоуправления, определенные ве­домственной классификацией расходов бюджета и имеющие право распределять средства соответствующего бюджета по подве­домственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Перечень главных распорядителей и распорядителей бюджет­ных средств определяется органом исполнительной власти соот­ветствующего уровня в зависимости от структуры органов власти и способов организации финансовых потоков (ст. 25 БК РФ).

Главными распорядителями средств федерального бюджета являются, как правило, министерства и ведомства, а средств бюд­жетов субъектов РФ — министерства, управления и отделы ис-

§ 1. Понятие бюджетного процесса и основные полномочия его участников 229

полнительных органов власти субъектов РФ. Например, Минис­терство внутренних дел РФ является главным распорядителем средств федерального бюджета, а управление здравоохранения администрации субъекта РФ — главным распорядителем соответ­ствующих средств областного бюджета. На уровне муниципаль­ных образований главного распорядителя средств по муници­пальному образованию может и не быть. Однако в крупных горо­дах в качестве главного распорядителя средств городского бюджета выступает глава исполнительного органа местного самоуправле­ния.

Бюджетное законодательство определяет понятие «главный распорядитель бюджетных средств» в первую очередь по наличию учетно-распределителъной функции, в соответствии с которой главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы до­ходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, со­ставляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получате­лям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюд­жета. Главный распорядитель бюджетных средств имеет при этом право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями (ст. 158БК РФ).

Важное место отводится главному распорядителю бюджетных средств в заемно-инвестиционном процессе. Он может быть упол­номочен представлять сторону государства, субъекта РФ или ор­гана местного самоуправления в договорах о предоставлении бюд­жетных средств на возвратной основе, государственных или му­ниципальных гарантий, бюджетных инвестиций, С другой сторо­ны, главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению государственных или муниципаль­ных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат (ст. 158БКРФ).

Не менее значимы контрольные полномочия главного распо­рядителя бюджетных средств. Он осуществляет контроль получа­телей бюджетных средств в части обеспечения целевого использо­вания бюджетных средств, своевременного их возврата, предо­ставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет также контроль за использованием бюджетных средств распоря-

Глава 10. Бюджетный процесс

дителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым переда­на на праве хозяйственного ведения или в оперативное управле­ние собственность соответственно Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств уни­тарными предприятиями осуществляется по инициативе главно­го распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля (ст. 160 БКРФ).

Главный распорядитель бюджетных средств готовит и пред­ставляет органу, ответственному за контроль исполнения соответ­ствующего бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государст­венных или муниципальных услуг.

Главный распорядитель средств федерального бюджета в пре­делах своей компетенции осуществляет представительство госу­дарства в судебных органах. Он уполномочен выступать в суде от имени российской казны по искам о возмещении вреда, причи­ненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предпри­ятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной от­ветственности. Выплата средств по исполнительным листам про­изводится за счет федеральной казны из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюд­жета (п. 10 ст. 158 БК РФ).

Распорядители бюджетных средств как участники бюджет­ного процесса — это органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные сред­ства по подведомственным получателям бюджетных средств. Права распорядителей бюджетных средств определены в ст. 159 и 160 БК РФ и почти аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств. Однако распорядители бюджетных средств реализуют эти права в бюджетном процессе непосредственно от­носительно получателей бюджетных средств.

Непосредственное расходование бюджетных средств осущест­вляется получателями бюджетных средств, которыми являют­ся бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджет-

§ 1. Понятие бюджетного процесса и основные полномочия его участников 231

ной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ). К числу получателей бюджетных средств относятся школы, больницы, поликлиники и т.д.

Получатели бюджетных средств имеют право на своевремен­ное получение и использование бюджетных средств в соответст­вии с утвержденной бюджетной росписью, право на своевремен­ное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лими­тах бюджетных обязательств, а также на компенсацию в размере недофинансирования. В свою очередь получатели бюджетных средств обязаны своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджет­ных средств; эффективно использовать бюджетные средства в со­ответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на воз­вратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на воз­мездной основе; своевременно представлять отчет и иные сведе­ния об использовании бюджетных средств (ст. 163 БК РФ).

