Оборотоспособность земель

Земельный участок согласно действующему законодательству может переходить от одного лица к другому. Другими словами, участок обладает оборотоспособностью, которой согласно ст. 129 ГК РФ признается возможность вещи или имущественного права свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит ст. 260 ГК РФ, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, общие положения регулирования оборота земельных участков определяются в гражданском законодательстве, а особенности - в земельном законодательстве. В то же время в ЗК есть специальные нормы, отражающие особенности заключения некоторых договоров (купли-продажи, аренды земельных участков).

Особенности оборота земельных участков обусловлены спецификой земли как природного объекта и публичным характером регулирования земельных отношений, что нашло отражение в ст. 9 Конституции РФ: "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Пределы осуществления собственником земли своих правомочий установлены в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ и п. 3 ст. 209 ГК: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также и допущение к обороту земельных участков должны быть урегулированы земельным законодательством, а именно ЗК РФ и иными федеральными законами. К упомянутым федеральным законам, прежде всего, следует отнести те из них, которые устанавливают особые требования к обороту иной, прочно связанной с землей недвижимости, и природных объектов. В данном случае следует иметь в виду ЛК РФ, который устанавливает, что лесной фонд РФ находится в федеральной собственности, ВК РФ, которым определено, что большинство водных объектов находятся в государственной собственности. Упомянутые нормы данных федеральных законов существенно ограничивают в обороте земельные участки, на которых расположены эти объекты.

В то же время обратим внимание на то, что перечень ограничений в обороте земельных участков может быть установлен только федеральными законами.

Изъятие и ограничение в обороте земельных участков могут быть установлены только федеральными законами, поскольку Конституцией РФ утверждается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Также согласно Конституции иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (ст. 36 Конституции). Кроме того, в ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации отнесено установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков. Таким образом, ни субъекты РФ, ни органы местного самоуправления не могут своими нормативными актами изымать земельные участки из оборота или ограничивать.

Согласно ст. 27 ЗК РФ, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные) земельные участки определяются в порядке, установленном законом, в то время как земельные участки, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе.

Перечень земельных участков, изъятых из оборота, установленный ст. 27 ЗК РФ носит закрытый характер. Из смысла п. 4 данной статьи вытекает, что изъятые в обороте земельные участки могут находиться только в федеральной собственности, т.к. они заняты объектами, относящимися к федеральной собственности, а в силу ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации, относятся к федеральной собственности.

Пункт 4 ст. 27 ЗК РФ приводит следующий перечень изъятых из оборота земельных участков:

4. Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:

1) государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 настоящего Кодекса); Согласно ст. 95 ЗК РФ в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

2) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы;

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (ст. 1) предусматривает, что земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности.

3)зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;

Согласно п. 3 ст. 37 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" земельные участки, занятые зданиями и сооружениями, в которых размещены военные суды, также полностью изъяты из оборота.

4) объектами организаций федеральной службы безопасности;

ст. 7.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности",

5) объектами организаций федеральных органов государственной охраны;

ст. 29 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране "). Охраняемые объекты - это здания, строения и сооружения, в которых размещены федеральные органы государственной власти; территории и акватории, прилегающие к указанным зданиям, строениям, сооружениям и подлежащие защите в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения и сооружения, находящиеся в оперативном управлении федеральных органов государственной охраны; предоставленные им земельные участки и водные объекты. Государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел РФ и внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, органы внешней разведки РФ, Вооруженные Силы РФ и иные государственные органы обеспечения безопасности.

6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

К ядерным установкам (ст. 3 Федерального закона "Об использовании атомной энергии") относятся сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов. Радиационные источники - это не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение. Пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов представляют собой не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов.

Ядерными материалами названный Закон признает материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества, радиоактивными веществами - не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение.

7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан. Земельные участки, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам (ст. ст. 1, 6 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании").

8) объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;

Земельные участки, занятые исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями, возможно определить на основе норм УИК, в ст. 16 которого указаны учреждения и органы, исполняющие наказания (уголовно-исправительные инспекции; арестные дома; колонии-поселения, воспитательные колонии, лечебные исправительные учреждения, исправительные колонии общего, строгого или особого режима, тюрьмы, следственные изоляторы; исправительные колонии особого режима и др.).

9) воинскими и гражданскими захоронениями;

Согласно ст. 4 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших, крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

Правовой режим земель, занятых инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и т.д. для защиты Государственной границы РФ, регулируется Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации".

Содержание ограничений, установленных в отношении изъятых из оборота земельных участков заключается в том, что они не только не могут предоставляться в частную собственность, но так же не могут быть объектами никаких сделок, предусмотренных гражданским законодательством, в том числе предоставляться в аренду (п. 11 ст. 22 ЗК РФ).

К землям, ограниченным в обороте, относятся земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, перечень которых содержится в п.5 ст. 27 ЗК РФ.

Ограниченные в обороте земельные участки, так же, как и изъятые, не могут предоставляться в частную собственность, но закон содержит оговорку: «за исключением случаев, установленных в федеральном законе». Таким образом, запрет на предоставление в собственность ограниченных в обороте земельных участков может быть снят только на уровне федерального закона.

Ограниченные в обороте земельные участки отличает и то, что закон не устанавливает запрета на совершение с ними сделок, не связанных с переходом права собственности к частным лицам. Таким образом, ограниченные в обороте земельные участки могут предоставляться в аренду.

Проанализируем перечень, установленный п. 5 указанной статьи ЗК РФ.

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:

1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи;

2) из состава земель лесного фонда;

3) в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;

4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" относит к объектам культурного наследия объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 настоящей статьи;

6) не указанные в пункте 4 настоящей статьи в границах закрытых административно-территориальных образований;

7) предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;

В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" земельные участки в границах морского порта не могут находиться в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций. По общему правилу земельные участки в границах морского порта не предоставляются индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в собственность, за некоторыми исключениями.

8) предоставленные для нужд связи;

Согласно ст. 2 Федерального закона "О связи" линейно-кабельные сооружения связи - сооружения электросвязи и иные объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения кабелей связи. Линии связи - это линии передачи, физические цепи и линейно-кабельные сооружения связи. Сооружениями связи признаются объекты инженерной инфраструктуры, в том числе здания, строения, созданные или приспособленные для размещения средств связи и кабелей электросвязи.

9) занятые объектами космической инфраструктуры;

Порядок использования земель, занятых наземными объектами космической инфраструктуры, регулируется Законом РФ от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности". Статья 18 этого Закона к числу наземных и иных объектов космической инфраструктуры относит: космодромы; стартовые комплексы и пусковые установки; командно-измерительные комплексы; центры и пункты управления полетами космических объектов; пункты приема, хранения и обработки информации; базы хранения космической техники; районы падения отделяющихся частей космических объектов; полигоны посадки космических объектов и взлетно-посадочные полосы; объекты экспериментальной базы для отработки космической техники; центры и оборудование для подготовки космонавтов; другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществлении космической деятельности.

10) расположенные под объектами гидротехнических сооружений;

Определение объектов гидротехнических сооружений предусмотрено в ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов. Земли, занятые ими, ограничены в обороте.

11) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;

12) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;

13) расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;

14) в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.