Глава 3. Правовое регулирование в сфере реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на получение жилья

3.1 Нормативно-правовые акты, регулирующие жилищный вопрос

Одним из основных нормативных актов, регламентирующим жилищные правоотношения, является Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – ЖК РФ)[29]. Статья 57 данного кодекса устанавливает порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Согласно пункту 1 данной статьи жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет. При этом п. 2 ст. 57 ЖК РФ устанавливает исключение из общего правила – это категории лиц, которым жилые помещения по договорам социального найма должны предоставляться вне очереди. Именно к данной категории относятся дети-сироты и дети оставшиеся без попечения родителей.

Дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение определены пунктом 1 ст.8 ФЗ № 159-ФЗ [30]. «Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), когда-либо имевшие закрепленную жилую площадь, всё равно сохраняют на него все права на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, должны обеспечиваться органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью».

Таким образом, федеральное законодательство, помимо внеочередного предоставления жилья детям-сиротам, определяет еще и минимальный размер предоставляемого жилого помещения (не менее 14 м. кв.), а также то, на кого возлагается обязанность предоставления жилых помещений – на органы исполнительной власти по месту жительства.

Согласно ст. 34 ГК РФ[31] органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Кроме этого, в Федеральном законе № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее ФЗ №48-ФЗ)[32] и ст. 121 СК РФ[33], определяется, что вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются законами субъектов РФ, Семейным кодексом, Гражданским кодексом. При этом, исходя из положений Федерального закона № 131-ФЗ[34] органы местного самоуправления поселения имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

В то же время расходы на предоставление жилья детям-сиротам частично финансируются за счет средств федерального бюджета. Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходов бюджетов субъектов РФ на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения утверждены Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 № 1203 (ред. от 30.12.2011)[35].

Субсидии перечисляются в бюджеты субъектов РФ на счета территориальных органов Федерального казначейства (ОФК), открытые для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ. При этом высший орган исполнительной власти субъекта РФ (местная администрация) вправе выбрать между получением указанных субсидий в порядке, предусматривающем учет этих средств на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов РФ в территориальных ОФК (а в случае их передачи в местные бюджеты – на лицевых счетах, открытых получателям средств местных бюджетов в территориальных ОФК), или получением этих субсидий в порядке компенсации произведенных кассовых расходов.

Таким образом, федеральное законодательство возлагает обязанности по обеспечению детей-сирот жильем на органы исполнительной власти субъектов РФ, которые могут своими законами передать отдельные полномочия органам местного самоуправления, предоставляя при этом финансовые ресурсы на их выполнение. Из федерального бюджета предоставляются субсидии на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения.

Так же данные органы обязаны следить за состоянием жилья, которое числится за детьми-сиротами. Специалист отдела опеки и попечительства над несовершеннолетними составляет Акт обследования жилищно-бытовых условий жизни.

Наряду с Федеральным законом, устанавливающим дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1994 года № 1696 в рамках программы «Дети России»[36] утверждена Федеральная целевая программа «Дети-сироты» (1994-2010) основными целями и задачами, которой являлось предупреждение сиротства, своевременное выявление детей-сирот «социального риска». Государственная поддержка и организация работы с проблемной семьей, создание условий для полноценного развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечении условий и гарантий для их интеграции в общество. Социальной и личностной самореализации, формирование системы государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реформирование системы жизнедеятельности, воспитания и обучения детей-сирот, ресурсное обеспечение новых технологий и поддержка региональных проектов.

3.2 Формы и способы обеспечения жилой площадью

3.2.1 Формы обеспечения жилой площадью

Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[37] предусматривает обязанность органов исполнительной власти обеспечить детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, вне очереди жилой площадью.

Выделяют следующие формы обеспечения жилой площадью: предоставление жилья на основании договора социального найма и предоставление субсидии на приобретение либо строительство жилья.

1. Согласно части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ[38] отдельным категориям граждан, определенным федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации жилые помещения по договору социального найма предоставляются из жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

В статье 57 ЖК РФ[39] установлено, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, по договорам социального найма. Согласно части 1[40] данной статьи жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет. При этом в части 2 статьи 57 ЖК РФ[41] предусматривается исключение из общего правила – категории лиц, которым жилые помещения по договорам социального найма должны предоставляться вне очереди. Именно к данной категории относятся дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В соответствии с частью 5 статьи 57 ЖК РФ[42] по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в границах соответствующего населенного пункта) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления.

2. Другой формой обеспечения жилой площадью, предусмотренной в законодательстве субъектов РФ, является предоставление субсидий на приобретение либо строительство жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного жилого помещения.

Тем не менее, предоставление субсидий на приобретение либо строительство жилья не получило широкого распространения, и в большинстве субъектов РФ законодательно закреплена обязанность органов исполнительной власти по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного жилого помещения, вне очереди жилой площадью посредством заключения договоров социального найма.

3.2.2. Способы приобретения жилой площади

Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[43] дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов РФ и относятся к расходным обязательствам субъектов РФ.

Государственное полномочие по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа жилой площадью может быть реализовано несколькими способами:

1. Жилье приобретается и (или) строится за счет средств бюджета субъекта, которое непосредственно предоставляется гражданину на основании договора социального найма.

2. Жилые помещения, построенные и приобретенные за счет средств областного бюджета, зачисляются в областную казну и государственный жилищный фонд субъекта Российской Федерации социального использования и после распределения их детям-сиротам в установленном порядке безвозмездно передаются в муниципальную собственность для предоставления по договорам социального найма.

3. Органы местного самоуправления муниципальных образований субъекта Российской Федерации наделяются государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного жилого помещения, путем предоставления субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам. Данный способ является самым распространенным и применяется во многих субъектах Российской Федерации.