Вопрос 9.1. Форма правления: понятие и особенности

Форма правления — порядок образования и организации органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и с населением. То есть эта категория показывает, кто и как правит в государстве. В зависимости от особенностей формы правления все государства подразделяются на монархические и республикан­ские. Таким образом, в соответствии с классической трактовкой понятия «форма правления» государство может быть либо республикой, либо монархией.

Республика стала наиболее распространенной формой государ­ственности. Она представлена двумя основными разновидностями: парламентской и президентской. Главное различие между ними состоит в особенностях политической ответственности правительства (совета, кабинета министров).

В классической парламентской республике правительство формируется партиями, обладающими большинством или даже меньшинством в парламенте (однопартийном, коалиционном) и несет перед парламентом политическую ответственность. В случае необходимости парламент может объявить правительству вотум недоверия (Италия, Германия, Индия и др.).

Президент такой республики избирается либо парламентом, либо расширенной коллегией, состоящей из членов парламента. Формально он может обладать значительными полномочиями, но является лишь номинальным главой государства.

В классической президентской республике президент одновременно является главой исполнительной власти. Поэтому он свободен в выборе министров, а парламент не вправе отправить их в отставку как персонально, так и всем кабинетом. Президент в президентской республике, как и в парламентской, избирается населением и потому непосредственной ответственности перед парламентом не несет, однако нуждается в его поддержке (особенно в вопросах бюджета). В то же время он не может распустить парламент. Отношения между президентом и парламентом строятся на системе сдержек и противовесов (США, Сирия, Зимбабве).

Последние десятилетия показывают, что классические формы парламентской и президентской республик не всегда способствуют согласованности и взаимодействию высших органов государства, что ведет к снижению управляемости государством, кризису всей политической системы. Так, если в парламентской республике парламент состоит из многочисленных противоборствующих фракций, то страна обречена на частые правительственные кризисы и отставки. Президентская же республика имеет склонность к авторитаризму.

Для устранения этих и некоторых иных негативных проявлений создаются смешанные, «гибридные» формы современной государст­венности. Все большее число государств, создавая новые государст­венные формы, идет по пути создания полупрезидентской, полупарламентарной (полупарламентской) республики, пытаясь соединить необходимую стабильность правительства в президентской республике с выгодами парламентаризма или включая те или иные элементы другой формы в классические модели. Так, например, могут сочетаться ответственность правительства перед парламентом в результате вотума недоверия, чего нет в классической президентской республике, и право роспуска парламента, что присуще только парламентарной республике (и парламентарной монархии). С другой стороны, президент не рассматривается как глава исполнительной власти, что характерно для президентской республики. Он лишь глава государства, но вовсе не такой, как в парламентарной республике. Президент выступает в качестве арбитра, посредника, «согласователя» разных ветвей власти и государственных институтов.

Вообще в соответствии с концепцией разделения властей президентская власть рассматривается как власть исполнительная. Зачастую соответствующее положение содержится в Конституциях (США, 1787 год; Филиппины, 1986-й; Бразилия 1988-й; Азербай­джан, 1995 год; и др.). Однако многие основные законы не дают характеристики власти президента (ФРГ, 1949 год; Болгария, 1991 год; Гвинея, 1992-й; и др.). Остается открытым вопрос о природе президентской власти и в России, поскольку в п. 1 ст. 80 Конституции РФ Президент характеризуется как глава государства, а п. 1 ст. 100 гласит, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Аналогичное положение содержится в ст. 85 Конституции Армении 1995 года, в ст. 115 Конституции Украины 1996 года («Кабинет министров — высший орган в системе органов исполнительной власти»). Но, например, в Конституции Мадагаскара 1992 года говорится, что исполнительная власть принадлежит президенту и правительству (ст. 41), по Конституции Эфиопии 1994-го — премьер-министру и совету министров.

Такое отсутствие определенности в большинстве Конституций, особенно принятых в последние десятилетия, не случайно. В наше время практика многих стран свидетельствует, что концепция разделения властей, являющаяся базовым принципом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых» формах. Классической страной разделения властей при республиканской форме правления считаются США, но и в ней нет непреодолимых границ между ветвями власти. Законодательная власть по Конституциям подавляющего большинства стран мира (исключение составляют, например, некоторые мусульманские государства) принадлежит парламенту, но в ее осуществлении в соответствии с теми же Конституциями участвует президент, промульгируя законы, используя право вето, пользуясь правом издавать в особых случаях акты, имеющие силу закона.

Примером использования президентом нормотворческих полномочий является огромное по объему «указное законодательство» Б. Н. Ельцина, отменявшего законы и приостанавливавшего Конституцию (до принятия новой в 1993 году).