В бюджетном процессе главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств и получатель бюджет­ных средств взаимосвязаны. Сначала главный распорядитель средств по соответствующему бюджету распределяет их по подве­домственным распорядителям бюджетных средств, а последние, в свою очередь, по получателям бюджетных, средств. Например, Министерство внутренних дел РФ является главным распоряди­телем средств федерального бюджета, его управления в субъектах РФ - распорядителями бюджетных средств, а районные отделе­ния - бюджетополучателями. Аналогичным образом существует взаимосвязь вышеназванных участников бюджетного процесса на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Например, отраслевое, областное управление является главным распоряди­телем соответствующих средств областного бюджета, его район­ные отделы — распорядителями бюджетных средств, а бюджет­ные учреждения (поликлиники, больницы, школы и т.п.) - по­лучателями бюджетных средств. В муниципальных образованиях эта схема может быть двухступенчатой (распорядитель - бюдже­тополучатель), как в большинстве сельских районов. Однако в крупных городах она, как правило, сохраняет три уровня, где главными распорядителями являются глава исполнительного ор­гана местного самоуправления и главы административно-терри­ториальных единиц (городских районов), распорядителями средств городского бюджета — как правило, отраслевые управле-

Глава 10. Бюджетный процесс

ния и отделы, а бюджетополучателями - конкретные бюджет­ные учреждения и иные организации по периодически утвержда­емому перечню.

Помимо названных участников бюджетного процесса к их числу относятся и некоторые другие, перечисленные в ст. 152 БК РФ. Это государственные и муниципальные унитарные предпри­ятия, имеющие право на получение бюджетных ассигнований, иные органы, на которые законодательством РФ и субъектами РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Но их роль в бюджетном процессе весьма фрагментарна.

§ 2. Правовые требования к составлению проектов бюджетов

Составление проекта бюджета - первая стадия в бюджет­ном процессе. Ее целью является подготовка реального, экономи­чески обоснованного проекта бюджета. Правовые основы состав­ления проектов бюджетов определены в ст. 169—184БК РФ. При этом, в ст. 184 БК РФ особо выделен порядок составления проекта федерального бюджета. В законах субъектов РФ, а также в поста­новлениях представительных органов местного самоуправления, посвященных бюджетному процессу, могут содержаться нормы, регулирующие порядок составления региональных и местных бюджетов.

В Российской Федерации составление проектов бюджетов входит в компетенцию исполнительных органов власти и мест­ного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов на федеральном уровне осуществляет Министерство финансов РФ, а на региональном и местном уровнях - финансо­вые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проектов бюджетов различных уровней бюдже­тов системы РФ осуществляется не синхронно, а сдвинуто во времени. Составление проекта федерального бюджета начинает­ся не позднее чем за десять месяцев до начала очередного фи­нансового года (ст. 184 БК РФ). В субъектах РФ и в муници­пальных образованиях процесс составления проектов бюджетов сдвинут во времени на два—три месяца вперед, так как бюдже­ты этих уровней зависят от показателей федерального бюджета в плане формирования их доходной части. Дополнительного времени требует и взаимоувязка бюджетов субъектов РФ с бюд­жетами входящих в них муниципальных образований. Еще

§ 2. Правовые требования к составлению проектов бюджетов 233

больше процедурных сложностей можно наблюдать в так назы­ваемых сложных субъектах РФ, где на территории одного субъ­екта РФ находится один или несколько других (Тюменская об­ласть - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные ок­руга; Пермская область - Коми-Пермяцкий АО и т.п).

Составление бюджетов всех уровней бюджетной системы ос­новывается, прежде всего, на политических и сугубо экономи­ческих документах. К политическим документам в бюджетном процессе относится Бюджетное послание Президента РФ. В нем определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очеред­ному финансовому году1.

К сугубо экономическим документам, принимаемым во вни­мание на стадии составления проектов бюджетов, относятся: про­гноз социально-экономического развития, сводный финансовый баланс территории, а также план развития государственного или муниципального секторов экономики (п. 3 ст. 172 БК РФ). Прогноз социально-экономического развития территории (Рос­сийской Федерации в целом, каждого субъекта РФ, муниципаль­ных образований) - это базовый экономический документ, содер­жащий информацию о направлениях развития экономики и соци­альной сферы в регионе. Проект бюджета на планируемый фи­нансовый год должен в денежной форме обеспечить реализацию показателей, зафиксированных в этом документе. Производность проекта бюджета от прогноза социально-экономического разви­тия территории подтверждается тем, что изменение показателей последнего влечет изменение основных характеристик проекта бюджета (ст. 173 БК РФ). Баланс финансовых ресурсов как бюд­жетообразующий документ представляет собой баланс всех дохо­дов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс составляется в соответствии с прогнозом социально-экономичес­кого развития территории (ст. 175 БК РФ). План развития госу­дарственного или муниципального сектора экономики также является основополагающим для проектировки бюджета доку­ментом. Это связано с тем, что в названный сектор экономики вы­деляется значительная доля бюджетных ресурсов в форме бюд-

1 См., например: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собра­нию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета. 2001. 24 апр.

Глава 10. Бюджетный процесс

жетных кредитов, ассигнований на выплату заработной платы и т.д. Кроме того, финансовые ресурсы государственных и муни­ципальных предприятий могут являться источником неналого­вых доходов бюджетов. Правовые требования к составлению плана развития государственного или муниципального сектора экономики определены в ст. 178 Б К РФ.

Помимо вышеперечисленных политических и экономических документов в процессе составления проектов бюджетов использу­ются сведения, которые в большей части финансовые органы одного уровня бюджетной системы получают от финансовых орга­нов другого уровня бюджетной системы. К числу таких сведений относятся: а) нормативы отчислений от собственных и регулиру­ющих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; б) предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы; в) виды и объе­мы расходов, передаваемые с одного уровня бюджетной системы РФ на другой.

Важно подчеркнуть, что финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований не могут окончательно спроектиро­вать свои бюджеты до тех пор, пока не получат вышеуказанные сведения соответственно от Министерства финансов РФ или фи­нансовых органов субъектов РФ.

Вместе с тем, в процессе составления проектов бюджетов ис­пользуются и другие сведения: а) действующее налоговое законо­дательство; б) нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг; в) нормативы мини­мальной бюджетной обеспеченности1.

Составление проекта бюджета на каждом уровне бюджетной системы предполагает и составление проекта закона (решения) о бюджете. В ст. 181 БК РФ определены требования к проек­ту закона (решения) о бюджете. В юридическом аспекте это есть требования законодательной техники, которые должны быть соблюдены при составлении проекта закона (решения) о бюджете.

Законодательно установлен состав показателей, представляе­мых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете. Так, в проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым отно-

1 Понятие минимальной бюджетной обеспеченности и норматива финансо­вых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг дано в ст. б и 177 БК РФ. Однако на сегодняшний день эти нормативы не утверждены.

§ 2. Правовые требования к составлению проектов бюджетов 235

сятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюд­жета и дефицит бюджета, нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюд­жетной системы Российской Федерации. Кроме того, в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фон­дов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюд­жетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получаю­щим указанную финансовую помощь; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствую­щего бюджета; а также иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе.

Проект бюджета составляется строго в соответствии с бюджет­ной классификацией, которая обеспечивает сопоставимость пока­зателей бюджетов всех уровней бюджетной системы1.

Органы, составляющие бюджет, вместе с проектом бюджета и проектом закона (решения) о бюджете подготавливают еще целый ряд дополнительных материалов, предусмотренных ст. 182 БК РФ, а также законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

На федеральном уровне стадия составления проекта бюд­жета характеризуется тем, что здесь проект федерального бюджета составляется совместно с проектами бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год. Точнее, на федеральном уровне правлениями Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования РФ составляются проекты бюджетов этих внебюджетных фондов и представляют­ся Правительству РФ для последующего внесения в Государст­венную Думу РФ (ст. 145 БК РФ). Одновременно Правительство РФ утверждает проект федерального закона о федеральном бюд-

1 Правовую характеристику бюджетной классификации см. в § 3 данной главы.

Глава 10. Бюджетный процесс

жете для внесения его в Государственную Думу (п. 9 ст. 184 БК РФ).

На уровне субъектов РФ правления территориальных фондов обязательного медицинского страхования составляют проекты бюджетов этих фондов для последующего их внесения в законода­тельные (представительные) органы власти субъектов РФ.